基层公安机关辅警队伍建设研究

□张应立

（宁波市公安局北仑分局，浙江宁波 315800）

基层公安机关辅警队伍建设研究

□张应立

（宁波市公安局北仑分局，浙江宁波 315800）

辅警是处在基层一线辅助公安机关打击违法犯罪、强化治安管理和服务人民群众的重要力量。目前基层公安机关辅警队伍建设主要有三种模式，主要存在着保障不力、待遇偏低、违法乱纪突出等问题。制约和影响基层公安机关辅警队伍建设的因素主要体现在制度、保障和职业发展三个方面。解决基层辅警队伍建设中存在的问题，规范和健全基层公安机关辅警队伍建设，既要从外部的顶层设计与加大保障力度入手，又要从内部的以控量、提质、增资为目标的强化管理出发。

辅警队伍建设；基层公安机关；问题；制约因素；工作对策

○治安学研究

主持人：郭建华

推进辅警队伍职业化、正规化、规范化（以下简称“三化”）建设是全面深化公安改革的重要内容之一。浙江省公安机关历来重视辅警队伍建设，在理论研究和“三化”建设上，均取得了一定成绩，但同时也存在着思想困惑，面临不少困难。加强辅警使用管理已经列为浙江省深化公安改革的“五大”重点攻坚项目之一。为进一步推动辅警队伍“三化”建设，笔者在之前探讨的基础上，就基层公安机关辅警队伍建设问题进行梳理与探究，提出拙见，以供参考。

一、辅警概念

辅警在西方国家也叫辅助警力或特殊警察[1]。2012年以来，随着苏州市及广东、甘肃两省相关地方性立法的颁布实施，辅警不仅成为法定职业，也上升为一个法定概念。总体而言，目前我国辅警概念界定方式有三种。

（一）学界的概念。有学者提出，辅警也称协警或协辅警（辅协警），人们习惯上将辅警与协警两个词通用，都是指辅助或协助警察从事与警务有关的活动的人员[2]。有学者认为：“辅警，全称辅助警察，通常指协助正规警察提供额外警力的警务辅助人员”[3]。

（二）政府规范性文件的概念。政府规范性文件将辅警称为协辅警或警务辅助人员。2012年2月23日宁波市人民政府办公厅下发的《关于进一步加强和改进公安协辅警队伍建设的意见》中明确规定：“公安协辅警是协助公安机关从事安全保卫、治安巡防、交通管理、人口管理、技术保障、辅助管理、行政事务等工作的编外用工人员。”2013年9月5日、2014年9月30日长沙、南京两市的市政府办公厅分别下发《警务辅助人员管理办法》也明确规定：“警务辅助人员是指在公安机关和人民警察的指挥和监督下，协助从事特定警务辅助工作的人员。”2015年8月10日浙江省编制办等四部门联合发布的《关于加强和改进公安协辅警队伍建设的意见》中明确指出：“公安协辅警是由相关部门审批核准，经依法聘用，由公安机关直接管理使用，协助公安机关治安、刑侦、交管、特警、监所等部门开展一线工作，不具有人民警察身份的人员。”政府规范性文件中辅警概念大同小异，只是在产生方式及身份属性表述上有所不同而已。

（三）地方立法的概念。现有地方性立法里均将辅警称为警务辅助人员，广东省的地方规章首次将警务辅助人员统称为辅警。2012年5月2日苏州市人民政府颁布并于同年7月1日实施的《苏州市警务辅助人员管理办法》（以下简称为《苏州办法》）第二条规定：“本办法所称警务辅助人员，是指按照本办法规定由公安机关统一招录并与其建立劳动关系，在公安机关及其人民警察的指挥和监督下辅助履行本办法规定职责的人员。”2016年4月15日广东省人民政府颁布并于同年6月1日实施的《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》（以下简称为《广东办法》）第二条规定：“本办法所称警务辅助人员，是指经依法招聘并由公安机关管理使用，履行本办法规定的辅助性警务职责的人员。警务辅助人员统称辅警，包括勤务辅警和文职辅警。”

上述三种辅警概念的区别：一是称谓不一致。笔者认为目前地方性规章的称谓有利于同国际接轨，因此称警务辅助人员或统称辅警为妥。二是定位不同。有强调“编外用工”性质，有强调“依法聘用的一线人员”，也有强调“公安机关依法聘用并管理使用的人员”，虽说法各异但本质一致，均强调辅警的非民警身份。三是保障力度不同。三类概念体现出辅警保障的三个阶段：一是各自为政、保障乏力阶段；二是文件制度保障阶段；三是依法保障阶段。反映出辅警保障力度由弱到强，由不稳定到稳定的发展过程。

根据现有的地方性立法，结合实践，笔者以为所谓辅警就是公安机关依法招录的从事辅助执法或治安及交通管理、技术保障、窗口服务等辅助性警务活动的人员。

二、目前基层公安机关辅警队伍建设模式

从经费来源、招录和管理责任三者结合的视野来看，目前基层公安机关辅警队伍建设主要有三种模式。

（一）设区的市级公安机关相对统一的管理模式。由设区的市级公安机关统一推出制度政策、招录方式程序、培训教材师资、保障标准等，如苏州市、长沙市等地的公安机关。苏州市公安局设立辅协警管理处并实体化运作，牵头制定市级层面辅警政策，明确由公安机关提出辅警招录计划和招录名额，经人力资源社会保障、财政等部门审核确认，报本级人民政府批准后实施，编辑专门培训教材，建立专兼职结合的辅警培训师资队伍及9个培训基地，为辅警队伍建设提供强有力的保障。《苏州办法》是我国首个地方性辅警立法，解决了局部地区辅警参与执法、经费保障、管理等的合法性问题，从地方立法层面指明了辅警是什么、干什么、怎么干，以及干的后果、工资待遇、职业前景如何等问题[4]。

长沙的市级统一管理模式更加彻底，长沙采取市公安局统一招录、市区两级财政共同保障的方式，统一工资待遇及其增长机制，由市公安局统一签订劳动合同，成立市区两级辅警管理机构——辅管办专门负责管理辅警队伍建设事务，辅警劳动合同解除由用人单位签署意见并经分局（支队）党委讨论后，报市局辅管办批准同意，再报市人力资源与社会保障局备案。但长沙模式在制度完善层面与苏州还有不小差距，诸如层级管理、培训教育、工资待遇及其增长等制度机制尚待进一步的健全和完善。

（二）县（区）级公安机关统一招录（培训、教育、经费保障、考核奖惩、着装）分级管理模式。如宁波的余姚市公安局，设立协辅警管理大队高配为副局级，下设三队一室，用人单位严格按照辅警人员配置形成初步意见，协辅警大队汇总报局党委讨论同意后，向社会发布招聘简章，统一招录。对辅警开展专业定制的职业化培训，培训合格的才能上岗；辅警队伍实行“谁用人、谁管理、谁负责”的原则，直接管理部门是用人单位，各单位“一把手”为第一责任人，“一岗多责”，用人单位负责日常考核，季度和年度考核以及辅警的定级、奖惩由协辅警管理大队负责，经费由市财政统筹。

（三）松散管理模式。体现在“五个不统一”，即经费不统一、招录方式不统一、着装不统一、教育培训不统一、工资待遇不统一等方面，如宁波市北仑区。以往北仑区辅警的经费是用人单位筹一些，财政补助一些，村社区等摊一些。随着财政收入增长及企业单位对拉赞助搞摊派的抵制，目前北仑区也以财政按比例分级支持保障为主。用人单位自主招录，招录标准因单位而异，招录后报备，难招时甚至出现录用被其他单位部门辞退开除的人员当辅警。除特勤辅警外，一般不经培训即上岗。着装方面，穿保安服、仿警服的都有。辅警待遇差异大，工资高低相差2至3倍。

三、当前基层公安机关辅警队伍建设中存在的突出问题

从基层公安机关的实际情况看，当前辅警队伍建设存在的问题主要有以下几个方面。

（一）队伍素质低。突出表现在辅警文化程度低、业务能力差等方面。从宁波全市情况看，2016年在职在岗辅警25429人，大专及以上学历的占34.7%，高中（中专）学历的占39.6%，初中及以下学历的25.7%。北仑辅警中大专及以上学历的占21.4%、高中（中专）学历的37.4%、初中及以下学历的41.2%，大专以上学历人员占比低于全市13.3个百分点，而初中及以下学历人员高于全市15.5个百分点。北仑辅警整体文化程度明显低于全市，主要原因是北仑辅警待遇与区域经济社会发展水平脱节严重。文化是队伍战斗力的基础，毛泽东曾经说过：“没有文化的军队是愚蠢的军队，而愚蠢的军队是不能战胜敌人的。”由于总体文化水平所限，加之培训教育跟不上形势发展的需要，辅警队伍总体业务素质较低。

（二）劳动强度大。辅警多数在基层一线，跟基层民警一样，辅警劳动强度较大。笔者曾对北仑近2000名辅警做过调查，发现加班现象较为普遍，每周平均工作达58.15小时，是法定每周工作40小时的1.45倍，最多每周工作100小时，是法定每周工作量的2.5倍；年均加班87天，其中节假日加班29.8天，加班最多的年均累计高达150天，节假日加班最高达52天。劳动强度大小往往与劳动风险成正比，北仑上报的因公受伤辅警2014年为26人，2015年32人，2016年60人，因公受伤人数直线上升。

（三）队伍稳定性差。从各地情况来看，辅警队伍流失率一般在30%左右，流失率高的则达40%左右。究其原因，一是辅警只是大多数刚踏入社会的人群的过渡性职业，一旦有了理想岗位，会立即离岗跳槽。这在30岁以下的年轻辅警中表现最明显。二是受不了严格管理，一些原本有其他职业的，把辅警作为兼职来从事，当发现管理严格，无法继续从事原本的主业，就辞职走人。三是个别人从事辅警动机不纯，本打算利用辅警岗位为自己私下经营的公安机关列管行业场所提供保护，然而要求越来越严格，不仅提供保护越来越困难，在管理日趋严格的情况下随时都有被法律制裁的风险，于是辞职走人。

（四）违法违纪较为突出。辅警队伍流失率高表面上看是自动离职、辞职占多数，实际情况是因违法甚至犯罪而流失的更为常见。不少地方规定，辅警人员违法犯罪被处罚的，要扣整个公安队伍建设的考核分数，辅警违法违纪的查处就会影响到单位、部门的考核成绩和评先评优，甚至影响到主管领导、责任民警的荣誉及职务晋升，因而一些部门要求违法甚至已经构成犯罪的辅警自行辞职离职，真正被追究法律责任的少。辅警违法犯罪集中在参与刑讯逼供、体罚虐待嫌疑人、为关系人通风报信、对管理对象敲诈勒索、充当涉黑涉恶保护伞、出售警务机密等[7]。

（五）滥用辅警问题日显。当前局部地区和少数单位存在的滥用辅警现象应当引起警觉。一些地方公安机关一味地向党委政府强调警力不足，基于财力，党委政府也总是尽量满足增加辅警编制的要求，进而出现辅警的无序增长和因滥用而诱发的“辅警依赖症”，出现少数民警离开辅警就不会用电脑、不会写材料、不会做笔录，民警成“包工头”，上班第一件事就是给辅警派工然后坐等辅警收工交差。一些单位安排给民警的排查走访甚至抓捕逃犯等任务最终转嫁到辅警身上。从管理科学角度而言，最佳的管理幅度是1:3-1:6，也就是说平均1个民警最多能有效管理使用6名辅警，而在一些经济发达、治安交通情况复杂、警力紧张地区，派出所或交警的一些岗位甚至出现1个民警管理6个以上辅警的现象。管理幅度过宽则管理效率就会降低，辅警队伍出现各种问题就会在所难免。

四、影响和制约基层公安机关辅警队伍建设的主要因素

从实际情况看，影响和制约基层公安机关辅警队伍建设的因素主要体现在制度、保障和职业发展三个方面。

（一）制度支撑不力。由于制度支撑不力，导致辅警“法律地位不明确、职权不清晰、管理不规范”[5]。一是有关辅警制度规定的法律层级低、效力差。目前辅警队伍建设制度大多数是公安机关制定的，党委政府出台的规定不多，上升为法的层面更少，目前仅有的三部辅警管理地方立法以政府规章形式出现，是我国法的体系中层级最低的一种。二是制度规定原则性强，可操作性差。近年来，一些地方党委政府开始重视辅警队伍建设，出台了一些文件，但具有较强可操作性的少，多数语焉不详，约束力弱。三是制度公平性不足。主要是责权不相称，各地一再强调辅警没有独立执法权，必须在民警指挥监督下开展工作，但又明确辅警能独立构成徇私枉法、玩忽职守等职务犯罪主体。制度上对辅警加班、法定节假日休息等权益保障不到位。

（二）经费保障不力。一是经费保障不力。多数地方以人头费形式打包拨付辅警经费，保障水平低，与当地经济社会发展水平不相适应，挤占民警公用经费现象较为普遍。二是各地保障水平差距大。如作为沿海发达地区的宁波市下属市、县（区）间辅警保障差距大。从2015年全市情况看，普通辅警平均保障水平为每人每年3.24万元，特勤为每人每年5.776万元。慈溪市保障水平最高，普通辅警为每人每年6万元，文职为每人每年6.99万元，特勤便衣为每人每年8.5万元；北仑区普通辅警为每人每年3.5万元，特勤为每人每年6万元。同期宁波市城镇居民人均可支配收入4.7852万元，城乡人均可支配收入4.1650万元[6]，2015年宁波市普通辅警到手收入只是宁波城镇居民人均可支配收入的60%左右。三是增速低。2012年以来宁波辅警经费年递增5%左右，2013-2015年宁波GDP分别增长8.1%、7.6%、8.3%，同期财政收入分别增长7.5%、8.5%、13.6%，辅警经费增速均低于GDP及财政收入的增速。

（三）职业发展空间缺乏。辅警职业成长局限于体制内，原本只是组员、组长、队长的细小差别，实施辅警的分层分类管理以来，因与社会上职业（职务）序列对应不明确，无法体现出辅警的社会价值。从各地实践来看，辅警分层管理差距不是很大，激励力度不强。辅警中实行事业编制，全国而言非常少见，浙江省目前仅温州市鹿城区。每年从辅警中定向招录警察学员的数量过低。浙江全省辅警目前10万人左右，2015年起每年从辅警队伍中仅定向招录60名警察学员，比例极低。待遇低，职业发展空间缺乏，严重挫伤了辅警的敬业精神、责任心和积极性。

五、基层公安机关辅警队伍建设应当坚持的原则

针对基层公安机关辅警队伍建设中存在的突出问题及影响和制约因素，笔者以为当前强化基层公安机关辅警队伍建设应当坚持下列原则。

（一）法治原则。辅警队伍建设法治化进程，苏州市、广东省、甘肃省走在全国的前列，为出台全国性辅警立法积累了经验，也值得有立法权的地方政府借鉴。法治化是现代社会治理的基本原则，辅警队伍的“三化”建设也必须走法治化轨道，辅警队伍建设突出问题的解决依赖于辅警法治化建设，辅警的角色定位、辅警活动的后果承担、辅警保障、辅警职业发展等制约辅警队伍建设和发展的一系列瓶颈因素的最终解决都必须依靠法治化途径。

（二）综合性原则。辅警队伍建设问题涉及到方方面面，单靠公安机关是无法解决好的。辅警的待遇保障、发展空间及职业前景与出路等问题，必须由党委政府牵头，编制、财政、发改、人力资源与社会保障等部门共同参与才能破解。温州市鹿城区在党委政府支持下对公安机关急需的重要技术岗位的辅警解决事业编制，很好地破解了辅警待遇保障及职业发展的难题，调动了辅警的积极性。

（三）提高待遇和给出路原则。辅警待遇偏低与缺乏出路是制约辅警队伍“三化”建设的两大关键因素，不少地方多数辅警每月工资收入仅为当地的最低工资标准，维持自身生活尚有困难，更遑论养家。辅警属于临时工、编外用工，三十年前尚有一定比例的辅警转正成民警，而且那时民警工资待遇也很低，两者差距不明显，三十年来民警待遇有了质的提升，辅警待遇却变化不大。辅警除了极少数文化水平高通过考试获得发展外，没有其他机会。待遇低又没有发展空间，极大地动摇和影响了辅警队伍的稳定性。因而探索建立与经济社会发展相适应的辅警工资增长机制和辅警晋升机制，使辅警待遇稳步提升，并在招录民警和事业编制人员上向其倾斜，保障其职业发展空间，既是辅警队伍“三化”建设的重要内容，又是辅警队伍“三化”建设的基础和保障。

（四）整体性原则。辅警队伍建设问题的解决需有整体视野，要从改革的整体去思考，不能把涉及到辅警队伍建设的改革与政府机构改革，学校、医院等事业单位改革、公安机关内部的机构改革等人为分开，应当整体考虑，系统推进。为此要改变地市级以下政府部门机构精细化现象，推行大部制。以街路面执法为例，多头执法反而造成推诿扯皮，因而整合街路面执法力量就成为地市级以下政府大部制改革的必然选择。从地市级以下政府机构精简下来的人员中择优充实街路面，将街路面的公路管理、道路运输管理、城市管理、市场管理、环境卫生管理等执法力量整合，统一纳入到街路面巡警管理。公安机关内部，做精省级公安机关，做实设区的市级公安机关，做强区（县）级公安机关，省级公安机关专业分工可以适当细一些，设区的市级公安机关在大力精简内设机构的同时，要实战化运行保留下来的机构，切实担负起跨区（县）违法犯罪案件、重大涉黑涉恶案件、重特大刑事（经济）案件的侦查、起诉等工作，按照“大刑侦、大治安、大监督、大指挥、大保障”格局，同步推进县（市、区）级公安机关机构改革，真正将警力下沉到一线，充实派出所，整合巡特警、交警、治安巡逻警力。通过整体性改革，留一些行政事业编制给辅警队伍，解决辅警的出路与发展空间，增强辅警队伍的凝聚力，稳步推进辅警队伍建设。

（五）质量和效率原则。一些财力相对雄厚的地区在辅警使用上有重量不重质的现象，面对治安形势日趋复杂的局面，不从自身挖潜，在民警队伍无法增编扩容的情况下，一味地增加辅警警力，导致辅警队伍越来越庞大，财政负担越来越重。队伍庞大、管理滞后，辅警队伍中积淀的问题越来越多，抑制了辅警使用效率。为此，在辅警队伍建设中要坚持质量效率原则，要控制数量，提高质量，进而提高财政经费使用效率，把有限的财政经费用到刀刃上，切实发挥财政经费在维护社会治安中的保障和支撑作用。

六、强化基层公安机关辅警队伍建设的工作对策

影响和制约辅警队伍因素有内外两方面，规范和健全基层公安机关辅警队伍建设，也应当从内外两方面着手。

（一）从外部环境来看，应主要采取以下对策。

1.提高思想认识。要加强教育宣传，使党委政府、社会各界和公安机关都充分认识到辅警队伍存在的合理性、重要性和长期性，认识到辅警制度是现代警察制度的重要补充，是治安形势复杂化严峻化背景下维护社会稳定的必然选择。各级党委政府还应当充分认识到，虽然辅警队伍主流是好的，但其中不时出现的害群之马，不仅影响了党委政府、公安机关同人民群众的血肉联系，还会对党委政府尤其是公安机关的形象造成损害。较长时期以来，大量的基础性、辅助性警务工作已主要由辅警来完成，目前公安机关尤其是基层一线的公安机关已离不开辅警。辅警队伍建设的问题已经不单纯是辅警自身的问题，且关系到党委政府及公安机关形象及社会稳定，是影响重大的综合性社会问题，因而必须予以高度重视。

2.完善顶层设计。辅警队伍建设的顶层设计包括推动相关辅警立法及健全完善辅警管理制度，后者是公安机关内部着力要解决的，外部顶层设计的重点是辅警立法。全国辅警数量在百万以上，每年耗费各级财政在数十亿到数百亿，如此庞大的队伍及财政支出，长期游离在法律体系之外，在法治化背景下不能不说是个遗憾。2009年，笔者就曾经呼吁通过相关辅警立法来促进辅警队伍规范化建设，最终目标是制定全国性的《辅警管理法》，在全国性《辅警管理法》未出台前，有立法权的地方人大或政府可以结合自身情况先行立法，为全国性辅警立法积累经验，逐步将辅警的管理纳入法制轨道，依法治理辅协警问题[8]。令人欣慰的是，笔者的呼吁实践中已经得到了响应，截至2016年8月，全国先后有了三部辅警的地方性立法，2016年1月11日中央深改领导小组会议通过并于2016年11月29日由国务院办公厅下发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理的意见》，为将来条件成熟时制定全国性《辅警管理法》奠定了基础、积累了经验。全国性的《辅警管理法》应当成为我国辅警队伍建设的基本法，着力解决长期困扰辅警队伍健康发展的根本性、全局性的问题，规定辅警队伍建设管理的基本原则，界定辅警法律地位属性，明确辅警是什么、做什么、怎么做、做的后果等问题，就辅警的法律性质、地位、职责、权限、权利、义务、法律保障、管理、招录条件、方式等作出具体规定。

通过比较现有的地方规章，可以看出在明确辅警的职责方面尚有差异。《苏州办法》第十条规定了辅警的六项职责。《广东办法》第八条、第九条分别对勤务类及文职类两类辅警的职责进行了明确，比苏州的规定更加具体，勤务类辅警职责范围上有五处突破，即协助开展戒毒人员日常管理、检查易制毒化学品企业、公开查缉毒品；协助开展公安监管场所的管理勤务；协助记录讯问、询问笔录；在人民警察带领下驾驶警用汽车、摩托车、船艇、航空器等警用交通工具；参与灭火救援，协助开展消防监督管理。应当说《广东办法》立法时间比苏州迟，借鉴了苏州的经验，更加切合实际。

3.加大保障力度。要迅速扭转将辅警人头费（工资）、公用经费、服装装备等整体打包压低的局面。一是要确定辅警收入应当比当地城乡居民人均可支配收入高20%左右，建立辅警分级分层工资薪酬待遇及与当地相关行业工资薪酬层级对应的制度，同时建立与当地经济社会发展相适应的辅警工资增长机制。二是要将辅警水电、办公、油料等公用经费及服装装备经费纳入财政全额保障，防止挤占民警公用经费。党委政府要将辅警经费的增加放到全面深化改革的大背景下，要将深化公安改革、规范辅警管理与其他领域改革相结合，与政府机构的大部制改革结合起来，减少增加辅警经费的阻力。三是给出路，提升辅警的职业发展空间。省级党委政府出面协调建立定向招收警察、警察学员及优先录用事业编制、推荐为村居干部等机制，如明确每年当地拿出新增政法编制10%左右定向在辅警队伍中招收人民警察，每个省每年拿出一定名额面向30岁以下，有三年以上辅警经历的年轻辅警招收警察学院学员，经两年培训合格录用为人民警察。

（二）从公安机关内部而言，应主要采取以下对策。

1.做实机构。从实际情况看，目前多数市（县、区）级以上公安机关都建立了专门的辅警管理机构，但不少是依附在政工部门下，虚拟化运作，仅有科长1人加1-3名辅警，或者科长1人加民警1人再配1-2名辅警。科长多数由政治处副主任兼任，还兼顾了诸多如全局民警的教育训练等政工任务。这就造成市（县、区）级公安机关辅警管理机构警力紧张无法实际行使管理监督责任。为此要借“四项建设”背景下公安机关机构改革之东风，在大部制框架中充实辅警管理力量，实体化运作辅警管理机构的招聘录用、信息管理系统建设、检查监督、教育培训等职责。

2.做全制度。健全的制度是辅警队伍规范化、正规化建设的基础。借鉴苏州经验，完善辅警管理制度方面可以实行设区的市级公安机关依据相关法律法规文件精神，统一制定辅警的考核、奖惩、晋升、工资等具体的操作性强的管理制度，由市（县、区）级公安机关组织实施，使辅警各项管理有章可循。设区的市级公安机关内设辅警管理机构应会同督察、纪委等部门对基层公安机关辅警管理开展经常性的检查督导，确保辅警制度落实到位，保障辅警管理制度的权威性，从而为辅警队伍“三化”建设提供坚强的制度保障。

3.做细管理。关键是要落实“五个统一”措施，进而提升辅警队伍规范化管理水平。设区的市级公安机关对本级公安机关使用的辅警实行统一招录，区（县）级公安机关对下属单位部门使用的辅警实行统一招录。要改变目前辅警招录中存在的各自为阵、标准不一的局面，严格招录条件，在当地编制部门核准的员额内向社会公开招录，设置资格审查、面试等环节，必要时增加笔试内容，择优录用。要扭转辅警服装标识混乱局面，使其与民警警服颜色、款式及胸牌、臂章等标志标识明显区别。胸牌同民警一样也实行地区加辅警编号形式，臂章由汉字“辅警”及图案组成，辅警编号以汉语拼音首个字母（FJ）加5位数的阿拉伯数字组成，由设区的市级公安机关统一编号。要制定好辅警岗位职责，扭转奖惩标准混乱局面，明确辅警可以做什么、不可以做什么、怎么做，在此基础上完善辅警的奖惩标准。辅警队伍实行“分级管理”“谁使用、谁管理、谁负责”的原则，用人单位一把手是主要责任人，用人单位要依据各项制度强化日常管理监督，确保各项制度落实到位。

4.做精队伍。要控制辅警队伍总量，防止出现“辅警饱和、民警闲置”现象，建立与治安形势特别是警情案情相适应的辅警队伍数量机制，防止辅警队伍无序增长。实践中有人提出建立与治安及社会经济发展情况相适应的辅警队伍机制，对此笔者不敢苟同。笔者认为，辅警队伍最重要的职责应当是控制发案，稳定社会治安，经济社会发展并不等同于治安情况就一定会更加复杂，决定辅警队伍数量的只能是警情案情情况，如果经济条件好就大量使用辅警，则可能诱发公安机关官僚化、机关化及民警脱离群众、脱离实际倾向。必须确立民警与辅警的比例原则，明确辅警主要用在基层一线，设区的市级以上公安机关本级机关自身使用的辅警数量不宜超过本级机关在职民警数的20%，同时辅警数量还必须兼顾管理有效性原则，即一个民警管理的辅警不宜超过6人。要树立质量意识，扭转重量轻质现象，针对一些地方已经出现辅警泛化的倾向，要通过强化管理，严格辅警准入条件，严肃查处辅警违法违纪等，给辅警队伍“消肿”，维护辅警队伍纯洁性，提升辅警队伍工作效率。要修改目前不利于强化辅警管理的队伍建设考核办法，明确主动查处辅警违法违纪（犯罪）的不扣分或少扣分，被其他单位查处的加倍扣分。

5.做强培训。通过强化培训，提升辅警队伍素质。严格执行岗前培训制度，明确新录用的辅警必须经上岗培训合格，并通过试用合格的才能转正定级。要建立辅警日常培训教育机制，确立逢新必训和轮岗轮训制度。岗位轮训是巩固和提高知识技能的一种手段，目的是防止业务技能退化，辅警的岗位轮训也必须同民警一样要经常化。从内容上，辅警的培训也分公用的法律知识、纪律作风教育和按岗位职能进行专门的业务培训。苏州编辑出版专门的辅警培训教材、建立专门的辅警培训教官队伍和培训基地的做法，有助于辅警培训正规化，有助于提升辅警培训效果，值得各地借鉴。

6.做优惠警。近年来，各地逐渐重视对辅警队伍的惠警措施，然而受制于经费限制及基层工作任务重的实际，对辅警的惠警措施总体力度欠缺。为此，要扭转对辅警关爱不力的局面，要象关爱民警队伍一样去关爱辅警队伍，建立困难辅警的帮扶机制，出面协调解决辅警家属子女就业、入学、看病等困难，着力化解辅警的后顾之忧。及时表彰辅警中涌现出的好人好事，对打击违法犯罪、帮助和服务群众中表现突出的，及时申报奖励。建立辅警健康档案，定期安排辅警体检。要将辅警纳入疗休养范围内，与民警一起组织疗休养活动。开展多种形式的文化活动，丰富辅警的文化生活。通过做优做实各种惠警措施，进一步提升辅警队伍的凝聚力。

[1]张应立.辅协警制度及其发展问题初探[J].吉林公安高等专科学校学报，2009（2）.

[2][8]朱振甫，杜剑虹，张应立.辅协警问题研究[J].公安研究，2009（9）.

[3]王占军.辅警队伍的社会化发展问题探讨[J].江西警察学院学报，2015（3）.

[4]丁国锋.全国首个辅警管理办法问世台前幕后[N].法制日报，2012-05-14（4）.

[5]邹焕聪.我国辅警的理论悖论及其消解—从我国首部辅警地方政府规章切入[J].学术论坛，2012（11）.

[6]陆克巍.2015年宁波城乡居民收入分别增长8.4%和9.0% [N].宁波日报，2016-01-26（2）.

[7]张应立.辅协警违法犯罪问题及对策分析[J].净月学刊，2013（3）.

（责任编辑：郭建华）

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1674-3040（2017）01-0041-06

2016-11-15

张应立，浙江省宁波市公安局北仑分局办公室副主任，宁波大学兼职教授、硕士生导师，中国犯罪学学会理事，主要研究方向为犯罪学、公安学。