调存量和控增量：新常态下新居民总量控制刍议——以浙江省平湖市为例

（中共平湖市委政法委员会，浙江平湖 314200）

调存量和控增量：新常态下新居民总量控制刍议
——以浙江省平湖市为例

□中共平湖市委政法委员会（新居民事务局）调研组

（中共平湖市委政法委员会，浙江平湖 314200）

平湖市新居民总数近年来呈不断下降趋势，人员结构出现较大变化。从控增量角度看，部分产业向中西部地区转移、传统产业占比下降明显以及积分制管理举措的实施等是导致低层次新居民就业人口持续减少的原因。从调存量角度看，机器换人、新居民基础信息精准化以及加强非正规就业人口的治理是新居民总量减少的原因。做好新居民总量控制工作，必须正确认识新居民的就业行为及流动现象，发挥好政府在总量控制中的作用，在重视总量控制的同时，推动新居民劳动素质提升及劳动力人口适当的吸纳、集聚。

新居民；劳动力；产业调整；平湖市

当前，随着产业结构调整步入“新常态”，沿海不少城市技术密集型及新兴产业发展迅猛，传统产业占比不断下降，发展新动力正在凝聚，竞争新优势正在重塑。与此同时，这些城市的新居民人口数量及劳动力呈逐年递减且流动更为频繁的趋势。事实表明，一方面，产业结构调整深刻影响着新居民就业、流动；另一方面，产业结构调整也有赖于人力资源结构优化调整。

在产业结构调整、政府政策调控、新居民自身就业选择及新居民基础信息精准化管理举措落实等多重因素影响下，平湖市新居民总数自2011年达到顶峰后，近四年来呈不断下降趋势。本文拟对平湖市新居民人口规模、结构的变化进行分析，并对其优化路径作一探讨。

一、新居民人口总量及结构变动基本情况

（一）新居民总量减少明显。以2015年6月30日为统计截点，2015年新居民在册总数为247064人，与2014年同期268628人相比减少21564人，增长率为-8.03%，新居民总量减少较为明显（见表1）。

表1：2015年与2014年新居民登记在册人数统计对照表

表2：2015年与2014年新居民携带儿童情况统计对照表

（二）新居民儿童数量下降明显。伴随着新居民劳动力回流和来平新居民减少，新居民携带儿童数量也在不断减少。2015年，新居民携带儿童为17318人，比2014年减少5814人，同比增幅为-25.13%（见表2）。

（三）新居民年龄结构变化显著。从新居民年龄结构看，16-29周岁为110287人，30-39周岁为51050人，分别占总人数的44.64%、20.66%。与2014年同期相比，16-29周岁、30-39周岁相应年龄段人群同比增幅分别为-14.95%、-2.59%，说明新居民年轻劳动力呈现下降和减少趋势（见表3）。

表3：2015年与2014年新居民年龄分布情况统计对照表

（四）高中及以上文化程度人数增加明显。从新居民文化程度看，大学本科及以上、大专、中专（高中）、初中、小学及以下分别占总人数的1.34%、1.73%、6.66%、68.49%、21.78%。与2014年同期相比，文化程度为中专（高中）、大专、大学本科及以上人群同比增幅呈上升趋势，尤其是大学本科及以上增幅最大；初中、小学及以下人群所占比重渐趋减少，说明新居民人员结构开始发生一定变化，新居民整体文化程度有所提升（见表4）。

表4：2015年与2014年新居民文化程度情况统计对照表

二、从控增量的角度看新居民人口总量变化

（一）从外部因素看，平湖市部分产业向中西部地区转移及中西部地区自身经济发展，导致来平就业新居民不断减少。平湖市的产业与嘉兴市其他县（市、区）相比，有着更为明显的劳动密集型特征。从嘉兴市2015年上半年数据横向对比来看，平湖市（不含港区电厂）2014年劳动生产率10.92万元/人，为嘉兴五县二区最低，仅为最高的桐乡市（18.49万元/人）的59.1%。2015年上半年从业人员平均人数同比减少3.2%，为五县二区降幅最大，低于嘉兴全市平均2.6个百分点。以服装产业为例，近年来，随着劳动力成本快速增加，产能加快向外转移，平湖市部分服装企业选择在江苏、安徽、山东等地开办企业，2012年到2015年，规模以上服装企业从149家减少到134家。在此期间，服装行业用工量呈逐年下降趋势。新居民返乡就业创业意愿越来越强，平湖市新居民主要来源地输出人员降幅都比较明显，安徽、河南、四川、贵州等省同比增幅分别为-11%、-9.17%、-5.97%、-4.65%（见表5）。

表5：2015年与2014年新居民部分来源地情况统计对照表

（二）从内部因素看，产业结构调整持续推进，引进企业层次不断提升，传统产业占比下降明显，低层次新居民劳动力加快流失，导致新居民就业人口持续减少。2014年，平湖市光机电、临港和生物医药三大主动力产业总产值占比为52.8%，服装、箱包、童车、洁具和纸制品五大传统产业总产值占比降至29.1%，高新技术产业和战略性新兴产业产值分别增长24.7%和26.8%，其中高新技术产业增加值占规模以上工业增加值的38.8%。2015年，电器电子、服装和箱包三大行业从业人数分别为1.98万、4.75万和1.79万，合计8.52万人，与2011年相比分别减少0.26万、3.16万和0.02万人，合计减少3.44万人。同样，再以自动化程度较高的汽车零部件行业为例，2014年，全市106家企业实现工业总产值115亿元，已经初步形成分工精细、配套完善、自动化水平较高的百亿产业集群。2015年全市100个重点工业投资项目中有21个汽车零部件投资项目，年度计划投资额11.5亿元，占重点项目年度计划投资额的18.5%。此类自动化程度较高企业的引进，加速了传统劳动密集型企业的消亡、转移，使得低层次新居民劳动力加快流失，新居民就业人口持续减少，与2014年相比，2015年全市从事生产制造加工业的新居民劳动力净减少14076人，占新居民总人口的比例也下降0.3%（见表6）。

表6：2015年与2014年新居民总量及制造业工人占比表

（三）从加强福利型流动人口管理看，推进积分制管理，减少了部分低层次人口输入。一方面，新居民返乡就业创业使得留平新居民子女减少，积分申请新居民人数也有一定减少；另一方面，实施积分入学政策后，在教育资源紧缺与新居民子女就学人数较多区域的部分学校按照积分高低安排先后入学，使得积分低的新居民子女返乡就学，积分入学人数也呈下降趋势。2015年全市新居民积分入学人数为4052人，同比增幅为-6.1%（见表7）。

表7：2015年与2014年新居民积分入学人口情况统计对照表

三、从调存量的角度看新居民人口总量变化

（一）围绕流动人口中的就业人口，推进机器换人，深化产业结构调整是新居民人口减少的主要原因。2014年度，平湖市机器换人“减人增效”超额完成年度计划数，共完成投资51亿元，减少用工人数6000余人，明显高于2014年初计划减少5000人的目标，规模以上工业企业亿元工业增加值从业人员数同比下降16.5%，人均产值同比提高20%以上。箱包、印刷、光机电中的电器电子行业等的机器换人技术改造，提高了技术装备水平，从总量上减少了对一般劳动力的依赖。具体地说，“机器换人”及相关技术改造对新居民总量减少有三方面影响。

一是在“机器换人”技术改造下，产值增加，企业新居民职工减少，单位劳动生产率提升，达到“减员增效”目的。2014年，日本电产芝浦投入近8200万元实施自动化生产线和智能化技术改造，节省用工200多人，使全员劳动生产率提高到20.69万元，提升了57%。2012年至2015年，该公司已经累计减少了1000多人，微型马达生产量每月从211万台提升至450万台。

二是在产值保持不变的情况下，通过自动化、机械化生产线取代人工操作，劳动生产率提高，用工量减少。金融危机以后，关东辰美电子（平湖）有限公司主动推动“机器换人”，新居民职工从原来的3000人左右减少到1200人左右，而产值基本持平。

三是在技术装备革新后，职工人数保持不变，但人均劳动生产率明显提高，产值不断扩大，产品竞争力显著增强，相对来说新居民用工量减少。新埭燎原印刷有限公司通过购买先进设备，大幅提升产值和产品竞争力，而企业对职工需求量未增加。

（二）围绕新居民系统数据冗余或存在不实时、不准确的问题，推进基础信息精准化管理，实现新居民“底数清、情况明、信息实”。为加大新居民基础信息核查力度，拓宽核查范围，全市组织新居民协管员深入辖区对用工单位和居住出租房屋进行了“地毯式”排摸、“滚动式”排查。2014年10月至2015年6月共注销395019人，其中手工注销208510人，与2013年10月至2014年6月的注销数相比，手工注销比提升26.86%（见表8）；通过2014年10月起配备的基础信息移动采集终端设备注销157704人，占该统计区间段注销总数的75.6%，使新居民实有人口数更加接近实际情况。

表8：相对区间段新居民注销情况对比表

表9：2015年与2014年非正规就业新居民情况统计对照表

同时，指导基层事务所协管员严格控制新居民基础信息采集录入质量，特别是加强对采集到的新居民居住地址、工作处所、联系电话、计生、劳动合同及携带未满16周岁子女等信息的核查。

（三）围绕流动人口中的灰色就业人群，加强低小散行业、废品收购等非正规就业人口的治理，减少了灰色人口数量。近几年，通过低小散企业整治、居住出租房屋综合治理、废品收购点整治等专项行动，加强了对流动人口中的灰色人口的治理，使得灰色人口有了一定程度的下降。2015年度废旧物品收购人员为1518人、服装小单子①4932人、无业或待业人员1958人，同比增幅分别为-4.04%、-20.03%、-11.04%（见表9）。

四、对平湖市新居民总量控制相关问题的思考

尽管前文以调存量和控增量两种视角对新居民人口情况进行了分析，但调存量和控增量并不是完全分隔开的，在诸如产业结构调整、福利性人口输入的政策调控、灰色人口治理等方面，调存量和控增量是并存的，这样区分只是在说明的侧重上有所区别。做好新居民总量控制，必须厘清以下几个问题。

（一）如何看待新居民的就业行为及流动。新居民就业决策行为是在市场主导下的一种趋利行为，但也是一种理性行为，新居民总量变化更多的是市场力量带来的变化。新居民总量控制最核心的是如何规范新居民就业，因为在哪里新居民就业人员多了，那里新居民集聚的可能性及其随从的福利性人口就会增加，同时灰色人员也会相应地集聚。就业行为受就业者自身的人力资本特征、企业态度和外部政策环境等因素的影响。在自身人力资本特征短期内不变和政府公共服务政策不变的前提下，政府推动的产业结构调整和企业主导的“机器换人”及技术改造会直接影响到新居民的择业行为，但就业行为又是一种复杂的个人决策行为，对于是继续留在当地就业还是去其他地方或返回老家就业，新居民们往往还会对比所有可能就业类型在经济收入、生活保障与便利、孩子教育等方面的优劣。因而，对当地政府来说，这种个人的、无序的、难以引导的就业行为，实质上是在市场主导下新居民的一种趋利行为，但也是一种理性行为。在一个开放、流动的社会，新居民劳动力的大量减少更多的是一种伴随时间推移的市场力量带来的变化。

（二）如何看待政府在总量控制中的作用。政府及其部门在新居民总量控制中所能做的是“控产业、控居住、控凭证”。这三个方面，也就是我们常说的“以业控人”“以房管人”“以证管人”。一是要控产业。产业结构对于新居民净流入数量起着决定性作用，是诱导人口集聚和迁徙的根本因素。积极落实产业调整政策，大力引进高端、高效的技术密集型产业，加强对低端业态的规范管理，特别要加强对流动人口的非正规就业、从事非法经营活动的规范、打击。新居民就业，必须提供居住证、房屋租赁合同等相关居住证明材料，避免“零门槛”就业。二是要控居住。开展出租房屋综合治理，加大对违章建筑的拆除和整治力度，对危房和违章搭建建筑逐步予以清理，通过合理的住房成本及其他市场因素的调节作用，有效控制人口规模。充分动员出租房屋房东、房产中介、用工单位等各社会主体参与居住管理，实现“以房管人”。三是要控凭证。加强流动人口基础数据精准化管理，尽最大可能实现“底数清”。要全面落实居住证管理制度，把居住证作为新居民生活、工作的基本前提，对未办理居住证的新居民租房、就业设置刚性限制；加强积分制度与公共服务的衔接，使登记、办证、积分成为新居民在当地居住、工作生活的前置事项。

（三）如何辩证看待新居民总量控制。既要重视新居民总量控制，又应当重视和推动新居民劳动素质提升及劳动力人口适当的吸纳、集聚。一要重视劳动技能培训。人力资源是第一资源。如果说“控量”是“堵”的一方面，那么我们也要重视“提质”这一“疏”的方面。要制定激励新居民自我提升技能素质的政策。结合平湖市企业自动化、机械化水平不断提高的实际，要加大对技能型、实用型、产业型劳动力的培训。二要区分不同调控主体。政府部门所主导的新居民总量调控的主要目标人群是“三灰人群”②及低层次、福利性人口。产业结构调整可能需要五年、十年乃至更长的时间。在此过程中，一些制造和服务企业依然需要大量普通劳动力，因而仍要服务于传统产业的招工、生产，使其成长为具有竞争力的现代企业。三要让新居民稳定下来。加大对技能型新居民人才的公共服务保障和政策支持力度，同时，建立和谐的就业环境，使有能力的新居民稳定下来，为平湖市产业结构调整、经济转型升级赢得更多的劳动力优势。

注释：

①服装小单子人员是指不与用工单位建立劳动关系，只建立承揽合同关系的人员，或是从事承揽合同工作的人员。

②“三灰人群”指灰色居住、灰色就业、灰色经营人员。

[1]张维，缪丽君.椒江：为企业发展加足马力[N].台州日报，2015-03-03（1）.

[2]吕玲，任迎春，马国强.产业结构调整机制创新的“平湖样本”[N].嘉兴日报，2014-04-14（1）.

[3]上海市人民政府发展研究中心课题组，周振华，陈群民.合理控制上海人口规模优化人口结构研究[J].科学发展，2013（7）.

（责任编辑：常洵）

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