对济南市棚改旧改工作的调查与思考

中共济南市委党校课题组

对济南市棚改旧改工作的调查与思考

中共济南市委党校课题组

近年来，济南市在棚改旧改工作中始终按照三项原则：“不与民争利、阳光征收、用群众工作方法”；坚持一个中心：“和谐有序”；遵循“法治思维、法治方式”的工作思路，顺利实现了既定目标，为片区开发建设奠定了良好基础。但是，目前济南市的棚改旧改工作仍存在政策滞后，任务繁杂艰巨，人为阻碍因素复杂多样，失地农民的可持续生计问题凸显等问题，需要采取相应的对策措施：因时因势修订政策，坚决实施依法拆迁，尝试人性化奖励政策，把失地农民纳入失业保险的保护等，确保济南市在大建设、大发展的同时，实现社会和谐稳定与发展的双赢局面。

济南市；棚改旧改；调查；对策

棚改旧改工作是重大的民生工程和发展工程。近年来，济南市秉持以人民为中心的思想，在棚改旧改工作中，始终按照市委提出的“不与民争利、阳光征收、用群众工作方法”三项原则；坚持“和谐有序”一个中心；遵循“法治思维、法治方式”的工作思路；紧紧抓住“群众路线”这个法宝，创新举措，攻坚克难，实现了城市建设发展与社会和谐稳定的双赢。

一、济南市棚改旧改的做法

征收拆迁是关乎群众利益的大事。近年来，济南把征收拆迁当作重大民生工程，不以群众利益为代价换取城市发展，推动棚改旧改工作实现大转变，由过去的大拆大建为主转到以优化城市布局、增强城市功能、改善人居环境、传承历史文脉为主。2016年签订拆迁补偿协议43459户、拆迁面积912．36万平方米，创历史之最，为招商引资提供了良好载体，为重点项目建设提供了落地空间，推动棚户区、城中村居民的居住条件和生活质量明显提高，城市整体形象和品位大幅度提升。2016年济南市省级棚改项目54个、安置房开工45204套，实际完成开工49448套，占全年计划的109．4%，提前一个月超额完成省棚改年度任务；基本建成任务16447套，实际完成40920套，完成率248．8%，货币化率达到53．5%。同时，相关的信访问题却大幅减少，2016年，济南市到省走访总量排名退出“前三”，进京走访量退至全省第10位，总量仅相当于省内进京访较多的一个县（区），成为摘掉进京访“总量老大”帽子的省会城市。主要做法如下：

（一）以不与民争利为原则，制定惠民政策，实现群众利益最大化

惠民政策是保证征收拆迁顺利实施的重要保障。济南市制定了全方位惠民政策，以让利于民的“源头有法”推动信访问题“源头减少”。

一是实行优惠补偿政策。按照“同地段新建普通商品房”价格对国有土地上的房屋进行补偿。为保证房屋补偿价格公平、公正、公道，由第三方评估机构进行统一评估，而选择哪家评估机构完全让群众自主决定。按照小高层43平方米、高层47平方米、保障房30平方米的人均安置标准对集体土地上的房屋进行安置。临时安置费、搬迁补助费、设施迁移费、停产停业损失补偿费等随物价和市场变化动态调整。

二是鼓励群众选择货币化安置政策。济南对选择货币化安置的群众，允许以被征收房屋价值15%—20%的幅度作为货币化安置奖励资金。同时，为了方便群众拿到安置金后买到适宜的楼房，积极搭建购房服务平台以节约群众购房成本和时间成本。

三是实行政府兜底政策。济南市坚持“三个平衡”原则，即局部不能平衡就寻求整体平衡，短期不能平衡就寻求长期平衡，静态不能平衡就寻求动态平衡，市场没法干就由政府出资实施。比如，济南市市中区文庄旧改项目，安置标准为人均47平方米，实际操作中，对家庭人均建筑面积不足100平方米的，按人均100平方米计算补偿金额，虽然拆迁补偿总费用增加了5000多万，但赢得了群众信任，加快了拆迁进度。

四是实行弱势群体特殊扶助政策。济南设立了政策“工具包”，将安置补偿、居住周转、就业、入学、低保、廉租房、残疾人救助、医疗救助、慈善救助等一揽子政策集中起来，积极服务弱势群体，做到因户因人精准施策，全力为他们争取和落实政策，从而解决了拆迁安置中的许多棘手难题。

（二）以阳光征收为原则，实现信息公开，让群众彻底放心

济南市通过政策阳光、操作阳光，实现了结果阳光，让老百姓明明白白，让群众放心。

一是政策阳光。采取措施保证群众对征收拆迁政策的知情权，从而避免暗箱操作。比如，由基层政府组织力量，将补偿方案、安置房选配办法等相关政策文件，逐一送到每一名拆迁户手中，并全部上墙公示。同时，充分发挥新媒体作用，利用微信公众号、社区QQ群等，及时公告各类拆迁信息，为群众答疑解惑。

二是操作阳光。坚持全过程公开透明，不搞暗箱操作。评估机构选定结果、被征收房屋摸底调查结果、评估结果、征收补偿方案，以及征求意见情况、征收决定、安置房源及选房方案、享受最低面积保障人员名单、未登记建筑认定处理结果、每户补偿情况等所有操作过程都在征收现场张贴公示。这一方面保证了群众的知情权，让大家都知道自己享有哪些权益，另一方面，促使群众之间相互监督，做到“一把尺子量到底，一个标准评到底，一个算盘算到底”。市中区文庄旧改项目拆迁中，坚持对2010年房屋冻结后加建的违章建筑一律不予补偿，村“两委”干部、党员带头拆违拆迁，刹住了拆迁改造中的歪风邪气，减少了征地拆迁引发的信访突出问题，同时也产生了震慑效应，有效遏制了违建现象。

（三）以“群众工作方法”为原则，把矛盾化解在萌芽、问题解决在基层

一是充分考虑群众意愿，全方位地为群众服务。在征收拆迁过程中，针对有些群众特别是老人故土难离的情绪，工作人员不厌其烦地上门做工作，通过算环境账、生活质量账、发展账，让他们逐渐认识到拆旧家、搬新家的好处。对有些群众居住周转、子女上学等实际问题，工作人员积极为他们寻找较为合适的过渡房，安排他们的子女选择喜欢的学校就近上学，最大程度减少给群众生活和工作带来的不便。本着群众诉求什么就解决什么的原则，对问题逐一认真研究解决，满足群众多样化的合法合理诉求。

二是发动群众力量，一户带动一片。在征收拆迁过程中，充分发挥有影响力的已经同意拆迁的群众的作用，让他们去做其他同事、邻居、亲戚和朋友的工作，起到了一户连成一线、带动一片的效果。同时，通过奖励政策，有效发动群众相互做工作尽快搬迁。比如，对整单元、整楼按时完成签约搬迁的分别给予每户一定数额奖励，住宅房屋每户最高奖励3万元，有效发挥了群众之间的相互推动作用。

（四）运用法治思维、法治方式，实现依法拆迁，引导依法维权

一是设立维稳指挥部。实现信访稳定工作与征收拆迁工作同安排、同部署、同检查。在征收拆迁过程中，各项目指挥部担负着征收拆迁和信访维稳双重职责，在完成征收拆迁任务的同时，也要保证社会稳定，从而避免了为完成拆迁任务不顾方式方法的做法，解决了“两张皮”的问题。在重大项目启动前，由维稳、信访、城建、规划、房管、城管、公安等部门联合开展“稳定风险评估”，做足“源头”工作，坚决消除大的群访隐患。

二是组成执法保障组。成立由公安、检察院、法院、司法、综治、信访等单位联合组成的执法保障组，做好征收拆迁现场的法治宣传，引导群众树立法治意识、运用法律途径解决问题，对企图运用非法手段谋取私利的群众进行教育警示。

三是设立律师工作站。各级信访部门排公职律师全天候轮流值班，同时筛选49家律师事务所轮流到现场为群众提供法律咨询，受理诉求代办事宜。市、县两级信访部门都与知名律师事务所签约，选派专业律师全程参与征收拆迁过程。

四是建立监督机制。由纪委、监察局和审计局对征收拆迁工作进行全程跟踪监督，邀请新闻媒体、公证机构、人大代表、政协委员以及被征收人全程参与监督补偿方案征求意见、评估机构的选定、社会稳定风险评估等关键环节，设立举报电话，24小时受理群众投诉，使征收拆迁工作置于全方位、多角度的社会监督之下。

二、济南市棚改旧改工作中存在的主要问题

近些年来，作为承担济南市棚改旧改重头工作的街道办事处以及其他相关单位的广大干部职工敢做敢为敢担当，坚持换位思考，在实际工作中尽力争取大多数群众的理解和支持，顺利实现了既定目标，为片区开发建设奠定了良好的基础。但是，目前济南市的棚改旧改工作仍存在一定问题。

（一）政策滞后，情况各异，增加了拆迁工作的难度

随着城市化进程的加快，城市总体功能与布局的变化，济南市区范围不断向周边扩张，由此导致一些处于城乡接合的地区在拆迁过程中，面临着用远郊的政策拆近郊这个棘手难题。如济南市历城区华山片区，2010年华山撤镇建办，成为城郊街道办事处，而棚改旧改政策却跟不上形势的发展变化，从而给实际操作带来极大困难。

土地性质不同易引发拆迁矛盾。城区拆迁一般以国有土地为主，如济南市中央商务区；农村拆迁一般以集体土地为主，如济南市市中区文庄片区。城郊接合部地区在拆迁中就经常会遇到两种土地性质补偿标准差距过大的情况，一方面人口构成复杂，既有村集体经济组织成员、非集体经济组织成员，又有国有企业职工、下岗失业人员、姑娘户、投靠户等多种情况；另一方面，地上建筑复杂，国有居住房屋、国有非住宅、村民住宅、物流仓库、工业厂房、村居自建房等建筑相互掺杂。土地性质不同导致补偿标准不一，造成拆迁户之间的攀比，易引发极端过激行为及上访问题。

拆迁时间跨度大导致难以解决的历史遗留问题。在这期间房价、土地价格变动较大，而适用政策的调整不够及时。近些年来随着二孩政策放开，新增人口过多造成拆迁初期规划的安置房数量严重不足；拆迁过程中适逢村委会换届，新老班子交替延误了拆迁最好时机，加之期间政策的不断变化，都给整个棚改旧改工作增添了新的难题。

（二）复杂多样的人为因素阻碍了拆迁工作的顺利进行

农村征地拆迁工作中，村两委干部常常被视为拆迁中的第一道关卡。村干部的支持是拆迁后续工作顺利开展的基本保障。但是有少部分村干部为一己私欲，提出不合理诉求，并且蛊惑村民阻碍拆迁工作。在征地拆迁这种涉及村民切身利益的大事上不征求村民意见，甚至走上违法犯罪的道路。这些举动不但会激化矛盾，损害村民利益，导致村民对政府的不信任，更将延误整个拆迁工作的顺利进行。

少数投机分子为了使自己的拆迁补偿最大化，抢搭抢建违章建筑。一些被拆迁户听信不良律师的煽动和蛊惑，企图通过不断上访上诉来达到自己经济目的。一些人抱着“靠拆迁发财”的思想，采取抱团的方式，向政府提出不切实际的安置补偿标准，有的甚至以消极行为对抗拆迁。这些情况，都增添了拆迁工作的难度。

（三）任务繁杂艰巨，加重基层工作的压力

棚改旧改工作大多由基层街道办事处承担。基层社会治理本就纷繁复杂、千头万绪，如何在保证辖区各项工作不受影响的情况下，抽调大量人力物力支持棚改旧改，这是极大的挑战。如华山片区是迄今为止山东省最大的棚改旧改拆迁项目，其拆迁体量相当于一个小县城。首先，拆迁范围和拆迁面积涉及历城区23个行政村，其中19个行政村需要整体搬迁，共征收集体土地16000亩，收储国有土地1800亩，需拆除各类建筑424．3万平方米；其次，拆迁涉及人口多，整个片区共需拆迁11670户，需要外迁10万余人、回迁安置2．4万人，搬迁各类企业1700多家。如此巨大的工作量导致近几年来华山街道全体工作人员几乎放弃了所有的正常休息日和节假日，承受着极重工作压力。类似情况在棚改旧改过程中成为常态。

（四）失地农民的可持续生计问题凸显

对失地农民补偿方式大都是一次性给予货币补偿，这显然无法永久性地解决失地农民生计的可持续问题。很多失地农民只有小学或初中文化程度，受教育水平较低，文化素质不够高，劳动技能较差，特别是缺乏非农就业技能，在激烈的就业市场上竞争力不足，今后生计堪忧。

三、进一步提升济南市棚改旧改工作的路径选择

鉴于目前济南市棚改旧改工作中存在的问题，本课题组提出如下四个方面的对策建议：

（一）因时因势修订政策，时机完备再冻结拆迁

只要政策足够惠民，就会获得广大老百姓的理解和支持。这就要求我们必须因时因势及时修改完善政策，使其能够符合经济社会发展变化的实际情况。建议相关部门及时调研、研究，适时修订完善政策。比如等规划完毕、资金到位后再冻结拆迁。建议实施拆迁前要周密规划，待规划敲定、资金到位后再实行冻结。

（二）注重政策宣传，排除人为干涉因素，坚决实施依法拆迁

拆迁工作千头万绪，拆迁之前和拆迁之中的政策宣传非常关键。万事开头难，通过“三带头”工作法（书记主任带头、村干部带头、党员带头），可以顺利打开拆迁工作的突破口，“村干部具有双重角色，他们既是拆迁进村领路人，也是拆迁利益的相关者”。[1]拆迁过程中应该充分发挥党员的模范带头作用，主动把群众组织、团结到拆迁工作中来。

对于极少数投机分子、不良律师等，坚决走司法途径，靠法治来推动拆迁工作的推进。坚持用法治思维、法治手段解决问题，确保公平拆迁，彰显拆迁正义。只有坚持走法治的路径，才能从最大程度上维护广大老百姓的利益，确保拆迁工作的顺利实施。

（三）尝试人性化奖励政策，树立正确用人导向

在征收拆迁过程中，广大党员干部“迎难而上、敢于负责、五加二、白加黑”已经成为常态，锻炼了一批敢作敢为的干部。建议出台人性化奖励政策，给予长时间奋战在一线的拆迁干部合适的奖励。建议拆迁之前由各单位抽调人员，成立专门的、脱离原单位工作的拆迁工作组，使他们能够心无旁骛地专心工作。坚持把棚改旧改工作作为锻炼、培养、考察干部的重要平台，树立“实在、实干、实绩”的用人导向，对工作在一线，善打硬仗、善做群众工作、敢于担当的干部优先提拔使用，真正做到“让实干者实惠”。

（四）把失地农民纳入失业保险，以解决其可持续生计问题

失业保险是追求分配公平的一种社会制度，其实质是通过在就业人口和失业人口之间进行再分配来分散风险，目标是提高劳动者抵御失业风险的能力。有必要把失地农民界定为城镇失业人员，纳入到现有的城镇职工失业保险的覆盖范围之中。可以通过创新制度，出台相应的配套政策，由失地农民个人缴纳的那部分费用可以直接从土地征用款中扣除，而应该由企业来缴费的那部分费用则可以由征占土地的单位负责缴纳。

（课题组成员：耿百峰，王敏，李真真，吕晓玲，张吉清，张静，刘海燕；执笔：耿百峰，王敏，李真真，吕晓玲）

[1]孙敬良.经纪选择：“城中村”拆迁过程中的委托代理关系研究——对豫中前河村拆迁的政治社会学考察[D].华中师范大学，2016.

（责任编辑 胡爱敏）

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1672-6359(2017)04-0118-04