以职能革新助推自贸区扩展效能

于志明

以职能革新助推自贸区扩展效能

于志明

遵循市场规则，转变行政职能，推进政府行政管理创新是自贸区扩区建设中一个重要的主题，政府行政不当是自贸区运行中近年来面临的重要问题之一。政府行政不当主要表现为行政观念的不当、行政管理职责的不当、行政运行法规的不当、公务员队伍素质等问题，这些严重影响着各项经济、行政工作的有效性。解决问题关键在于转变政府职能，纠正与规范政府行政行为，真正按照市场经济规律的要求转变政府管理方式，要重新定位政府的角色，围绕经济结构战略性调整加快政府体制转变，健全规范的行政法律法规体系，要健全社会保障体系，为经济发展提供安全保障，加快人才培养，提高政府效能。

职能转变；行政不当；自贸区；改革与提升

党的十八大以来，经济社会进入了一个新的发展阶段，要完善上海自贸区扩区后市场运行体制，必然要求加快政府职能的转变，全面提速政府工作。加快政府职能转变是进一步完善社会主义市场经济体制的一个重要而关键的中心环节。推进政府行政管理创新，切实加快政府职能转变的步伐，准确定位政府角色，严格规范政府行为，创新政府管理手段已成为当务之急。

一、自贸区发展全面驱动政府职能转变

(一)职能转变是完善自贸区扩区的体制需要

政府是经济和社会发展中不可或缺的一个重要体制因素。在上海自贸区日益发展的今天，经济的高效、有序运行，社会的全面发展，都离不开政府作用的有效发挥。在现代市场经济条件下，经济和社会发展中能由市场机制调节和配置的，就由市场这只“看不见的手”发挥作用；在市场不能或不能很好发挥作用的领域，即“市场失灵”和“市场低效”领域，则由政府这只“看得见的手”发挥作用。因而，政府只能是一种有限的、服务的、高效型的政府。这是完善社会主义市场经济体制的要求和需要，也是当今世界经济和政治走向民主和文明的大势所趋。当然，现实中市场和政府都不是万能的，需要发挥市场和政府两方面的积极作用，共同推进经济社会的向前发展。

（二）职能转变是履行承诺与引领国际规则的需要

我国创建自贸区近3年来，深感冲击最大的是政府，创建自贸区对政府作用提出了新的要求和挑战：一是对加快推进市场化改革提出新要求。中国近38年来的市场化改革，对外开放程度进一步提高，国内各地经济势必面临国际市场的强大竞争力，中国传统的优势产品以及在吸引外资等方面都将受到其它国家越来越强的挑战。二是对政府职能在开放条件下保持宏观稳定提出更高要求。可以说，市场经济越发展的今天，对政府的需求越来越大，要求政府必须有更强的调控能力，政府必须更加有效地发挥“调节者”的作用。三是对政府管理机制提出了新要求。从上海创建自贸区以来，要求政府机构更加精简和人员更加精干，决策更加科学，对经济发展形势和趋势有比较准确、及时的判断力和把握能力，政策更具透明，信息更加完整和及时，服务程序、服务效率更高。体制改革的方向，与自贸区规则的要求是一致的，自贸区法规的基础是市场经济，是贸易中的非歧视原则和国民待遇要求，这就要求我们有一个高效政府，必须在职能和行为的“缺位”上尽快“补位”，在“越位”上尽快“归位”，在“错位”上尽快“正位”，发挥政府在国际经济活动中应有的作用。

（三）职能转变是全面构建和谐的法治社会的需要

全面构建和谐的法治社会，关键还在于政府。现代社会经济运行有三个基本环节：一是企业，二是市场，三是政府。在这三者关系中，政府管理经济角色体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者。为经济发展服务、为企业和公众需求服务是政府最重要的职能。而政府的宏观经济政策影响着国家总体经济运行质量，政府科技政策影响到技术投入与创新能力，政府贸易与投资政策决定一国经济的国际化程度，政府对财产权、企业和市场的基本态度决定了经济资源配置的效率。因而要全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实，必须切实转变政府职能。

（四）行政职能不当对推进政府效能产生的危害

所谓政府行政不当，是指政府的行政行为超越或未及经济、法律和制度所要求和规定的界限。它既表现为行政行为未能足够行使，也表现为行政行为跨越了应有的范围。行政不当主要是因为政府以及行政部门没有准确确立自身服务和调控的位置，往往以自身为利益主体，追求自身利益运行中的政府，其行政行为的经济性目标性主要是构建市场经济的基础性制度条件、配套基础设施、改善信息不对称等等。政府行政不及与行政超越不当行为，必然会大大增加经济运行的社会交易成本。从理论上讲，政府行政行为不论是行政调控与管理未能充分发挥职责和能力，还是大大超越了职责能力的范围，都是市场经济运行中的阻力和障碍。这里以经济学上著名的“蒂索托实验”为例，秘鲁经济学家蒂索托为了注册一个服装厂，与他的4个研究生，整日为此而奔波，最后耗费了289天，被迫行贿4次，花费了1231美元（按当时价格计算，这相当于一个人32个月的最低工资），最终拿到了营业执照。然后，他们到美国纽约做了同样的事情，仅用了4个小时，就拿到了营业执照。蒂索托所以做这个不同寻常的实验，仅仅是为了证明在一个严密的政府行政计划控制体系下，经营一个小企业的艰难。这一实例充分说明，在政府行政不当表现充分的国家中，效率损失是多么巨大。

在与国际接轨的过程中，政府行政不当不仅会损害市场经济制度，而且还会滋生行政的腐败，产生社会经济的恶性循环，延长计划经济向市场经济的过渡时期，削弱企业参与国际市场竞争的能力，增加改革的成本，使其在经济发展中付出更多的代价。著名经济学家刘易斯在总结发展中国家经济发展的经验教训时，不无感慨地说，由于太迟才认识到“市场价格的激励比部长的说话更为重要”，从而使这些国家付出了更大代价。

二、当前自贸区建设中政府行政不当的主要表现

建立上海浦东自贸区和引领国际经济主流，是我国改革开放的里程碑，它有利于提高我国的国际贸易实务地位，有利于全面推进改革进程，有利于促进我国经济结构调整，促进人们思想观念的转变。同时还应看到，与世界接轨是一柄“双刃剑”，伴随利益和机遇而来的还有冲击和挑战。面对国际规则、协议及运行机制，我们的政府机构在诸多方面存在着严重的不适应。

（一）行政观念的不当

目前，市场经济体制尚处于逐步完善的阶段，经济观念滞后仍比较普遍地存在。虽然政府主导资源配置的职能在不断弱化，但政府管理无所不包的全能型职能却并无很大改变，政府主要精力也未集中在加强宏观调控上，而是忙于搞审批、追逐局部和部门利益。在不少地方，红头文件比法律更有效，领导批示比规章更重要，这与规范行政执法的要求截然相悖。政府是经济和社会发展中不可或缺的一个重要体制因素。在市场经济日益发达的今天，经济的高效、有序运行，社会的全面发展，都离不开政府作用的有效发挥。在现代市场经济条件下，经济和社会发展中能由市场机制调节和配置的，就由市场这只“看不见的手”发挥作用；在市场不能或不能很好发挥作用的领域，即“市场失灵”和“市场低效”领域，则由政府这只“看得见的手”发挥作用。因而，政府只能是一种有限的、服务的、高效型的政府。这是完善社会主义市场经济体制的要求和需要，也是当今世界经济和政治走向民主和文明的大势所趋。当然，现实中市场和政府都不是万能的，需要发挥市场和政府两方面的积极作用，共同推进经济社会的向前发展。

（二）行政职责规范的不当

行政职责规范化是对政府提出的不是效率与效果的要求，而是在体制上、机制上的挑战，是要用法律框架体系来约束政府的行政职能、运行机制。目前的政府行政管理职能、运行机制还不适应新形势和新情况的要求。主要表现在：一是行政职责规范能力不强。与国际接轨后，企业特别是外资企业、非公有企业对政府的反控制能力将获得增强，政府管理的难度会不断增大，这就需要迅速形成能够驾驭现代市场经济条件下宏观调控和市场监管的行政管理体制。二是政府对企业的服务不够规范。多年来形成的自上而下的“指挥式”管理模式与市场经济多元化的网络结构不适应。三是现行的企业监管制度不合理。例如现行设立的企业的审批和经营许可证制度中，实质性审批的条件过多，过于苛刻，有行政控制和贸易保护之嫌，不符合行政规范化的有关规则。四是政企间职责不明现象依然普遍存在，政府没有完全从企业活动中超脱出来，还在沿用过去直接干预企业的办法。

（三）行政运行法规的不当

在市场经济的进程中，已经制定了一些符合形势要求的法律法规，但仍不完善。尤其与国际法规相比，存在不少不吻合、相抵触的地方，法规建设缺乏操作的引领性，这就急需政府部门做大量的法律法规的清理工作。创建自贸区规则中已确立了对各国的审议机制和争端解决机制，比如，它对美、欧、日、加等国就有两年一审制度，对中国则有4年一审加再一次特别审议的制度。这些审议虽然主要是针对成员国有关法律、规章和政策措施是否与WTO规则相吻合，而争端解决机制也是针对由这种不吻合现象导致的贸易摩擦，但行政执法中由于违法建立针对贸易执法的复议机制和行政诉讼机制，防止因行政执法违法或不当引发国际争端，切实加强对行政执法的监督，是十分必要的。

（四）公务员队伍素质的不适应

在加快与国际市场接轨的过程中，政府要积极、有效地组织好经济活动和社会运行，公务员队伍建设是关键。从目前公务员队伍的构成和素质来看，存在许多急待解决的问题：一是公务员队伍构成不合理，素质不高，年龄结构偏大，难以适应高效、快捷的形势要求；二是惯性思维观念严重，习惯于用传统思维、传统手段对待变化了的新形势，缺乏创新精神；三是知识结构不合理，大多数人对市场经济、法律等专业知识知之甚少，缺少外语、计算机网络知识，尤其是缺乏熟悉国际通行的行政管理运行方式的人才；四是价值观念偏颇，“官本位”思想根深蒂固。在社会上和公务员心目中，职位、级别成为地位的象征、能力的体现，竞相追逐。总之，公务员队伍的整体素质亟待提高，否则不能适应创建自贸区与国际社会全面接轨的需要。

三、倡导市场法则准确定位政府角色和基本职能

上海浦东自贸区扩区以来，已进行了数次行政管理体制方面的改革探索。虽然政府职能转变取得了一定成效，但政府行政管理迄今仍留有很深的计划烙印，集中表现在“重管理、轻服务”，“重事前管理，轻过程管理”，以及管理的透明度低、效率低等方面。从总体上看，改革还没有到位，其主要原因是忽略了政府管理体制改革重在转变职能，机构调整和变动只是职能转变的要求。在社会主义经济体制下，政府的主要任务是宏观调控，核心职能是服务。

（一）按照市场经济规律定位政府角色

所谓要重新定位政府的角色，首先要认识到政府具有既是管理者又是市场主体这样的双重身份，既不能漠视政府的作用，搞苏联东欧的“休克疗法”；也不能夸大政府的作用，用政府来代替市场。我们的社会主义市场经济是在计划经济基础上建造起来的，所以政府既突出了市场经济的角色，也保留了计划经济的部分角色，是集保护者、管理者与市场经济主体于一身的。现在要重新确定政府角色，就是要为政府重新定位，区分不同的角色，属于市场的要还给市场，属于政府发挥作用的，要充分发挥政府这只“看得见的手”来调控经济的作用，并配合好市场那只“看不见的手”的运行。一是由“全知全能”的“父爱主义”家长角色转变为“有限责任”的权力有限型政府。从过去的“父母官”指挥一切，照顾一切的家长形象，转变为把工作重点放在保持宏观调控、实施市场规则、完善市场服务、改进收入分配、提供社会保障上，为社会和经济的发展创造一个良好的环境。二是由管理型的政府转变为管理型和服务型并重的政府。一方面，政府各级官员应该转变“官”念，从原来的“管”转变为“服务”，即怎样为纳税人服务，本着一切有利于群众，一切有利于经济增长，一切有利于社会进步，真正做好人民的勤务员；另一方面，政府要为企业和各种市场主体提供良好的发展环境和平等竞争的条件服务，为社会安全和公共产品服务，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等。三是由人治管理转变为依法行政。已经开始从人治走向法治，各级政府及其部门要全面贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》等等，强化政府责任体系，每项工作要明确责任单位、责任人，真正做到规范有序，执法严明，使政府机构、组织、编制、行政审批、行政处罚、行政强制、政府采购、政府投资行为等法定化。四是由不透明政府转变为透明政府。改变过去政府管理方式的单向性、神秘性、任意性，公开、公平、公正成为各级政府的必然要求。五是由双重角色转变为单一角色。政府不能既当“裁判员”，又当“运动员”，必须从原来的“参与游戏”和“裁判游戏”转为只“制定游戏规则和裁判游戏”上来，进一步明确、分解和规范政府作为公共事务管理者和国有资产所有者两种职能，基本退出对企业经营活动的直接干预，而且，在宏观管理过程中，给各种所有制企业“国民待遇”。六是由低效的政府转变为高效的政府。各级政府要彻底改变过去办事拖拉、效率低下的现象，加快改革行政审批制度，减少中间环节，简化办事程序，实行“一站式”服务。同时，政府要大力建设高素质的公务员队伍，尽快推行电子政务，切实提高行政办事效率。

（二）按照市场经济规律确保政府管理经济的基本职能

经济结构战略性调整，客观上改变了政府的体制基础，政府必须顺应这一趋势进行体制结构的战略转变，其核心是政府要有进有退，主要是解决政府的退出问题。在应该市场起作用的领域，政府必须坚决退出来，让市场充分发挥作用。同时，在退出通道问题的解决上，多做有益的尝试，该撤的撤、该合的合，探索多种渠道，鼓励兴办行业协会或行会体制等。实际上，政府是国民经济中最大的消费者，也是最大的生产者，政府消费和生产的职能和目的，是提供社会公共服务，行使公共职能，实现公共利益。在市场经济条件下，政府参与经济活动，必然要履行其基本的职能。“守夜人”职能，也就是政府的社会管理职能。政府是社会经济生活中最为主要的制度供给者，它需要履行维护社会秩序和市场经济秩序的职能，防止和惩处各种破坏秩序和损害他人正当利益及公共利益的行为。尤其在市场经济条件下，政府有责任维护市场正常的交易秩序，防止各种巧取豪夺的掠夺行为；维护市场竞争秩序，限制垄断；对市场实施必要的监管，制定和监督实施规则；防范和化解国民经济的整体风险等。提供公共产品服务的职能。政府是公共产品的最大的提供者，政府提供公共产品服务的根本目的是弥补市场失灵，保障和增进公共利益，提高社会福利水平。现在由政府供给的公共产品的范围包括基础设施、公用事业、科学研究、教育事业、卫生保健服务、文化设施和文化事业、国防及安全、生态环境保护和改善等等。当前各级政府最重要的是向社会和人民提供公共产品和公共管理服务，降低政府行政管理成本，提高政府生产力水平。调控职能，调控就是要以总量平衡、结构调整为主，而不是以直接配置资源、直接经营管理企业为主；要以监督和引导为主，而不能以审批和指挥为主；要以间接手段即经济手段为主，而不是直接手段即行政手段为主；要以取得较好的宏观经济利益、社会效益、生态效益为主，而不是以局部利益、局部效益为主。政府更多的是通过财政、金融、税收等宏观政策来进行调节宏观经济的失衡。当前各级政府最基本的任务和目标是将全面建设小康社会的目标具体化，在经济发展上突出“实”字，体现“快”字，解决好人民群众关注的就业、住房、社会保障和医疗四个重点热点问题。增进社会公平的职能。市场机制促进效率的提高，但也会造成收入分配差距的拉大，如果任其自然发展，会引起强烈的社会不公和尖锐的社会矛盾。政府承担着维护社会稳定、增进社会公平的职能，通过对收入分配的调节、发展教育、增加就业、确保公平竞争等措施，达到社会公平的目的。

（三）按照市场规律健全行政法规和社会保障体系

自贸区体制是建立在法律基础之上的经济运行体制。自贸区扩区以来，行政立法工作有了长足的发展，形成了由宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规等构成的庞大的行政法体系，基本构成了涉及政府对国家和社会进行管理的行政法主干。但目前依然存在急待解决的问题。一是在某些领域还存在立法漏洞，特别是对在扩区建设过程中大量出现的新情况、新问题，在立法上明显滞后。二是行政机构设置随意性太大。要通过法定化将政府的机构、职能及编制等固定下来，从法律上、制度上保证政府组织结构的稳定性和机构、职能、编制的严肃性，从根本上改变随意增设机构、乱授权力的状况，使政府体系严格在法律轨道上正常运行。三是行政行为要进一步依法规范。各级政府不仅要依法设置，而且要依法行政；不仅要重视实体法，而且要重视程序法。创建自贸区以来，各级政府会不同程度遇见涉外行政行为或案例，一遇到行政诉讼，对程序的漠视将意味着行政败诉。在社会保障体系建设的方面，正经历由过去的企业福利制向保障社会化方向转变。社会保障体系建设的相对滞后，对改革开放影响很大，一方面改革攻坚阶段需要社会保障建设的跟进，另一方面进一步扩大开放也必须要有完善的社会保障体系相适应。因为市场经济的进一步发展、开放的进一步扩大，意味着社会风险的进一步增大，如果没有社会保障作为安全网，就难以消除后顾之忧。因此，自贸区内各级政府应当尽快“适位”，“重塑政府”，准确定位政府角色，为经济社会发展掌好舵、领好航，充分发挥政府应有的积极作用，要适应市场经济的需要，加快建立社会保障体系进程，为经济可持续发展和社会的稳定服好务。

[1]李新刚.行政程序规范化存在的主要问题及对策[J].东方行政论坛,2012(第2辑).

[2]罗许生.行政程序法的目标模式选择—以行政程序价值为中心[J].成都教育学院学报,2005(6).

[3]汤喆峰.论我国行政主体的法律制度重构[D].大连海事大学,2013.

（责任编辑 张讯）

于志明，中共上海市浦东新区区委党校教研室主任，副教授（邮政编码 201210）

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