十八大以来纪检监察派驻机构建设的基本经验

朱建磊

十八大以来纪检监察派驻机构建设的基本经验

朱建磊

纪检监察派驻机构在我国权力监督体系中具有重要地位，是党的纪律检查职能的重要载体，是实现党内监督的重要形式。从上世纪60年代开始的派驻机构制度建设，经过50多年的改革和发展，在我国纪检监察史上发挥了独特的作用。党的十八大以来，中央高度重视惩治和预防腐败体系建设，不断改革完善派驻机构运行机制，在找准职能定位、创新监督方法、保障监督效果方面积累了丰富的经验。在深化国家监察体制改革的背景下，探索纪检监察派驻机构的改革路径，对于完善我国权力运行监督制约体系，推进党风廉政建设和反腐败工作，实现国家治理现代化具有重要意义。

反腐；纪检监察；派驻机构；监察委员会

纪检监察派驻机构在我国权力监督体系中具有独特的地位和价值。新一轮反腐败斗争对派驻机构建设提出了新要求，国家监察体制改革背景下派驻机构改革亟待精准谋划，如何进一步让派驻机构真正权威、高效和规范、有序运行，在党内监察、权力监督和国家治理方面发挥更大的作用，不仅是一个迫切的现实问题，也是一个重大的理论问题。回顾我国纪检监察派驻机构制度建设的发展历程，考察十八大以来派驻机构制度的运行状况，总结派驻机构建设的创新经验，探索纪检监察体制改革的可行路径，对于深化国家监察体制改革，完善我国权力运行监督制约体系，规范党内权力监督运行机制，实现国家治理体系和治理能力现代化，具有重要意义。

一、党的纪检监察派驻机构制度建设概述

新中国成立后，1949年11月，党中央成立中央纪律检查委员会，由朱德任书记，开展了纪律检查的大量奠基性工作，查处了刘青山、张子善等一批贪污腐化案件，打响了新中国反腐第一枪。1950年10月，中央人民政府政务院人民监察委员会正式成立，各大行政区、省（市、专署）和各县人民政府监察委员会也相继成立，各级行政监察机关受同级人民政府直接领导，并接受上级行政监察机关的指导。1955年3月，中共中央决定成立党的中央和地方各级监察委员会，代替各级纪律检查委员会，随后在国务院设立监察部，地方各级政府设立监察厅、局，代替国家各级行政机关的人民监察委员会，行政监察工作进入了一个新时期。1962年9月，中央监察委员会向国务院所属各部门派出常驻纪检组，加强对同级国家机关的监督，接受中央监察委员会直接领导；地方各省、自治区、直辖市党委监察委员会在必要时亦可建立派驻机构，标志着我国派驻机构制度的建立。[1]改革开放后，1983年3月，中央纪委发布通知，中央纪委派驻各部门的纪律检查组和纪律检查员，在中央纪委直接领导和驻在部门党组指导下进行工作。1993年初，中央决定党的纪律检查机关和行政监察机关合署办公，明确了纪检监察派驻机构实行中央纪委、监察部和所在部门党组、行政的双重领导。自2004年起，中央纪委监察部对派驻机构实行统一管理，这是改革完善党的纪律检查体制的重大决策，也是加强党内监督的重大举措，标志着我国监察体制的实质性突破，派驻机构制度建设进入了新阶段。

派驻监督是各级纪委纪律检查职能的重要体现，是党实现自我监督的重要形式，其本质是党内监督。《中国共产党党章》规定：“中央纪委根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或者纪律检查员。纪律检查组组长或纪律检查员可以列席该机关党的领导组织的有关会议，他们的工作必须受到该机关党的领导组织的支持”，这是对纪检监察派驻机构建设的总体规定。中央纪委派驻机构，就是由中央纪委派出、驻在中央一级党和国家机关、履行党的纪律检查职能的常设机构，代表党的中央纪检监察机关负责对派驻部门的党风廉政建设和反腐败斗争进行监督，协助驻在部门党组履行监督责任。在我国现行纪检监察机关合署办公体制下，地方三级（省、市、县）党的纪检监察机关（纪委）也向同级政府重点部门和隶属重要企事业单位、重要行业派驻纪检监察机构（纪检组、员），代表党的纪检监察机关履行党的纪律检查职能。由此，构成了我国从中央到地方的纪检监察派驻机构制度体系。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，高度重视派驻监督工作，把健全和完善党内监督制度作为党要管党、从严治党的重要抓手，依据党章做出了派驻监督全覆盖的重大决策。2013年11月，十八届三中全会提出了派驻机构全覆盖的目标，全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，履行监督职责，实行统一名称、统一管理。2014年12月，中央规定了中纪委派驻机构的责任权限、工作关系、管理保障、组织领导等内容，进一步完善了派驻机构制度建设。2015年1月，中央纪委十八届五次全会指出，派驻机构要理顺与派出机关、驻在部门、部门纪委的关系，切实发挥派驻监督作用，随后明确了中纪委派驻纪检组组长、副组长的提名、考察以上级纪委会同组织部门为主。截至2016年1月，中央派驻的47个纪检组，统一名称、统一管理，覆盖了中共中央办公厅、国务院办公厅、中组部、中宣部、全国人大机关、全国政协机关、社会团体等139家单位，中央纪委派驻机构实现了全覆盖，地方派驻机构全面展开。[2]这是新形势下落实全面从严治党的重要举措，也是强化党内监督和权力监管、深化纪检监察体制改革的制度创新，昭示了党要管党的责任担当和从严治党的坚强决心。

在派驻机构的制度架构中，派驻机构分别在中央和地方不同层面，发挥着纪律检查、行政监察和廉政建设的重要作用，构成我国权力监督制约体系的重要环节。中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，实行统一名称、统一管理；各派驻机构对派出机关负责，代表派出机关履行监督职责；驻在部门自觉接受监督，提供工作保障；查办腐败案件时，以上级纪委领导为主，向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。要实现全面从严治党的总目标，就应理顺派驻机构的工作关系和运行机制，充分发挥反腐“前哨”作用，切实加强派驻监督的实效。从权力监督管控体系的整体来看，反腐败机构建设主要着眼于独立、权威、廉洁、专业四个方面，只有全部具备了这四大特征，反腐败体制机制改革才算到位。[3]派驻机构代表纪检监察机关履行执纪监督问责的职责，分布在重要部门、重点行业和关键领域，具有很强的独立性和权威性，在反腐败斗争中能够发挥独特的优势。

二、十八大以来纪检监察派驻机构制度的运行

十八大以来，在深化国家监察体制改革的背景下，党内法规逐渐健全，制度笼子不断扎紧，纪检监察派驻机构制度也在不断改革和完善。

（一）建立日常监督防控的制度约束

依据党章规定，派驻机构由派出纪检监察机关直接领导、统一管理，围绕纪律监督、执纪问责，履行党的纪律检查职能，监督的重点对象是驻在部门领导班子及其“一把手”。派驻机构作为一种制度化的监督形式，从制度设计上明确了监督党风廉政建设的主体职责，检查驻在部门领导班子及其成员遵守党章和其他党规党纪以及依法行使职权和廉洁从政情况。派驻机构查处驻在部门内设机构、直属单位领导班子及成员违反党纪的案件，参与调查驻在部门领导班子及其一把手违反党纪的案件，并对驻在部门领导班子履行党风廉政建设主体责任不力、造成严重后果提出问责建议。派驻机构长期在驻在部门工作，具有熟悉驻在部门人员、工作、业务等情况的便利条件，通过经常性深入驻在部门调研问责，研究党风廉政建设中存在的突出问题，能够及时掌握干部廉洁从政、资源配置、权力运行等重要情况，有利于解决监督太远的难题，从而增强监督的时效性和针对性，在党内监督中发挥着不可替代的作用。[4]

（二）回归监督执纪问责的职能本位

派驻机构作为派出纪检监察机关的重要组成部分，牢记派驻监督观念和责任意识，承担着党风廉政建设的监督责任。在具体监督方法和监督手段上，站岗放哨式监督、决策参与式监督、建言提醒式监督、督促协调式监督、日常扫描式监督、专项治理式监督、深挖细查式监督、补救治本式监督等，十分富有针对性和可操作性，也因方法独特、手段科学而更具有威慑力。

派驻机构适应全面从严治党新常态，全面推进监督问责制度创新，基础在于健全自我监督和内控机制。只有不断加强派驻机构自身建设，健全干部选用考评和自我监管机制，确保干部队伍有生机活力，避免和查处“灯下黑”现象，建设一支忠诚、干净、担当的纪检监察队伍，才能保证执纪监督责任不虚化空转，形成推进党风廉政建设的强大合力。此外，正确处理好派驻“督导”与部门“实干”的关系，实现二者相互促进、密切联动，保障派驻机构对驻在部门执行重大决策、领导干部廉洁从政、选人用人等重大问题的日常监督，杜绝以往开展纪检监察工作越位、错位、不到位现象，消除同级监督诸多忌讳和执纪执法宽、松、软问题，才能为进一步转变党内风气、集中精力惩治腐败创造有利条件。

（三）理顺权力监督体系的内外关系

派驻机构和派出机关是“紧密型领导关系”，不是“松散型指导关系”，工作实质是派出纪检监察机关工作的延伸。派驻机构受派出机关的直接领导，对派出机关负责并请示报告工作，能够全面掌握驻在部门情况，及时发现存在的问题，极大地增强了线索处置和纪律审查的时效性。派出机关对派驻机构的业务工作实行全面领导，割断了派驻机构与驻在部门可能存在的各种利益关系和依附关系，使派驻机构摆脱受制于人的困境和羁绊，轻装上阵开展监督执纪问责。派驻机构和驻在部门是监督与被监督的关系，在派驻机构的工作机制上，对驻在部门机关纪委和直属单位、垂管单位的工作负有业务指导和监督检查的职责，从而全面确立了派驻机构党风廉政建设的监督地位。[5]

派驻机构与巡视机构具有密切联系，派驻监督和巡视监督紧密结合，共同构成党的纪检监察制度体系的重要组成部分。派驻机构与巡视机构相辅相成、互为补充，体现了权力监督的全面性、系统性，表明党内监督无禁区，不断提升两项工作的质量和实效，更是全面推进纪律监察工作的生命力所在。

三、十八大以来纪检监察派驻机构建设的经验

派驻机构的主责主业，是党风廉政建设和反腐败斗争，首要职责是监督检查和执纪问责，工作机制重在事前监督、过程监管和日常督导，及时发现腐败苗头或线索，有效预防和控制腐败案件的发生。

（一）找准职能定位，聚焦主责主业

派驻机构作为派出机关的重要组成部分，派驻监督的本质是上级纪检监察机关对下级党组织和领导干部的监督。派驻机构监督驻在部门依法决策、依法行政、依法办事，就是将权力关进制度的笼子，防止权力滥用和腐败现象发生。[6]派驻机构作为监督执纪问责的主体，更要严明政治纪律和政治规矩。纪律是党的生命，是纪律检查机关存在的重要依据，派驻机构作为党内监督执纪机构，对于维护党的纪律有至关重要的作用。

派驻机构在权力监督体系中承担以预防教育和过程管理为主、事前监督和事中监督为主的职能，对纪检监察机关自身建设也提出了更高的要求。派驻机构自身建设是完善派驻机构制度的重要环节，派驻纪检监察干部做到忠诚、干净、担当，敢于监督、敢于负责，不辱使命、不负重托，有助于增强派驻监督的权威性。派驻机构在进行监督执纪问责的过程中，要抓好对自身组织纪律、廉政纪律、业务纪律等的监督。只有围绕落实党风廉政建设主体责任和纪委的监督责任，以更严的纪律管好纪检监察干部，不断加强派驻机构自身建设，才能确保全面从严治党要求落到实处。

(二)创新监督方法，改革运行体制

派驻机构以多元化渠道[7]，把党内监督的触角延伸到权力行使的前沿，通过依靠派出机关的统一领导，发挥新闻媒体的舆论监督，调动干部群众的积极参与，利用司法机关等部门的有力配合，从问题线索抓起，从日常工作入手，建立起多元立体的监督格局。在监督力度上，派驻机构充分发挥“四两拨千斤”的作用，改变以往监督执纪问责机构条块分明的做法，推动形成执纪监督问责的合力。

派驻机构进一步加强了同党的巡视组、派出机关纪检监察室、机关党工委和纪工委、驻在部门机关纪委等权力监督部门的联系。各个负有监督检查职能的系统之间相互协调，互为补充，既分工负责，又协同配合，有利于推动驻在部门党风廉政建设和反腐败工作取得更大成绩。在具体监督制度上，派驻机构既采取传统的行之有效的监督方式，又积极探索新的监督机制，如定期约谈制度和廉情报告制度，对驻在部门进行有效监督，实现了派驻监督与部门自查的双向互动，能够有力地促进驻在部门党委主体责任的落实，推动驻在部门纪委的协调配合，推动形成执纪监督问责的合力。

（三）加快机制创新，保障监督效果

派驻机构始终突出“派”与“驻”的属性，在保持派驻机构负责人担任驻在部门班子成员的同时，明确其在驻在部门的独立性，保障其参与权、知情权、监督权，树立执纪执法权威，解决派驻机构无案可办和不敢办案的问题。加强派驻机构统一管理机制，全面剥离派驻机构与驻在部门的利益关系，探索实行多样派驻和统一管理相结合的体制，提升派驻机构的自主性和公正性。对系统规模大、直属单位多、监督对象广的部门，设置单独派驻机构；对业务相关或者系统规模小、直属单位少、监督对象少的部门，设置归口派驻机构，综合运用多样化、复合化的派驻方式，优化派驻机构资源配置，集中全部优势力量形成强大的监督合力。

深化派驻机构体制改革，重点是要完善领导体制和工作机制，提升派驻机构的地位和话语权，让派驻机构完全独立于驻在部门，让派驻机构负责人完全独立于驻在部门班子成员，增强派驻机构的独立性和权威性。[8]从制度授权和法规层面支持派驻机构工作，实现监督与被监督主体之间的权力制衡，尤为关键。健全相应的配套制度，如逐步实现管人与管事相统一，进一步剥离派驻机构与驻在部门的依附关系，不断增强其独立性和权威性；明确派驻机构职权运行机制，授予派驻机构与其所承担的职责任务相适应的权力；建立派驻机构与驻在部门的权力干预机制和长效沟通机制等，将驻在部门的工作真正纳入派驻机构的纪律监督之下，切实发挥派驻监督的威力和效果。

纪检监察派驻机构制度在取得丰富经验的同时，也存在一些亟待解决的问题。从派驻机构的制度架构来看，对派驻机构的组织领导和保障机制不够明确，配套法律制度还不完善，对驻在部门领导班子特别是“一把手”监督缺乏制度化支持，造成监督执纪问责底气不足。从派驻机构的权力运行来看，派驻机构负责人担任驻在部门领导班子成员，实际仍体现为“同体监督”，在与驻在部门有千丝万缕利益关系的背景下，“裁判员”和“运动员”的角色合一，很难客观公正和规范有效地开展监督和监察，客观上使派驻机构的独立性和权威性被冲淡，监督责任落实力度不够。从派驻机构队伍建设来看，派驻机构与派出机关、驻在部门以及各派驻机构之间的干部交流和进出渠道缺乏制度化安排，加之纪检部门职业特点和工作性质，派驻干部在民主推荐环节往往存在先天劣势，职业成长受到限制；对派驻干部缺乏科学的考核评价机制，很难全面、准确、客观地评价和反映工作实绩与存在问题，也制约着派驻机构权力监督功能的发挥。

四、国家监察体制改革中派驻机构建设展望

2016年1月，习近平总书记在中纪委十八届六次全会上指出，要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其工作人员的国家监察体系。[9]2016年11月，中央发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，十二届全国人大常委会第二十五次会议决定，开展国家监察体制改革试点工作，随后三省市分别成立监察委员会，并逐渐开始了监察委员会派驻机构的配套建设，标志着国家监察体制改革已经取得阶段性成果。

根据党中央、全国人大的试点工作要求，2017年初，北京市、山西省、浙江省三地均已建立省级监察委员会，所辖县、市、市辖区监察委员会的建设工作正在稳步推进。从试点工作实践来看，试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督；整合了本级人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职和预防职务犯罪等部门的相关职能，在本地区行使监察职权，依法对本地区所有行使公权力的公职人员实施监督、调查、处置。到2017年4月底，北京市、山西省、浙江省三地省级监察委员会根据相关职能要求，均已建立派驻机构，各级地方监察委员会派驻机构正在稳步推进，其机构设置、职能授权、权力行使等方面，与原来的纪检监察派驻机构有较大区别。监察委员会派驻机构的建立，以法律和制度手段强化了对所有行使公权力的公职人员的有效监督，使权力监督突破了原来党纪检查和行政监察的范围，延伸到国家机关的全部领域，填补了监察的漏洞和空白，同时发挥了“严在平时、督在日常”的监察效果，共同形成严密的法治监督体系，有助于加快实现全面从严治党和全面推进依法治国的目标。[10]

目前，我国已进入廉政建设新常态，强势反腐、制度反腐已经成为国家治理的重要议题。建立国家监察委员会，是实施组织和制度创新、整合反腐败资源和力量的重要载体，目标是建立党统一领导下的国家反腐败机构，以实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖。[11]以浙江省为例，2017年1月20日，浙江省监察委员会建立，到4月28日，浙江省11个地级市监察委员会全部建成，上半年，浙江省全面完成省市县三级派驻机构改革，实现派驻监督全覆盖，全省各级派驻机构共立案5198件，党纪政纪处分5100人，强化了党对反腐败工作的统一领导，整合了反腐败工作力量，实现了对行使公权力的公职人员监察全覆盖。纪检监察派驻机构以其高规格、多层次的制度形态，在全过程、全方位开展纪律检查和廉政风险防控中，具有更加明显的制度优势，能够形成多视角、立体化的监察工作格局，从而发挥更大的权力监督制约作用。

在未来的国家监察委员会建设中，进一步重视派驻机构建设，深化派驻机构体制改革和制度创新，激发派驻监督的特殊重要作用，是完善国家权力监督体系、提升党的廉政建设水平的重要举措。对此，我们认为应该从细化职能、明确定位、厘清对象、保障独立、丰富手段、规范程序、完善法律等方面入手，并借鉴中国古代反腐败机制的有益经验，对监察委员会下的派驻机构进行改革探索。[12]在全国县级以上各级监察委员会中，经上级监察委员会批准，向同级人大常委会、政府所属部门、人民法院和人民检察院等国家机关，以及本级行政区域内的重要企事业单位、重点工作领域，派驻监察机构和监察人员；派驻机构代表派出监察机关履行监察职能，对派出机关负责并报告工作，并适当扩大派驻机构的质询、处置、调查权力；派驻机构在党的统一领导下实行“双向负责、各司其职、有分有合”的工作机制和垂直领导、统一管理的领导体制；整体上既发挥纪委的党内监督作用，又保证国家监察机关依法独立行使职权。

派驻监察机构建设要更加注重制度化、法制化，坚持依法依规开展国家监察活动，符合现代法治精神。法治是一套方法独特的治理模式，推进国家治理体系和治理能力的现代化，必然需要将法治的方法发扬光大，从而取得治理绩效的最大化。[13]要进一步明确对法律法规授权的、具有公共事务管理职能的个人、组织和国家机关，依法实行派驻监察，并加快对纪法衔接、证据转换、依法留置、监督调查分离等具体问题的研究，推动监督、调查、处置与执纪监督、执纪审查、案件审理机制深度融合，推动形成集中统一、权威高效的法治监察体系，不断增强国家监察工作的实效。

必须紧密结合国家监察体制改革的顶层设计，从党规党纪和国家法律出发，从形势任务和工作全局入手，在各级监察委员会机构设置过程中，积极推进纪检监察派驻机构制度创新，找准职能定位，改革体制机制，不断巩固党风廉政建设和反腐败工作成果，并继续引向深入。只有把以派驻机构为特色的党内权力监督制约体系建设，放在深化党风廉政建设和反腐败斗争、推进“四个全面”战略布局中进行思考，切实担负起党要管党、从严治党的政治责任，才能不断提高党的执政能力和执政水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现中华民族伟大复兴的中国梦。

[1] 陈宏彩.地方纪检监察派驻机构制度创新研究[M].北京：中国社会科学出版社,2016.24-25.

[2] 王岐山.全面从严治党 把纪律挺在前面忠诚履行党章赋予的神圣职责——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告[J].中国纪检监察,2016(2).

[3] 任建明.反腐败斗争还有哪些“硬骨头”需要“啃”[J].人民论坛,2017(9).

[4] 蒋来用.把派驻监督的权威和优势充分发挥出来[J].中国纪检监察,2015(11).

[5] 中央和国家机关将实现派驻纪检机构全覆盖[N].人民日报,2014-12-12.

[6] 黄先耀.切实把监督执纪权关进制度笼子里[J].中国纪检监察,2015(19).

[7] 张国岚.“派”有权威“驻”有优势——改革和完善纪检监察派驻机构管理体制的研究报告[N].中国纪检监察报,2015-03-03.

[8] 林彬.纪检监察派驻机构改革：困惑、意义、路径与愿景[J].党政干部学刊,2012(7).

[9] 习近平.坚持全面从严治党依规治党，创新体制机制强化党内监督[N].新华日报,2016-01-12.

[10] 马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报,2016(6).

[11] 蒋来用.国家监察体制改革的史鉴与对策[J].国家行政学院学报,2017(2).

[12] 屈超立.中国古代反腐败机制的历史启示[J].人民论坛,2017(9).

[13] 常保国.法治建设与国家治理体系和治理能力现代化[J].政治学研究,2014(2).

（责任编辑 胡爱敏）

朱建磊，中国政法大学政治与公共管理学院纪检监察学专业博士生（邮政编码 100088）

D262.6

A

1672-6359(2017)04-0038-06

中国政法大学2016年度研究生创新基金项目“全面从严治党背景下落实党委主体责任的机制创新研究”（2016BSCX22）