我国基层党组织法治能力存在的不足与对策

韩 慧 马树颜

我国基层党组织法治能力存在的不足与对策

韩 慧 马树颜

基层党组织法治能力是一个较之基层法治更具针对性、实践性和关键性的概念，它具有合法性、人民性、系统性、实践性、可塑性与自我增强性特征。受多种因素影响，我国基层党组织在依法治理内部事务和公共事务实践中仍存在着“学法、懂法和用法”的动力和自觉性不足、运用法治思维的能力不足、运用法治方式的能力不足等问题。全面依法治国背景下，优化基层党员队伍管理、健全法律规范体系、培育法治思维和法治方式、推进党内民主和赋权于基层社会成为加强基层党组织法治能力建设的有效路径。

基层党组织;法治能力;法治思维;法治方式

基层党组织作为中国共产党在基层的代理人和中国法治建设的前沿阵地，在全面依法治国、建设法治中国进程中具有基础作用和独特优势。因此，建设基层党组织法治能力是全面推进依法治国、建设法治中国的基础性工程。

一、基层党组织法治能力的特点

基层党组织法治能力是指基层党组织及其成员具备法律知识和法治理念，依据法律规范和法治原则，运用法治思维和法治方式分析、判断和处理内部事务和基层公共事务，从而实现基层社会和谐稳定的本领和技能。

（一）基层党组织法治能力的基本内涵

基层党组织法治能力是一个内涵丰富的整体性概念，它意蕴丰富而深刻。

从主体维度看，基层党组织法治能力的主体是基层党组织及其成员。

从“法”维度看，基层党组织法治能力的基础与依据是政党规范。

从作用逻辑看，基层党组织法治能力主要包括三种能力，即判断、分析、解决能力。

从结果维度看，基层党组织法治能力的目标是实现基层社会的和谐稳定。

（二）基层党组织法治能力的特点

基层党组织法治能力作为法治和基层党组织能力有机结合而成的概念，既具有两者的共性特征，也具有超越二者的新特点。具体来说，基层党组织法治能力具有如下五大特点：

1．基层党组织法治能力具有合法性

合法性特指合乎法律规范的简称，它是基层党组织法治能力的题中应有之义。法治能力是指基层党组织遵守与执行党内规范、政党法律和政党社会规范的能力，而这种与“法”密切相关的能力培养与提升、使用与发挥作用的逻辑过程也必须在党内法规、政党法律和政党社会规范的框架下进行，也必须符合既定的法治程序、法治精神和法治原则。

2．基层党组织法治能力具有人民性

基层党组织法治能力的人民性特征，既源自于中国共产党及其基层党组织的内在规定性，也承载和包容了现代法治的核心品质。基层党组织法治能力作为体现基层党组织服务宗旨和法治意蕴的概念，也必须体现“一切为了人民、依靠人民”的服务理念，并体现出更为真实的人民性特征。

3．基层党组织法治能力具有系统性

基层党组织法治能力是一个内涵丰富、意蕴深邃的系统性范畴，它作为一种历史与现实的客观存在，在内部呈现出较强的整体性与相互依赖性，是一个由相互联系、相互作用的主体与客体、规范与价值、逻辑过程与终极目标有机结合而成的能力集合体，在外部呈现出较强的环境适应性，是一个在发展和演化中不断受外部政治、经济、社会和文化等生态环境影响与支持的有机系统。

4．基层党组织法治能力具有实践性

基层党组织法治能力是一个以“能力”的使用和作用发挥为主轴，依据法治思维和法治方式来分析、判断和解决其内部事务和基层公共事务以达成“为民服务”目的的逻辑过程。在新的社会历史时期，基层党组织法治能力服务于全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党和实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，具有很强的时代性、应用性和实践性特点。

5．基层党组织法治能力具有可塑性与自我增强性

能力本身并不是从来就有的，而“是在素质的基础上，在后天的学习、生活和社会实践中形成和发展起来的”。[1]同样，基层党组织法治能力是通过后天有意识的培养与塑造、在具体实践中的锻炼与历练而不断生成、发展的，表现出较强的可塑性。同时，基层党组织法治能力不会因为不断使用而降低或耗尽，却会因经常使用和锻炼而不断提升与增强，表现出明显的“自我增强性”特征。

二、我国基层党组织法治能力不足的表现

改革开放以来，伴随依法治国、依法执政战略的不断推进，我国基层党组织法治能力水平和依法办事的自觉性得到了极大提升，基层法治和国家法治建设成效显著。但受历史和现实等多种因素影响，其法治能力与建设法治中国的战略要求和民众的心理期望还有一定的差距，面对许多新情况、新问题、新事物，基层党组织在依法治理内部事务和公共事务实践中仍存在着一定的“本领恐慌”。

(一)“学法、懂法和用法”的动力和自觉性不足，法治理念缺失

法律知识是生成和夯实基层党组织法治能力的基础。在我国基层党组织中，真正法律专业出身的基层党员较少，而实践中“领导讲话重于红头文件，红头文件重于法律”的政治生态又使他们缺乏“学法、懂法和用法”的动力与自觉，结果造成大部分基层党员缺乏系统的法律理论和所管辖领域的法律知识，对法律知识与条文的接受能力、理解能力和运用能力不足。调查显示，只有12．56%的基层党员“非常了解”或“较为了解”基层事务管理和业务方面的法律，而“不很了解”的占到45．35%。进一步的访谈发现，很多基层党员认为法律知识的浩瀚、法律法规的庞杂是“常人所未及的”，而且很多党员认为“法治工作太虚”，做好业务工作才是最务实的，甚至基层党员法律知识储备不充分、不系统，造成他们对法治乃至社会主义法治理念的认知模糊，阻滞了其法治意识和法治能力的生成。

法治理念是在法律知识内化基础上形成的理性观念，它是法治能力的灵魂。法治的核心意旨乃是保障人权，但调查中发现，绝大多数基层党员虽已认识到法治的重要作用和中央建设法治的决心，但仍未理解“法治”的真正意旨，未能接受和践行“法”的“人权”真谛，而仅仅将其作为治民管事的工具。如当问及“法律最核心的作用”时，只有41．56%的受访者选择“保护公民权利”，而39．41%的选择了“规范人们行为”。社会主义法治理念是所有党员包括基层党员在建设法治中国进程中应该明确认知和秉持的，但调查显示，能够完整回答出社会主义法治理念内容（即依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导）的基层党员只占受访者的8．11%。基层党员对法治和社会主义法治理念认知模糊，工具主义法治观仍有很大市场，这不仅影响了依法处理基层公共事务的效果，也限制了基层党组织法治能力的生成。

(二)运用法治思维的能力不足，不当执法突出

法治思维是基层党组织法治能力形成的重要基础。但调查中发现，很多基层党员在分析和判断内部事务和基层公共事务过程中，出现了法治思维不足而非法治思维盛行的窘境。一是人治思维“压倒”了法治思维。调查中发现，当基层党员发现实际工作中存在与法律条文不一致的问题时，70．31%的选择“向上级汇报，按照上级指示办事”，19．2%的选择“遵照法律条文执行”，10．49%的选择“依据惯例执行”。根深蒂固的人治思维和政治思维严重影响着基层党组织依法执政、依法办事能力的生成与提升。二是利益思维有余而权利思维不足。基层党组织作为基层政权的执掌者和基层群众利益的维护者，其活动本身应该以维护群众利益和权利为己任，而不应以追求个人的经济利益为目标。但在基层党组织的执政实践中，利益思维大行其道，令人咋舌。三是限权思维缺失。保障人民利益和公民权利以限制公共权力为前提。在基层执政实践中以实施法律之名而行损害最广大人民利益和公民权利之实的情况存在，甚至法律的强制性成了滥用执政权力以谋取非法私利的工具。四是运动式思维仍有生存空间。这种方式短期内效果显著，但一旦运动结束，看似已得到解决的问题和矛盾便又卷土重来、死灰复燃，甚至会演变得比以前更为严重。实践中，这些思维模式与法治思维、法治能力的内在精神是格格不入的。

(三)运用法治方式的能力不足，党群矛盾突出

法治方式是法治能力在实践层面的表现形态。法律知识不系统、法治思维缺乏，直接导致基层党组织运用法治方式的自觉性与能力不足。

一是不依据法定程序办事现象凸显。虽然我国在很多领域明确规定了基层事务管理的法定范围和法定程序，但实践中部分基层党员并不把宪法法律规定的权力范围和执法程序当回事。调查显示，只有11．21%的民众认为“基层党员在进行决策、管理基层公共事务时运用法律程序”。

二是违背法治之理性原则的治理现象频现。受传统思维的影响，不少基层党组织倚仗公权力直接“越过法律”而采用暴力来处理基层公共事务、平息社会矛盾，有的甚至借助法律的威严和强制性来压制、隐瞒民众的合理合法诉求，这不仅侵害了基层群众的人身及财产权，而且大大降低了基层党组织在民众心目中的形象与公信力，恶化了基层党组织与民众的关系。

三是违背执政为民原则的公共决策问题较突出。调查显示，67．89%的基层党员选择“有条件、有选择地落实上级的惠民政策”。这种在执政行为、政策落实过程中忽视民众切身利益，而只考虑当地的经济发展或官员仕途发展的案例不胜枚举。

三、我国基层党组织法治能力建设的对策

我国基层党组织法治能力建设是一个牵一发而动全身的系统工程，需要从内部和外部综合发力、协调推进才能实现。具体来说，我国基层党组织法治能力建设应从以下五个方面着手。

(一)强化基层党员队伍管理：基层党组织法治能力提升的主体优化

在基层党组织的管理实践中，党员管理的理念是否先进、手段方法是否合理、体制机制是否科学与健全，不仅关系到基层党组织队伍的质量，也事关基层党组织依法治理内部事务和公共事务的成效，影响基层党组织法治能力的水平。

首先，从传统人事行政管理理念转向现代人力资源管理理念。基层党组织应该树立“以党员为本”、尊重人、关心人、激励人、培育人的现代化管理理念，塑造一种人本化、程序化的“能者上， 庸者下， 平者让”的人力资源管理新文化。

其次，改革基层党组织的选拔任用制度。在全面依法治国背景下，在选拔任用基层党员干部过程中，不仅应该注重程序的合理合法，更应该注意内容的全面与有效，选拔任用过程中除了强调传统的政治素质、道德素质和业务素质外，还应该着重强调被录用或任用党员的法治素养和法治能力。

再次，建立适应基层工作实践和法治建设需要的党员培训机制。为提高基层党员工作的实效性和务实性，要围绕着政治素养、道德素养、业务素养和法治素养等对党员进行正规、常态的教育培训，从而形成一支政治道德素质过硬、业务工作能力过关、具备依法执政意识与能力的党员队伍。

第四，建立科学的考评激励机制。在全面考察党员干部的工作能力、工作成绩及实效、法治素养与能力等基础上做出合理的综合评价，并根据考评结果对表现优秀的党员进行一定的物质或精神奖励，并提供一定的培训机会或晋升机会，让其感受到公平和有所收获，从而从结果环节倒逼基层党员努力工作、依法执政的动机与热情。

(二)健全法律规范体系：基层党组织法治能力提升的坚固城墙

实践中，要实现基层党组织依法治理内部事务和基层公共事务，必须用具有高度稳定性的法律规范对其权力加以严格的规范和约束。

首先，完善规范基层党组织的国家法律法规。通过开门立法、审慎立法来完善现有宪法法律，补充、修改和完善政党及其基层组织的相关条款，明确政党包括基层党组织的地位和宗旨、机构设置、基本权利与义务，明确基层党组织之权力行使和活动的原则、范围与程序，规范政党及其基层党组织的管理程序。

其次，完善涉及基层党组织的党内规范体系。实践中，党内法规作为党和党员意志的规范形式，其制定和适用过程必须向“基层党组织和普通党员开放，以提高党内法规的民主性”；[2]必须强化和细化党内法规的程序规定和实施细则，增强其程序性和时效性；必须在内容与精神上保证党内法规条文之间协调一致、融会贯通基础上，实现彼此之间的相互支撑、相互配套，从而提高其执行力。

第三，优化涉及基层党组织的社会规范。涉及基层党组织的社会规范是各基层党组织和其他社会主体凭借各自实力和智慧在公共实践中相互协商与博弈而形成的处理相互关系的非正式规范。我国涉及基层党组织的社会规范还有待进一步养成与优化。

第四，通过规范适用、解释、修订甚至是清理等方式来保证涉及基层党组织的国家法律、党内法规和社会规范之间的协调一致和融会贯通。注重涉及基层党组织的党内法规、国家法律、社会规范的衔接和协调，“已经不仅仅是一个单纯的法学理论命题，而且也是已经开启的政治实践道路”。[3]

(三)培育法治思维和法治方式：基层党组织法治能力提升的核心任务

运用法治思维和法治方式化解社会矛盾是基层党组织依法治理内部事务和基层公共事务的必然要求，也是提升基层党组织法治能力的重要方面。法治思维和法治方式不仅被政治社会实践证明是最为文明和有效的矛盾解决方式和纠纷协调机制，也是提升基层党组织依法治理社会能力的重要方面。

首先，基层党组织要把保护民众权益作为化解社会矛盾的出发点和落脚点。“法治思维下的社会治理，就是要强化尊重和保障民众的生存权与发展权，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求”，[4]因此，法治思维下，维稳以维权为基础。法治思维体现为一种依法治理的平等思维、权利思维、民主思维等，因此，用法治思维分析和化解社会矛盾就是要以尊重民众权利、维护民众的合法权益为起点和落脚点，运用法律手段、法治程序、制度化途径来疏导和解决。

其次，基层党组织要防患于未然，坚持社会矛盾的源头治理。要实现对社会矛盾的源头治理，一方面要通过科学、民主立法建构约束基层权力而保护民众权益的法律规范和制度安排；另一方面要通过科学、民主的决策机制和决策程序制定和实施真正保护与体现广大民众意志和利益的公共政策，从而将因权力滥用而产生和激化的社会矛盾诱因消解于萌芽之中。

再次，将基层党组织解决社会矛盾的各种方式都纳入法治轨道。化解社会矛盾的方法是多种多样的，有协商、调解（包括人民调解、行政调解、司法调解）、仲裁和裁判等，其中的每一种化解方式都应当被纳入法治的轨道，尤其要注意用法治方式化解实践中存在的信访难题。

(四)推进党内民主：基层党组织法治能力提升的联动工程

要提升基层党组织法治能力，必须以大力发展基层党内民主为前提。

首先，大力培养基层党员尤其是领导干部的民主素养和民主能力，打造党内民主文化，这是完善基层党内民主的逻辑起点。

其次，保障基层党员的民主权利，这是发展基层党内民主的核心。实践中，一方面应加强宣传教育，唤醒和强化广大基层党员的主体意识与权利意识，促使其对权利和义务的认知在实践中达到平衡；另一方面要培育广大基层党员干部和普通党员、普通群众的平等意识，在保障党员干部应有权威基础上，实现基层党员在权利享有、运用等方面的平等地位。

再次，从实体和程序两个维度完善体现党内民主精神和意蕴的党代会制度、党内选举制度、决策制度和监督制度等。实践中，一方面应加强统筹规划，注重对基层制度建设自上而下的协调指导，努力实现各项民主制度的相互衔接、相互融通，规避不同民主制度间的冲突与矛盾；另一方面要在完善实体性规定的同时，加强落实实体性规定的民主程序建设和相关配套措施的跟进，避免党内民主制度建设因缺乏整体配套而流于形式。

(五)赋权于基层社会：基层党组织法治能力提升的倒逼力量

改革开放后，伴随社会主义市场经济的不断发展，我国基层社会组织开始蓬勃发展，保守估计，已经登记和未登记的乡村两级的社会组织至少有300万个，占全国社会组织总数的2/3。[5]

首先，基层党组织要树立“社会本位主义”。基层党组织应确立社会的主体地位，把对社会的认知由工具理性转向目的理性，真正从内心深处认识到和接受“社会”是其执政权力的来源和其功能作用发挥的终极归宿，这既是“社会本位主义”的核心要旨，也是基层党组织依法治理社会应该秉持的现代理念。

其次，大力培育和发展基层社会组织。但整体来看，它们仍存在着附庸性较强、功能发挥不彻底、发展空间有限等诸多问题。因此，要发展壮大社会组织尤其是基层社会组织，一方面要通过立法改革双重负责的管理体制和社会组织的税收制度等，为社会组织的蓬勃、健康发展提供宽松、良好的外部制度环境；另一方面要完善和健全基层社会组织内部的民主治理机制、财务管理机制、人力资源管理等，不断提升其内部治理水平，逐步增强基层社会组织的民间性、独立性和权威性。

再次，完善基层社会参与机制。“公众的有效参与有利于形成促进政府不断增强监管能力建设的社会压力，增强执法动力”，[6]也有利于形成和增强基层党组织依法治理内部事务和基层公共事务的倒逼机制与力量。要完善基层社会的参与机制，增强公众的有效参与，一方面要通过构建家庭教育、学校教育和社会教育三者有机配合的立体化公民教育网络，不断提升基层民众的政治参与意识；二是通过丰富民众参与的形式、拓宽并畅通民众参与的渠道、建立健全基层党务信息公开机制等来强化民众的政治参与实践，使政治参与逐步发展成为基层民众的自觉习惯和政治秉性。

[1]辞海(第6版）[Z].上海:上海辞书出版社,2010.1366.

[2]周叶中.关于中国共产党党内法规建设的思考[J].法学论坛,2011(4).

[3]付子堂.法治体系内的党内法规探析[J].中共中央党校学报,2015(3).

[4]欧黎明,于建荣.领导干部法治思维能力提升[M].北京：国家行政学院出版社,2015.79.

[5]朱昔群.政党科学与政党政治科学化[M].北京：中央编译出版社,2015.141.

[6]马怀德.全面推进依法行政的法律问题研究[M].北京：中国法制出版社,2014.268.

(责任编辑 胡爱敏)

韩慧，济南大学政法学院副教授，山东大学政治学与公共管理学院2013级博士研究生；马树颜，中共济南市委党校讲师，山东大学政治学与公共管理学院2014级博士研究生（邮政编码 250022）

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1672-6359(2017)04-0009-05

教育部人文社会科学研究青年基金项目“法治中国视域下中国共产党法治能力建设研究”（16YJC810007）；山东省社科规划重点项目“公共理性视野下中国执政党能力建设研究”（16BDJJ01）；济南市哲学社会科学规划项目“济南市基层党组织法治能力建设研究”（JNSK17B09）；济南市哲学社会科学规划项目“十八大以来党内法规制度建设的创新发展研究”（JNSK17C09）；济南大学社科基金预研项目“国家治理现代化进程中党的执政方式创新研究”（14YY06）