侦查监督驻公安检察室机制探究

●太原市人民检察院课题组/文

侦查监督驻公安检察室机制探究

●太原市人民检察院课题组*/文

侦查监督驻公安检察室作为一项贴近实效的创新监督模式，自试点以来取得了显著的成效。侦查监督驻公安检察室首次有效突破了公检之间的信息壁垒，实现了监督的主动性、及时性和全面性。侦查监督驻公安检察室符合权力制衡理论，体现了人权保障价值，是推进“以审判为中心的诉讼制度改革”的必然要求。要明确侦查监督驻公安检察室的性质、定位、工作原则，构建完善的侦查监督驻公安检察室机制。

侦查监督 驻公安检察室 机制

侦查监督驻公安检察室（以下简称“驻公安检察室”）机制源于中央深化司法体制改革的长远布局。2015年4月高检院确定在山西等10个省份开展试点，要求各试点单位结合本地实际，单独或者分片设立驻公安派出所检察室，建立对公安派出所刑事侦查活动的常态化监督机制。本文从理论与实践、现实与发展等多维度层面进行论证考量，以期能促进机制进一步完善，为充分发挥检察职能，推动刑事案件质量提升和执法行为规范发挥积极作用。

一、驻公安检察室机制的实证考察

（一）驻公安检察室工作机制在全国开展情况

驻公安检察室工作由江苏省探索先行，该省2008年3月在真州、城北两个派出所设立了派驻检察官办公室，以此为平台开展对派出所刑事执法活动的监督工作。随后其余省份也陆续开展相关探索，截止目前，山西、山东等十余省份已经由点及面将本项工作在全省推开。由于属于试点工作，各地呈现出多样化情形。1.机构的设立。各省主要有驻派出所检察官办公室、驻基层检察室、片区检察官等。2.工作方式。主要有驻点监督和巡回监督。驻点监督采取日常派员监督和定期派员监督的方式。3.获取信息途径。有定期互通信息、主动查阅台帐和获得登录公安机关警综平台的权利等。4.工作机制。基本均搭建了提前介入、捕前分流等机制，有的建立了对重要环节侦查的备案审查制度。检察室机制试点以来，取得了一定的效果，山西省检察机关共设立151个检察室，2016年1-11月提前介入各类案件728次，召开联席会议321次，捕前分流案件536件，案件质量提升的同时，侦查监督也得了强化。

（二）驻公安检察室工作机制推行以来存在的问题

驻公安检察室机制推行以来，虽取得了一定成果，但不可忽视的是仍然存在一些问题，主要表现在以下方面：

1.法律授权不明确，公安机关对检察室工作存有抵触情绪。

检察机关行使侦查监督职能的主要依据是 《宪法》第129条规定的“人民检察院是国家的法律监督机关”及刑诉法、高检院刑事诉讼规则中有关对公安机关立案监督，侦查活动监督的相关规定。由于规定较为原则，缺乏动态司法的实际操作细则，导致驻公安检察室的设立及运行存有争议。实践中部分公安机关对检察室工作存在抵触情绪，认为检察室的设置事实上是检察机关伸长手干涉公安机关正常办案。

2.公检两机关存在“重配合轻监督”的情况。一是监督变成帮助，引导变成主导；二是协作变成合作；三是检察室检察官自身监督理念出现问题。

3.信息渠道不够畅通，瓶颈仍未真正打开。目前各省检察室或是利用公安机关的秘钥，登录警综平台进行案件浏览查询，或是通过查询查看书面台账，或是单纯依靠定期刑事案件信息通报制度来掌握公安机关案件的第一手资料。这些方式均受制于公安机关，查询的权限也受到密匙级别的限制，在一定程度上限制了公检之间信息的畅通。

二、建立驻公安检察室工作机制的现实意义

驻公安检察室机制并非凭空出现，它是检察机关侦查监督职能的有效延伸，其出发点及着眼点在于切实解决刑事诉讼中侦查活动失范及侦查监督乏力的问题。

（一）侦查活动失范之体现

1.侦查活动不规范。（1）证据的收集、提取、固定不规范。主要表现在取证主体不适格、取证方式不合法、固定证据方式不正当等。（2）刑事立案不规范。一是不破不立，公安机关出于考核需要，很多刑事案件破案后才予以补立，导致破案率人为提高；二是破而不立，对于轻微的治安案件或轻伤害案件，公安机关往往先行调解，之后将案件降格处理而不予立案；三是立案不准。随意立案、将此案立为彼案，刑事案件立为治安案件等等，不仅造成执法不严，同时还会导致案件侦破方向错误。（3）强制措施使用不规范。常见的问题有：执行传唤、拘传不履行法律规定，通过连续传唤、拘传变相拘禁犯罪嫌疑人；取保候审、监视居住措施滥用等。

2.侦查活动不及时。主要指发现、收集、固定证据不及时。如未对案发现场进行及时的勘验、检查，或只注重对主现场的勘验，忽视对关联现场的勘验；未对电子证据如监控视频、微信聊天记录等及时提取；未在第一时间收集、固定相关涉案人员的言词证据等。

3.侦查活动不全面。主要指证据获取不全面。主要体现在一是侦查人员过于依赖口供而忽视对客观证据的收集，一旦犯罪嫌疑人翻供，则形成孤证无法定案；二是过于重视对定罪有利证据的调取，忽视无罪、罪轻、犯罪嫌疑人是否有逮捕必要性证据的收集，构罪即刑拘，刑拘必报捕现象突出；三是对前期的调查取证缺乏综合分析研究，不能依据犯罪构成要件展开后续侦查。

（二）侦查监督乏力之体现

现行法律对侦查监督职能的规定简单、粗放，对部分侦查措施的适用条件宽泛、强大，这种矛盾造成司法实践中侦查监督权力的乏力、柔性。

1.侦查监督局部性。检察机关开展侦查监督的途径主要是审查逮捕、审查起诉和受理群众的控告和申诉，监督线索来源较单一，监督渠道狭窄；检察机关更多依靠书面审进行监督，难以从中发现案件本身认定及实质性侦查违法行为问题；捕后诉前阶段的侦查监督法律规定空白，而这一阶段的侦查行为对案件下一步是否能够顺利进入起诉阶段至关重要，严重制约了监督质量和效果。

2.侦查监督滞后性。检察机关“案头”审查的监督方式难以及时发现侦查中的违法行为，对于之前阶段的侦查行为及过程难以做到全面掌握及了解，这种事后监督所带来的问题一是发现的问题不全面、不准确；二是有些问题即使发出纠正意见也难以补救当事人被侵犯的合法权利。

3.侦查监督手段软化。我国的侦查监督制度中，提醒性、建议性的监督方式较多，制裁性的监督方式较少。如法律并未规定，如果公安机关收到检察机关的立案通知书后拒不立案，或者立案后之后又自行撤案将承担何种不利后果，检察机关采取何种措施。制裁性监督方式的缺乏导致人民检察院在进行侦查监督时，没有“利剑”来挥卫自己的权威，侦查监督也变得软弱无力。

（三）以驻公安检察室工作机制特点为视角，审视驻公安检察室机制建立之必要

通过对上述侦查活动失范和侦查监督乏力问题的分析，笔者认为建立一个具有主动性、及时性、全面性的动态且成熟的工作机制尤为必要，而驻公安机关检察室是达到以上目标的有效途径，具体分析如下：

1.拓宽监督范围，提升监督速率。设立驻公安检察室，检察人员可以通过定期登录公安警综平台、列席案件讨论会，在第一时间获取各类案件信息，将刑事案件从受理开始的侦查活动全程纳入检察机关的监督视野，做到全面及时监督；对于立案监督和侦查活动监督，通过动态监督能够及时发现公安机关有无违法撤立案、以罚代刑、强制措施适用不规范等情形，监督触角及职能进一步延伸；对于捕后诉前的侦查监督，通过派驻检察室能够实现监督的持续性及一体性。

2.形成长效机制，提升监督实效。现行的侦查监督主要是针对个案的监督，没有建立起一个长效机制，缺乏从宏观的角度进行总体的引导，监督效果也缺乏连续性。设立驻公安检察室，可以通过日常的信息掌握，将散见于各个案件中的同类问题进行梳理，形成一段时期的监督重点，提高监督的效果和针对性，进而能够在一定程度上弥补侦查监督权立法层面的粗疏和不足，保证了监督的可操作性，实现了侦查监督的常态化。

3.防范冤假错案，提升司法公信力。近年来一系列冤假错案的源头是侦查环节的刑讯逼供、指供诱供、编造证据等违规违法取证所造成，所以防范冤假错案的重点在于加强对侦查的监督制约。检察机关在我国刑事诉讼中处于防范冤假错案的第一道关口,在侦查初期即通过检察室监督纠正侦查机关的违法取证行为,引导督促其依法全面收集证据,能最大程度地防止冤假错案，提升司法公信力。

三、建立驻公安检察室工作机制的理论依据

驻公安检察室作为一项新的机制，不可避免在理论界与实务界存有一定的争议，但笔者认为，驻公安检察室机制有着丰富且合乎逻辑的理论依据，具体论述如下：

（一）符合权力制衡理论

孟德斯鸠在其《论法的精神》一书中说到，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一种经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”［1］；“就事物的性质而言，要防止滥用权力，就必须以权力限制权力”。从刑事司法实践来看，“侦查中心主义”理念及其支配下的司法习惯表现为侦查权的过度扩张，侦查机关拥有庞大且广泛的的侦查权力。这种缺乏及时有效监督的权力具有强烈的侵犯他人权利属性的倾向。因此，通过构造具有动态、前置、及时特征的驻公安检察室机制，以强化侦查监督职能就显得尤为必要。

（二）体现了人权保障价值

刑事诉讼法被称为“被告人的大宪章”［2］，刑事诉讼目的之一即是保障人权。保障人权意味着通过看得见的程序正义规范刑事司法行为，进而取得实体正义的结果。当公民个体面临强大的国家机器时，双方力量的悬殊差距使得公权力的行使极易“越位”、个体权利诉求极易被湮没。因此，通过加强构造驻公安检察室机制，规范侦查机关的侦查行为，在保证程序正义的前提下，实现实体正义及人权保障显得非常重要。

（三）是推进“以审判为中心的诉讼制度改革”的必然要求

“以审判为中心的诉讼制度改革”［3］，要求侦查机关应当以经得起法律检验、符合法庭审判标准，依法规范地收集、固定、保存证据，为公诉人出庭履行指控职能提供所需要的准确而全面的证据。检察机关通过驻公安检察室积极主动适度的介入侦查、引导侦查、监督侦查，有利于将瑕疵证据、非法证据在第一时间排除出证明体系，使证据符合公诉及庭审标准。

四、侦查监督检察室工作机制的构建及完善

（一）侦查监督检察室的性质及定位

侦查监督检察室是人民检察院侦查监督部门在同级公安机关法制部门设置的派驻检察室，是侦查监督部门职能的延伸。其职责定位于法律监督权的充分、有效发挥，目标着眼于进一步加强检警沟通协作和强化侦查监督，探索形成合力打击犯罪、保障人权的检警工作新模式。

（二）侦查监督检察室的工作原则

1.依法监督原则。侦查监督检察室作为侦查监督职能的有效延伸，应当严格按照《中华人民共和国刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定的范围、方式、途径等开展侦查监督工作，不能超越法律规定、越权监督、随意监督。严厉禁止以引导侦查工作为由干扰公安机关正常刑事侦查活动，真正做到有所为、有所不为，不大包大揽，不失职，不越权，防止“错位”和“越位”，最大限度的做好监督的“抓”与“放”。

2.监督制约与协调配合并重原则。“分工负责、互相配合、互相制约”，是我国刑事诉讼的基本原则之一，只有依法、正确、恰当处理对公安机关监督与配合的关系，监督才能取得实效。坚持“引导不干预、监督不失职、配合不越位”，同时防止与公安机关“打成一片”，影响审查逮捕时客观公正的判断。

3.普通监督与重点监督相统一原则。既要在开展日常监督的同时，注意研究分析一段时间内公安机关的执法办案情况，注意以监督类案中的共性问题的监督，也要注意一定时间段内公安机关执法过程中出现的重点问题、突出问题的监督，从而务求监督实效。

（三）侦查监督检察室的工作机制

侦查监督检察室在传统的机制中，加入“检察室因素”，发挥“检察室特色”。具体应包括：

1.提前介入案件，做到从执法源头“防”。改变以往提前介入被动性的局面，以命案、涉众型犯罪、重大疑难复杂案件等为重点，主动提前介入侦查，参加案件讨论。通过提前介入机制，检警双方在证据收集、案件定性以及逮捕必要性等问题上达成共识，提高侦查质量，进而缩短办案期限，减少补充侦查次数。

2.实行捕前分流，做到从提捕环节“截”。对明显不符合逮捕条件的轻微刑事案件，建议公安机关不提请批准逮捕；对需要提请批准逮捕的轻微刑事案件，建议公安机关全面收集有社会危险性的证据；对符合刑事和解条件的轻微刑事案件，及时引导侦查人员促成当事人和解；对证据不足的案件，建议公安机关补充侦查后再提请批准逮捕。

3.加强信息沟通，做到执法尺度“一”。公安机关每月向检察室通报上月刑事立案、撤案、强制措施适用、行政执法机关移送案件办理等情况。检察室向公安机关通报上月审查逮捕、刑事立案监督、纠正违法、纠正漏捕等情况。检警双方互相通报工作开展情况，并定期、不定期召开联席会议，开展业务交流，探讨侦查取证的新思路，对具有普遍性的问题进行研讨，统一双方在法律适用、证据搜集和认定等方面的认识。

4.重点监督全方位监督互为补充，从办案过程上“纠”。

建立备案审查制度，实现对公安机关侦查活动重点环节的监督，探索从个案监督向类案监督转变。实行跟踪监督制度，重点跟踪监督以事实不清、证据不足不捕的案件、公安机关久侦不结案件及立案监督后三个月未侦查终结的案件等。通过及时登录公安警综平台，全面排查梳理、动态掌握公安机关办案情况，及时开展立案监督、侦查监督等工作，将事后监督转为事前、事中、事后监督相结合的全方位监督。

（四）探索检察室职能的合理延伸

1.赋予检察室检察官惩戒建议的权利。对于情节严重，构成犯罪的违法侦查行为，法律明文规定检察机关可直接移送有关部门追究刑事责任。但是这种严重的违法侦查行为在司法实践中应属少见，而对于较为常见的不构成犯罪的违法侦查行为，应当赋予检察官以下权利：一是建议更换承办人的权利。检察机关经过调查核实，认为侦查人员存在违法行为，或者存在立而不侦、侦而不结的情形，不适宜继续侦办该案件，可提出更换承办人的建议。二是职务评价的权利。检察机关在案件终结后，应结合案件具体情况对侦查人员的表现作出综合评价，该评价应纳入侦查人员的绩效考核，与其职务升迁相挂钩，以更好的保障检察机关纠正违法行为的强制力，使侦查监督落到实处。

2.探索构建新型检警关系。检察室作用充分发挥后，理想的检警关系会呈现出既疏离又紧密，既引导又监督的新特点。这种新型的检警关系解决了主张“引导侦查模式”中信息不对称、监督滞后的缺陷。由于检察室强调监督的特点，也部分克服了主张“检警一体化模式”中二者过于紧密的不足。因此，通过检察室设立的实践，可为探索构建新型检警关系奠定良好的基础。

注释：

［1］［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印刷馆1961年版，154页。

［2］［德］李斯特:《德国刑法学教科书》，徐久生译，法律出版社2000年版，169页。

［3］王守安：《以审判为中心的诉讼制度改革带来深刻影响》，载《检察日报》2014年11月10日。

*负责人：周茂玉，太原人民检察院党组书记、检察长，武汉大学博士研究生学历，全国检察业务专家。执笔人：李晓燕，山西省太原市人民检察院侦查监督一处处长、山西省检察业务专家；候立明，山西省太原市人民检察院检察员；党冲，山西省太原市万柏林区人民检察院检察员；师素丽，山西省太原市杏花岭区人民检察院检察员；王艳，山西省太原市小店区人民检察院检察员；员红娟，山西省太原市迎泽区人民检察院检察员。