行政执法检察监督的案源问题*

●王胤元/文

行政执法检察监督的案源问题*

●王胤元*/文

编者按：十八届四中全会《决定》指出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。由于现行法对如何开展行政执法检察监督没有明确规定，因此调研、总结各地实践对进一步规范化该类检察监督活动非常重要。本栏目特约三篇文章对实践中行政执法检察监督的案源、范围以及方式进行总结、分析，以飨读者。

行政执法检察监督是法律赋予检察机关的重要职能，而如何“擦亮”检察机关的眼睛，发现行政执法中存在的问题无疑对这项职能的发挥具有重要意义。本文试图通过对现阶段各地实践及有关文件的梳理，归纳出目前行政执法检察监督的案件来源，进而提出不断扩充该项检察监督案源的思考，以期对现行的司法实践有所裨益。

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从搜集到的资料分析来看，“巧妇难为无米之炊”成为束缚很多民行检察部门施展拳脚的问题所在，也是各地开展行政执法检察监督的难点所在，有必要对这一问题进行深入研究。

一、实务中的案源现状

对于行政执法行为检察监督的案源，一般来讲，主要有这几项：一是党委、人大、政府、政协等机关交办或转办的。二是上级人民检察院交办的。三是公民、法人或者其他组织来信来访反映的。四是检察机关自行发现案件线索。这几种途径中，与人民群众的作用直接相关的是第3项，实践中的很多案源都是来自群众的申诉举报，这一来源在整个行政执法检察监督的案件中有着重要的地位。而检察机关自行发现案件线索，这一主动的途径主要有以下几种。

一是通过行政执法检察监督专项行动，包括专题调研和专项检查。即通过在某一特定时期针对某些特定领域的专项检察活动，集中精力审查发现相关问题。尤其是结合当地经济社会发展实际开展的专项行动更具有针对性。例如，湖南省株洲市开展的环境资源保护和食品药品安全监管领域的行政执法专项检察监督活动，吉林省通榆县院先后组织的 “消毒餐饮具”、“土地契税征缴”、“食品药品监督”等专项行政执法检察监督调查，福建省泉州市洛江区院开展的林政执法专项检查，湖南省安乡县院组织开展了防止国有土地出让金流失专项活动。

二是检察机关内部其他部门在执法办案过程中发现线索后移送给行政检察部门的。很多案件在办理过程中经常会发现涉及到其他部门的线索，各内设机构之间案件移送也已制度化，这些无疑增加了行政检察的线索来源渠道。例如，吉林省通化市东昌区院民行科就在审查一起公诉科移交的案件线索中发现，某村某组部分土地现状与林业及相关部门档案记载不符，继而发现了一起行政违法线索。湖南省常德市石门县院刑事部门在办理一起挪用公款的案件中发现，该县劳动和社会保障局执法大队在管理企业缴纳的农民工工资保证金时严重不规范，给挪用公款留下了可乘之机，检察机关随后给上述行政机关发出了督促整改的检察建议。

三是通过检察室，主要是通过各派驻检察室，作为延伸行政执法监督职能的触角。在最基层、案源最丰富的地方去发现相关线索，扩展案源。例如长沙县双江镇检察联络室接到镇党委书记反映并调查后，建议市检察院对星沙国际物流园工程与湖南星大建设集团股份有限公司饶某赔偿损失案向省院提请抗诉。山东省青岛市黄岛区凭借其9个派驻检察室和遍布全区的40个民生检察联系点、76位民生检察联络员，作为延伸行政执法监督职能的内生触角和外生触角，着力增强线索收集的敏感度和广泛度，共收集有价值的行政违法线索4件。山西省长治市两级院依托乡镇检察室，搭建了对行政执法行为检察监督工作的信息平台，对行政执法行为实行动态监控。该市沁县院依托4个中心乡镇检察室和驻镇联络办公室，形成了覆盖全县13个乡镇306个行政村的行政检察监督网络，将各乡镇机关、乡属机构、驻乡镇机构所有行政执法行为都纳入监督范围，实现了检察工作平台的前移。

四是通过对网络舆情的实时关注，加强对网上相关行政执法线索的关注，尤其是当地影响较大的网站和论坛。从网民、网意、网评中筛选甄别行政执法监督线索，及时作出回应和反馈。例如，湖南长沙县院改变以往主要依赖等案上门的传统做法，增强职业敏锐性，增强主动办案、主动服务意识，变“等米下锅”、被动等案为主动出击，积极查找和发现案件线索。注重从平时日常工作、生活、社会交往及街头巷议中收集案件线索，从相关部门的信息、简报、新闻媒体报道中获得案件线索，从人民群众关心的热点、难点问题中挖掘案件线索，从国家司法改革的动向中发现案件线索。青岛市黄岛区院注重对网络舆情的实时关注，尤其注重浏览当地影响较大的黄岛信息港、青岛西海岸新闻网等网站和论坛，及时作出回应和反馈。

二、案源缺乏问题的解决

从实践中搜集到的资料来看，要解决行政执法检察当中存在的案源难题，可以从以下几个方面着手。

一是加大对行政执法检察监督的宣传。行政检察起步较晚，社会大众对于检察机关行政执法检察监督的职能和程序还不十分熟悉，有时甚至存在误解，导致少有当事人到检察机关申请行政执法监督，一定程度上限制了案件的来源。对行政机关和检察机关来说，也需要强化对行政执法检察监督的宣传，原因主要有：一是很多行政机关特别是政府法制部门认为行政机关内部有一套完整的监督体系，检察机关的监督缺乏法律授权，且是分割行政权的一种表现，因而对检察机关行政执法监督有反感和抵触情绪。二是检察机关部分领导和干警的思想认识水平还停留在过去民行检察只是对法院诉讼活动监督的时代，认识不到对行政执法检察监督是时代的需要，是人民的期盼。因此，这些问题的存在更加督促我们应做好行政执法检察监督的宣传工作。例如，辽宁大连市西岗区院每年2、3月份，会定期走访区人大、司法局、公安局等单位，深入辖区街道、社区宣传检察机关行政执法监督职能，排查行政执法监督案源。辽宁铁岭市西丰县院则召集了70余家有执法权的行政事业单位主要负责人及县几大班子的相关领导，主持召开了行政机关联席会议，就行政执法检察监督工作进行了普及宣传。这些都收到了良好的效果。

二是尽快提高行政执法检察监督规范性文件的效力级别。行政执法检察监督目前看来还存在着一些先天的不足，虽然最高人民检察院出台的《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》中第7章明确提出了“加强对违法行政行为的法律监督，积极促进依法行政”，并作了一些规定，但整体看来，该意见较为抽象也缺乏可操作性。有关行政执法检察监督还明显缺少中央和高检院的具体规定，在已找到的一些规章制度中级别最高的只是省级院的。例如，山西省院《探索开展行政执法行为检察监督专项活动精神的实施方案》，福建省检察院、省政府法制办联合下发的《关于建立行政检察与行政执法监督相衔接工作机制的通知》。在为数不多的有关文件中，最多的也只是地市级院的文件，例如，辽宁省《白山市行政执法检察监督工作暂行规定》。而很多基层院则会在地市级院文件的基础上稍作修改，形成自己的有关文件，例如，辽宁省白山市靖宇县院《吉林省靖宇县行政执法检察监督工作暂行办法》。显然，有必要制定更高层级的规范性文件以利于规范案件线索的发现、移送。

三是建立包括联络员制度、联席会议制度等在内的信息共享平台。通过信息通报，实现资源共享。各部门可以指定一名专任联络员，及时对案件线索收集、整理和分析，协调执法协作以及案件移送等相关工作，通报相关线索，通报重大行政行为。例如，吉林省延吉市院就通过和其他行政机关签署协议，建立了重大行政行为通报制度，与市监察局、政府法制办签署了《关于在行政执法检察监督中加强协作配合的意见》，为该院民行科全面对行政执法进行检察监督提供了依据。吉林省通榆县委、县政府出台了《关于建立行政执法检察监督网络平台的实施意见》，该县院开发了网络监督软件、建立了光纤专网，与县内各行政执法单位进行了联网运行，建立了行政执法网络监督平台，拓宽了行政执法检察监督中职务犯罪线索发现的新途径。

四是畅通内部协作渠道。对内应不断强化检察机关内部部门的案件线索双向移送、处理结果双向反馈机制。要制定相关规章制度，例如辽宁省院制定下发了 《辽宁省人民检察院关于反渎职侵权部门与民事行政检察部门在办案中加强配合的指导意见》。

五是可以考虑实行“双备案”制度。双备案制度指的是权利清单备案制度和行政执法行为备案制度。通过权利清单备案制度，各行政执法部门将行政权限、执法依据等数据制表上报检察院备案；行政执法行为备案制度则要求行政机关按月将实施的行政执法行为分类制表上报检察院备案。“双备案”制度的建立，将增强检察机关对行政执法情况的全面了解，有利于发现行政违法行为，也为今后行政执法检察监督工作的开展奠定了坚实的基础。

检察机关履行行政执法检察监督职责，要紧紧依靠党委领导、政府支持、人大监督，创造行政执法检察监督良好环境。要紧紧依靠院党组的正确领导，注重发挥一体化行政检察的作用。要紧紧依靠现代化监督手段，有重点地与职务犯罪多发、易发的行政执法单位保持密切联系，及时发现和掌握行政执法信息，突出网络信息平台的快捷作用。要紧紧贯彻依靠群众路线，注重倾听和收集社会各方面的意见，拓展行政执法检察监督信息来源。只有努力做到这些，才能不断拓宽行政执法检察线索来源，不断促进依法行政，维护法治权威。

*本文为国家检察官学院2015年度重点课题《行政执法活动检察监督问题研究》（项目编号为GJY2015B01）的阶段性研究成果。

**国家检察官学院［102206］