一九七八年至二○○二年地区(行署)制度利弊探析*

侯 桂 红

·探索与争鸣·

一九七八年至二○○二年地区(行署)制度利弊探析*

侯 桂 红

地区(行署)制度在理论上符合完善行政体制、改善省县之间地方管理的需要；实践中，地区行署在缺乏正式身份和职权、工作量较大、随时可能被撤销的情况下，起到了一级政府的作用，成为行政链条上的重要一环。然而，该制度增加了一级机构，加大了行政成本和财政负担；地区行署与同城的市县存在矛盾，降低了行政效率。评价地区(行署)制度的弊端时应该注意：制度设计本身即缺乏应有的配置；相关弊端不仅早已存在，而且并未随着地区的撤销而消失；这些弊端是政治体制与经济体制发展不相适应的结果。

地区(行署)制度；派出政府；地方行政制度

Abstract: The regional (administrative office) system is theoretically consistent with the need to perfect the administrative system and to improve provincial-county local governance. In practice, in the absence of a formal status and authority, the presence of a large workload, and the fact that the offices could be abolished at any time, the regional administrative offices played the role of the provincial government and became an important link in the administrative chain. However, the existence of this system resulted in an added institutional level, increased the administrative costs and financial burdens, and created contradictions between the regional administrative agencies and the cities and counties, thus reducing administrative efficiencies. To evaluate the defects of the regional system, it is important to note that the design of the system lacked a proper configuration, and the related drawbacks had long existed and they were not eliminated with the revocation of the regions, which was the result of the development of a political system that was incompatible with the economic system.

“地区行署”是“地区行政公署”的简称，是省级派出机构，负责检查、指导县级工作，其辖区称“地区”。除行署外，地区还设有地委、群团、人大和政协等机构，它们同样是相应省级机关的派出机构。地区(行署)制度始于1978年*1978年通过的《中华人民共和国宪法》第三十四条规定：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。”参见《中华人民共和国宪法》，《人民日报》1978年3月8日。；1983年实行市领导县，地区开始被撤销；1999年，中央要求逐步撤销其余地区；2002年实行省直管县，地区再次减少，至今尚存12个于少数边疆省份。

在地区(行署)制度逐步被撤销的过程中，已有很多论著就其存废展开了对策性研究*参见翁有为：《专区与地区政府的法制研究》，人民出版社，2007年；江荣海等：《行署管理——阜阳行署调查》，中国广播电视出版社，1995年；刁田丁主编：《中国地方国家机构研究》，群众出版社，1985年；史卫东：《省制以来统县政区发展研究》，博士学位论文，华东师范大学，2006年；钱其智：《改革地区体制 撤销地区建制》，《中国行政管理》2000年第7期；华伟：《地级行政建制的演变与改革构想》，《战略与管理》1998年第3期；付长良：《试论理顺地区行政公署的行政区划体制》，《政治学研究》1997年第2期。。或许因为城市化、减少行政层级是新时期政府机构改革的客观要求，抑或因为中央对地区(行署)制度的基调是“撤”，相关研究往往多谈其“弊”。如今，这一制度即将成为历史，有必要从历史学的角度加以客观评价。

一、有利于完善行政管理体制，

发挥了一级政府的作用 建立地区(行署)制度是一项旨在完善行政管理体制的制度设计。在新时期的各项建设中，地区行署扮演了重要角色，与其他层级地方政府一起创造了改革开放的辉煌历史。中共中央、国务院指出：“地区党政领导机关过去做了大量工作，起了重要作用。”*《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》(1983年2月15日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-1。不过，政学两界对该制度的评价并不算高，褒奖之词除了“做了大量工作”“起了重要作用”外，一般停留在“实际起了一级政府的作用”的层面上。这些都是结论式的政治判断，固然非常重要，却无法充分揭示地区(行署)制度的历史功用和价值。下面，笔者从理论和实践两个方面对这项制度的优点和作用予以阐释。

(一)理论上符合完善行政体制、改善省县之间地方管理的需要

改革开放初期，客观上需要完善行政体制，保证各种政务有效推行，改善省县之间的地方管理。1978年底，我国共有省级单位30个，县级单位2231个*《中华人民共和国行政区划(1978年)》，中华人民共和国中央人民政府网2007年3月23日，http://www.gov.cn/test/2007-03/23/content_559102.htm。，如由省管县，那么平均每省高达74.4个的管理幅度很容易造成管理上的疏漏和不周。省县之间173个地区行署的建立则起到了承上启下的作用，替省“分担”了1780个县级单位的管理任务*参见中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》第1卷，测绘出版社，1986年，第120—121、190—191、311、353、428—429页；中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》第2卷，测绘出版社，1987年，第62—63、114—115、174—175、236—237、290—291、360—361、448、449、518—519、585—586、656—657、720—721页；中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》第3卷，测绘出版社，1988年，第69—70、128、194—195、226、276—277、340—341、383、404、448—449页。，占全国县级单位总数的79.8%，省管县的平均数量也降为15个。这样做既有利于省自身的各项改革与建设，又有利于避免县级管理出现失误。

同时，从某种程度上说，新时期建立地区(行署)制度是历史的必然。我国自秦实行郡县制以来，由于各种条件不足，地方政区层级长期在“二级制”与“三级制”之间徘徊。在实行“二级制”的情况下，一级地方政府所管州县数目较多，鞭长莫及，不得不以派出机构督察、指导各州县的行政工作。新中国实行“省(自治区)-县(市)-乡(镇)”“三级制”，各省区所管县市均为数十个乃至一百多个，不同形式的派出政府始终存在，以至成为地方政区和行政制度的一个十分重要的层面。“文化大革命”结束后，我国仍面临着以农业为主要产业、交通通信不便等国情，地区(行署)制度的建立有其历史必然性。所以，1982年、1983年中央第一次下达撤销地区行署的命令时，只要求“在经济发达地区，将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并”*《中共中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》(1982年12月7日)，河北省档案馆藏，档案号934-4-152。。“经济不够发达和其他条件不具备”的地区则“暂时或在相当长的时期内”还要保留地区行署，这样做“有利于充分发挥县(市)的主动性和积极性”。对于不撤销的地区行署，中央规定其任务是：“检查了解所属各县贯彻执行党的路线、方针、政策和决定的情况，总结交流经验；督促检查所属各县完成上级布置的各项工作任务，协调互相关系；接受省、自治区党委的委托，管理一部分干部；完成省、自治区党委和政府交办的其他事项”。*《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》(1983年2月15日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-1。1993年，中央第二次下达撤销条件成熟的地区行署的命令时，又将不撤销的地区行署的工作重点概括为“监督、指导、检查、协调等方面”，以适应社会主义市场经济目标的建立*中共中央纪委干部室编：《纪检监察干部工作手册》，中国方正出版社，2002年，第190页。。这时，没有撤销的110个地区行署管理着1017个*参见中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册(1993)》，中国地图出版社，1993年，第11—12、13—14、22、26、30—31、32—33、35—36、37—38、41、44、46—47、49—50、60—61、64—65、67—68、74、75—76、78—79、82、84、85、87页。、占全国47%的县级单位(全国共2166个县级单位)。可见，在制度设计层面，建立地区(行署)制度有着比较充分的合理性；至于后来的逐步撤销，则是因为随着经济的发展，越来越多发展起来的省份出现了减少行政管理层次的新需要。

(二)实践上发挥了一级政府的作用，是行政链条上的重要一环

在评价地区行署的实践绩效时，需要指出的是，与其他层级的地方政府相比，地区行署是在各种不利条件下起到了一级政府的作用。

长久以来，地区行署并非正式一级政府。1979年至2004年间，宪法、地方政府组织法及其历次修正案要么规定“省人民政府可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构”*全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编：《中华人民共和国法律及有关法规汇编(1979—1984)》，法律出版社，1986年，第226页。，要么更加笼统地表示“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关”*《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(2004年10月27日)，《中华人民共和国国务院公报》2005年第3期。——其中甚至略去了地区行署的名字。也就是说，在我国的行政系统中，地区行署的法理身份是派出机构，职权为“监督、指导、检查、协调”，即相对其他“实级”地方政府，地区行署应为“虚级”政府。

然而，现实中地区行署显然“超规越制”了，实际上在省县之间起着一级政府的作用，“绝不仅仅是‘督导检查’”，而是“对本地区的政治、经济、文化教育、社会管理等方方面面，负有完全责任，实际的职责和权力都很大”*江荣海等：《行署管理——阜阳行署调查》，第169页。，“是一级不称作政府的‘政府’”*熊文钊：《行政公署的性质及其法律地位》，《法学杂志》1985年第6期。。对于这一点，一些文件、方志、论文等均表示认同。例如1983年11月，辽宁省铁岭地区的一份文件记载：名义上“我地区是省委、省政府的派出机构，实际上已承担并行使着省辖市一级领导机关实的任务和职权”*《中共铁岭地委、铁岭地区行署关于铁岭地区地、市体制调整的请示报告》(1983年11月26日)，铁岭市档案馆藏，档案号1-2-571(永久)。。又如，湖北省各地区行署同样“行使着全面的行政管辖权，起着一级政府的作用”*《湖北省志·政权》，湖北人民出版社，1996年，第408页。。山东省、安徽省、贵州省的地区行署无不如此*参见《山东省志·政权志(1983—2005)》，山东省情资料库，http://lib.sdsqw.cn/bin/mse.exe?seachword=&K=g0&A=15&rec=82&run=13；江荣海等：《行署管理——阜阳行署调查》，第169页；张鼎良：《探析贵州省地区行政公署的作用及其发展趋势》，《贵阳学院学报(社会科学版)》2012年第2期。。

在行政运作过程中，派出机构的虚级身份及职权给地区行署带来了诸多局限和不利。其一，在财政体制上，地区不是一级政府，也就没有一级财政。1983年，中央规定：“地区党政领导机关不作为一级领导实体，今后不直接管理企事业单位”*《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》(1983年2月15日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-1。。因此，地区自筹资金的能力明显不如其他地方政府，但还要完成各项建设经费和“人头费”供应等与其他地方政府等同的财政支出责任*参见侯桂红：《一九七八年以来地区(行署)“财政”考察》，《中共党史研究》2016年第8期。。其二，在机构编制上，地区党政群人数明显少于地级市。按中央规定，行署可设机构10个左右，市政府可设机构30个至40个*《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》(1983年2月15日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-1。；地区党政群总体编制500人至900人，市则为700人至6700人*《中共中央关于党政机构改革方案的实施意见》(1993年7月2日)规定：“市的机关人员编制按分类确定，一类市平均6700人，二类市平均2100人，三类市平均700人。”参见《纪检监察干部工作手册》，第194页。。可以说，作为实际上的一级政府，地区缺乏应有的“人手”和机构配置。当然，地区或许存在超编制配备的情况，但地级市和其他地方政府同样如此，且具体超编比例还未必比地区低。其三，在管理权限上，县、县级市原本应该算作地区的下级组织，但是，省可以绕过行署直接将有关编制、人事、劳动管理等的命令下达到县市。“行署在其辖区内对行政管理机构的设置基本上没有自主权，主要是按照上级指示行事的，不论某种机构在辖区内是否有必要设置或存在，也不论机构是否重叠，行署必须按照上级的意志执行。”*江荣海等：《行署管理——阜阳行署调查》，第91页。因此，地区对所辖县市的约束力比地级市弱。其四，在招商引资上，由于地区行署不是法定的一级政府，外商可能会因找不到法律依据、不了解地区的性质，甚至怀疑其合法性，而不愿与地区建立较长久的经济联系。

尽管在权能方面处于“弱势”地位，地区行署还是有效地起着一级政府的作用。而且，地区这一级政府的日常工作量并不比其他地方政府少。

我国地方有省、市、地区、县、乡、镇、区等几种建制。如按新中国成立初期的初步划分，市、镇、区是主管城镇和工业的；县、乡是主管农村和农业的；省虽兼管城市和农村、工业和农业，但它作为最高地方政府，主要任务是辅助中央，因而更多倾向于政治功能和各项工作的宏观统筹*参见田穗生等：《中国行政区划概论》，北京大学出版社，2005年，第75、179页。；处于地方高层政区和低层政区之间的专区专署(地区行署的前身)反倒真正兼管城市和农村两种地域的政治、经济、文化全部工作，工作量较大。

进入新时期后，在较长一段时间里，地区同样是各级政府中兼管农村和城市的主力军。改革开放初期，地区行署刚刚建立、立足未稳，却面临着打开改革局面、启动农村和城市两个层面经济体制改革的艰巨任务。例如1978年8月辽宁省铁岭地区行署建立后，一方面在农村逐步实行家庭联产承包责任制，另一方面确立了“从实际出发，扬长避短、通过竞争，推动联合，努力办起一批具有地区特点、有竞争能力、有发展前途的骨干企业”的指导思想，扩大企业自主权*《中国共产党辽宁省铁岭市组织史资料(1930—1987)》，内部资料，第392页。。又如，湖北省荆州地区行署1986年至1990年在农村逐步完善双层经营体制，建立土地流转机制，建立农村经济联合社，积极发展集体经济，推行各级领导林业生产任期目标责任制；在工商企业推行多种形式的经济承包责任制，开展企业内部劳动、人事和分配制度的改革，鼓励发展合作企业和个体企业*《荆州地区志》，红旗出版社，1996年，第570页。。

行署不仅要兼管农村和城市，还要实行全面、直接的微观管理。如1995年，有学者在安徽省阜阳地区实地考察发现，阜阳地区行署“对本辖区内国民经济计划、社会发展规划和年度计划的制定、组织实施等负有全面责任”，文化、教育、卫生、体育、社会保障、精神文明建设等均在其工作范围之内。1991年至1993年9月，阜阳行署共发布决策性公文147件。其中，有关农业、林业、牧业、水利、粮食的文件占19.73%，包括“以工补农、以商补农措施”“农业综合开发项目实施细则”“小麦种子专业村工作细则”等；有关工业、商业、建筑业的文件占13.61%，包括“关于‘质量品种、效益年’活动的决定”“国合商业企业‘四放开’改革实施意见”“深化企业劳动工资和社会保险制度改革实施意见”“加强城乡集贸市场建设与管理的若干规定”“建设工程质量监督管理实施办法”等。*江荣海等：《行署管理——阜阳行署调查》，第257、182、179—180页。

除工作量较大外，地区行署还要面临一轮又一轮市领导县、省直管县等体制改革所带来的被撤销的可能。1983年实行市领导县后，出现了第一轮撤销地区的高潮，当年即有32个地区被撤；1993年第二轮撤销高潮到来，仅一年间就撤掉了12个地区；1999年中央指示“其余地区建制也要逐步撤销”*《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》(1999年1月5日)，河北省档案馆藏，档案号907-40-58。，随后一年中又减少了21个地区。三轮“大撤销”之间还夹杂零星“小撤销”。2002年试行省直管县，2003年，全国的地区数量从1982年的170个锐减至18个，平均每年撤销7.24个。

即便在这种情况下，各地区行署还是比较圆满地完成了各项改革任务，对农村的脱贫致富、城市的政企分开和市场经济体制的建立做出了贡献。例如1986年，第一轮撤销地区的高潮刚过，福建省宁德地区成立地委书记和行署专员为正、副组长的脱贫工作领导小组，指导全区脱贫工作。此后，“行署连续3年派工作队员到贫困县参加扶贫工作”。经过努力，至1992年，宁德地区16.6万个贫困户中，有16.1万户解决了温饱问题，脱贫率达97%。当年，宁德地区开放促开发扶贫综合改革试验区被国务院批准列为全国农村改革试验区。在城市改革方面，1984年3月，宁德行署成立经济体制改革委员会；10月，在条件成熟的工厂企业中推行多种形式的承包责任制，“同时开展计划、财政、税收、价格、金融、劳动工资制度等方面的配套改革，建立市场体系的雏形，增强企业活力，促进企业的技术进步”。*《宁德地区志》，福建省情网，http://www.fjsq.gov.cn/frmBokkList.aspx?key=C4BDD15ACACF49BDA8 AAAD7A119F2BC3。又如1993年至2000年，山西省运城地区在建立社会主义市场经济的过程中，同时也是第二、三轮撤销地区的高潮中，按照建设“工业和农业大区”的战略部署，以深化国有企业改革为重点，使各项改革取得突破性进展，特别是资本经营和中小企业改革，在全省、全国引起强烈反响*樊碧：《把握全局 明确重点 大胆突破 务实创新——运城地区行署专员黄有泉访谈录》，《改革先声》1997年第2期。。类似的地区行署政务贡献不胜枚举。在弱势权能、较大工作量、自身立足未稳、存在被撤销可能的情况下，地区行署较好地完成了各项改革与建设任务。对此，要给予应有的肯定和客观的评价。

从系统论的角度说，行政体制乃至政治体制不仅是系统，而且均为庞大系统。更何况我国幅员辽阔，各地差异悬殊，行政大系统的良性运作，必定是其下省、地区、县、乡、镇等子系统良性运作的结果。这需要两个方面的条件：一是每个子系统都是行政链条上唯一的、不可或缺的一环，且在链条的恰当位置发挥自身积极效用；二是各子系统之和需具有“一加一大于二”的整体效应，即每个层次的政府与其他层次的政府和谐搭配、相辅相成。新时期的地区(行署)制度即具备以上两个条件。

地区行署代表省政府统管千余县和数百市，在省县之间发挥了积极效用。前文提过，有学者在安徽省阜阳地区进行考察，结论是：“在实践中，县政府的运行更多的是依赖行署的指导，而不是省政府的指导。因此，在省和县及县级市之间设立地区行政公署有着客观性。”*江荣海等：《行署管理——阜阳行署调查》，第257页。同样，在贵州省毕节地区，“中央和省的方针政策，由地区行署结合本地区实际，制定出具体贯彻执行的措施，向所辖各县进行部署；省政府的工作布置，多是通过地区行署向所辖各县具体安排”*《毕节地区志·政权志》，贵州人民出版社，1999年，第118页。。可见，在新时期地方各项建设取得的成就中，有地区一份功劳。

直到开始第三次撤销地区行署即1999年时，59个地区行署尚管辖着493个、占全国23.4%的县级单位(全国共2109个县级单位)*参见中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册(2000)》，中国地图出版社，2000年，第1、14、26、31、33、41、44、62、76、78、84、86、87、89页。。如若从更长时段看，从地区行署的前身——1932年至1949年的行政督察专员公署算起，到1949年至1966年的专区专署、1967年至1977年的地区革命委员会，再到新时期的地区行署，这一制度跨越了将近一个世纪。而且虽经多轮撤销，仍有少数地区行署保留至今。如此悠长的历史本身就是地区(行署)制度历史合理性的直观反映。可以说，很多时候正是因为有了地区行署，省县之间的行政链条才能顺畅运转，省县子系统才能实现辐辏化和结构稳定化，整个行政系统和政治系统才能保持完整性和系统性。

二、存在增加成本、降低效率的弊端

1983年中央提出撤销地区、推行市领导县时，曾提及地区(行署)制度的弊端：“在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在着地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多；人为地造成城乡分割、条块分割的局面，工作中互相矛盾，抵消力量；严重地阻碍着城乡的互相支援，束缚着经济、文化事业的协调发展。”*《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》(1983年2月15日)，河北省档案馆藏，档案号907-31-2-1。应该说，这些问题确实存在。

(一)多增一级机构，加大了行政成本和财政负担

地区本应为精干的派出机构，却“超规越制”地形成了近似一级政府的结构与规模，且与其他地方政府一样屡有膨胀超编之势*参见侯桂红：《改革开放以来地区(行署)机构改革研究》，《中共党史研究》2016年第3期。，由此多增一级行政成本支出。

首先指出这一弊端的是地方政府。地方政府为实行市领导县而上呈中央要求撤销地区的公文，多强调地区浪费行政成本，增加非生产性财政负担。如1988年，河北省廊坊地区行署在申请撤销廊坊地区、实行市管县的理由中称：“在市政建设和机构设置等方面，地市两级也难免产生重复和重叠。”一般来说，“地区建什么市里也要求建什么，地区有什么，市里也要求有什么，如地区有老干部活动中心、工人文化宫、礼堂、图书馆等，市也都有一套。地区有物资仓库，市也建，地区有银行的各中心支行，市也要求在同一地方建分支机构等等。重复建设造成人力物力的很大浪费”。*《关于撤销廊坊地区将廊坊市改为省辖市的意见》(1988年4月5日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-5-853(永久)。

随后，中央机构编制委员会办公室(以下简称“中编办”)调查发现：只要是地区和地级市并存的地方，必定“两套平行机构，重复设置，矛盾突出”，“不仅党政机构如此，许多事业单位如报社、学校、医院、电台、电视台也都是两套”*中央机构编制委员会办公室本书编写组编：《中国行政改革大趋势——行政管理体制和机构改革》，经济科学出版社，1993年，第69页。。一些主张撤销地区行署的政论性文章，首要理由亦大多如此。如2000年，有人指出：有的地区“仅人头费一项开支就得几千万元，使地区财政不堪重负”*钱其智：《改革地区体制 撤销地区建制》，《中国行政管理》2000年第7期。。从历史学的角度看，对策性研究未必能够揭示地区(行署)制度的全貌，不过，其所指出的这一弊端还是客观存在的。

(二)地区行署与同城的市县存在矛盾，降低了行政效率

新时期，政学两界和地方政府频繁反映：地区行署与同城的市县存在矛盾，降低了行政效率。例如中编办指出：“地市并存于一地，加剧了城乡分割，阻碍了商品流通……使许多领导同志和党政综合部门的时间、精力浪费在解决矛盾、协调关系之中，降低了工作效率。”*《中国行政改革大趋势——行政管理体制和机构改革》，第69页。有学者写道：“部分地区机关与地级市机关同在一地……工作中扯皮的现象屡屡发生，地市关系极难协调，群众对此反映较为强烈。”*吴佩纶主编：《地方机构改革思考》，改革出版社，1992年，第97页。

上述说法句句确凿。从1978年建立时起，地区行署的这一问题即逐渐显露出来。但值得注意的是，自古“府县同郭”就是造成管辖权纷争的重要原因之一，何况当代？地区行署一般设在城市，其中一部分设在中等城市即地级市内。“在一个不太大的城市里，同时并存着两个同一性质、同一等级的行政实体，行使着同样职权而又互相独立，不可避免地会产生诸多矛盾问题”*钱其智：《改革地区体制 撤销地区建制》，《中国行政管理》2000年第7期。。

1982年，全国有地区行署170个，其中与省会城市同城的有4个，与地级市同城的有28个，与县级市同城的有83个*参见《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》第1卷，第131—132、192—193、319、358、439—440页；《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》第2卷，第68—69、122—123、181—182、242—243、296—297、364—365、459—461、524—525、594—595、665—666、726—727页；《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》第3卷，第76—77、130、200、282—283、346、452—453页。。多个行政层级组成一个以城市为中心的同心环结构，其行政功能的辐射范围必然有重合和交叉，出现浪费和争夺亦属必然。中编办指出：1993年，全国110个地区中有14个与地级市并存一地*这14个地区包括河北7个，广西4个，湖北、山西、黑龙江各1个。，“个别地区如河北石家庄、广西南宁甚至是地区、地级市与省会城市‘三位一体’，弊端更甚”*《中国行政改革大趋势——行政管理体制和机构改革》，第69页。。对此，2000年，任职于该办的钱其智撰文提出：地区“与所在市的城市管理工作发生直接冲突，带来区域间的城乡分割、条块分割、重复建设、盲目生产、资源浪费、流通堵塞等严重后果，影响城乡和条块的相互支持与合作，阻碍以城市为中心的地方经济和社会发展的统筹规划与协调发展”*钱其智：《改革地区体制 撤销地区建制》，《中国行政管理》2000年第7期。。

不仅中编办如是说，地方政府，尤其是地区所辖的市县更是不断强调这一弊端。如与河北省廊坊地区行署、地委同城的廊坊市表示：“由于在地区的‘屋檐下’建制小、资金筹措力差或不足、‘位微言轻’等，制约着廊坊市经济的发展和行政效率的提高。如迁入廊坊的近三十个中(央)省直单位，这些师级、军师级单位在基本建设、征地、子女入学就业等问题上，与当地政府不免产生一些摩擦，作为县级政府的廊坊市处理有争论的问题，往往无能为力，很多问题都要地区出面”。由此，增加了协调的层次，降低了解决问题的速度。总之，“地辖市在资金筹措、内外交往中多受限制，被地区管、卡、压、榨，抬不起头来，发展不起来”。*《关于撤销廊坊地区将廊坊市改为省辖市的意见》(1988年4月5日)，廊坊市档案馆藏，档案号20-5-853(永久)。有学者指出，“在仍实行由省的派出机关管县的地方，县的自主权一定程度上受到了截留和钳制”，各项发展无不受限*乔耀章：《政府行政改革与现代政府制度——1978年以来我国政府行政改革的回顾与展望》，《管理世界》2003年第2期。。因此，地区所辖县市和相关专家一致要求撤销地区，实行市领导县。

三、评价地区(行署)制度弊端时应注意的几个因素

上述地区(行署)制度的弊端确实存在，但客观地说，之所以出现这些弊端，既有制度方面顶层设计的欠缺，也有实践和历史遗留问题，更有深层体制问题。

(一)地区(行署)制度设计缺乏应有配置

地方行政制度存在和运行的基本依据是组织法，然而地方政府组织法自始至终没有对地区行署的组织机构与职能做出详细规定，其他法规文件也都规定得极为简略。法规方面的缺失固然可以被视为地区(行署)制度自身的弊端，但它更是出现弊端的原因。

由于制度设计层面缺乏应有的配置，地区的组织机构不可避免地受到条块体制影响，沿袭了其他地方政府的结构与规模，秉承了全能型政府的模式，做了大量督导之外的工作，以至在省县之间独当一面。地区行署越是发挥着一级政府的作用，越需要“铺摊子”，发展成一级政府的结构与规模，同时也与其他地方政府产生了越来越多的矛盾。假如地区行署真的像中央笼统规定的那样，只是一个简约、精干的督导小组，相关弊端自然可以迎刃而解。但这只是理想状态而已，实际上，很难想象在完整的行政链条上出现一个极其精简的“薄弱”环节。恰如辽宁省铁岭地区所反映的那样：“省政府设四十一个部门，而行署如设二十个部门，就上级的会议也难以应付。”*《中共铁岭地委关于将铁岭地区按省辖市体制过渡的请示报告》(1983年10月11日)，铁岭市档案馆藏，档案号1-2-571。按规定精简后的地区机关“部门设置虽然基本齐全，但只能应付日常工作，难以开创新局面”*《中共铁岭地委、铁岭地区行署关于铁岭地区地、市体制调整的请示报告》(1983年11月26日)，铁岭市档案馆藏，档案号1-2-571(永久)。。

至于中央为何没有在各种法规文件中对地区(行署)制度做出详细规定，由于新时期档案开放程度不高，笔者只能略加推测。一是中央或许认为地区行署只是临时派出机构，无须出台专门的组织法。二是或许建立地区行署时，就已经确定了“撤”的大方向。之前的地区革命委员会是中央规定的正式一级政府，拨乱反正时期，显然不具备大力推进政府机构改革的条件，而“革命委员会”这一“文化大革命”特殊时期的产物又不宜长期存在，所以才将地区革委会改为地区行署，并取消了它正式一级政府的地位，以便为日后的撤销做铺垫。这种情况下，自然无需设计复杂的制度了。纵观整个新时期，中央文件涉及地区行署的只有五份*这五份文件是：《中共中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》(1982年12月7日)、《中共中央、国务院关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》(1983年2月15日)、《中共中央〈关于党政机构改革的方案〉和〈关于党政机构改革方案的实施意见〉的通知》(1993年7月2日)、《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》(1999年1月5日)和《民政部关于调整地区建制有关问题的通知》(1999年11月22日)。，不仅非常简略，而且恰恰均为三次撤销地区行署的文件。这或许也可以从侧面证明，从建立之日起，中央对地区(行署)制度的基本态度大概就是“撤”。

(二)类似弊端早于地区(行署)制度而存在

不论是导致行政成本浪费，还是导致地、市、县矛盾重重，降低行政效率，这些问题均非地区(行署)制度建立后才出现，而是早在行政督察专员公署制度、专区专署制度时期即已存在，尤其是在这些制度发展的后期，随着其下级政府的健全与发展，相关问题愈发突出。

民主革命时期，行政督察专员公署“远远超出边区政府派出机构应有的规模，到解放战争结束，专署基本成为边区政府与县级政府之间的一级正式政权层级的规模”*翁有为等：《行政督察专员区公署制研究》，社会科学文献出版社，2012年，第404页。，从而增加了一级行政开支。1945年，时任陕甘宁边区政府副主席的李鼎铭指出：专署本应代表边区政府检查督促下级政府工作，“开始时这样做了，现在起了变化了，比如科增加一个又一个还觉得不够，专署的组织很庞大，没有工作，而代替县上做了，使边府和县上脱节了”*陕西省档案馆、陕西省社会科学院编：《陕甘宁边区政府文件选编》第9辑，档案出版社，1990年，第377页。。

新中国成立后的专区专署同样如此。1956年，中央派人在山西、河南、河北调查专区专署制度的实施状况时发现：“专、市、县除了职能科、局基本上相同外，其他经济机构如农产品采购、百货、纺织品、文化用品、五金、交电、化工、医药、药材、石油、贸易、专卖、食品、土产、饮食、糕点糖果、蔬菜、油脂、日用杂品、煤建、木材等局、处和公司，专署和市、县几乎完全相同的各有一套”，而有些地方“如果按照正常的城乡关系，完全可以节省县和专署的两套机构”，“现有人员可以减少40%—50%”*张策：《在河北、山西、河南的调查报告》(1956年8月14日)，河北省档案馆藏，档案号934-1-59。。此外，“在一个城市同时存在专署、市、县三个领导机关”，还产生了严重的“工作关系不协调的现象”。“专、市、县各设一套经济机构，必然工作量不同，产生争夺业务和市场的现象，特别在商业方面表现得最为明显”。*劳动人事部编制局编：《机构编制体制文件选编》(下)，劳动人事出版社，1986年，第957页。

总之，地区(行署)制度的弊端有此前省级派出政府制度的历史遗留因素。

(三)相关弊端并未随着地区的撤销而消失

地市合并(也称“地改市”)、撤销地区后，前述弊端并未消失。这说明相关弊端或许不应归咎于地区(行署)制度。

一方面，撤销地区后，省县之间多增一级行政机构及成本的问题依然存在，有的地方还更严重了。地改市后大致存在两种情况：一是地与市合并，随之精简一些机构和人员；二是地市合并后，机构和人员一个都不少。前者可以起到降低行政成本的作用，如“1983年3—10月的宁波地区和宁波市合并，新市委、市政府班子成员总共14人，比原来地市党政两套班子减少了24人”*《一项重要的行政体制改革》，《宁波日报》2008年9月12日。。但此种情况属于少数，多数则是“一个都不能少”，甚至不减反增。例如1998年，除咸宁地区外，湖北省全省实行市领导县，其中宜昌、襄樊、十堰、荆州等市都是由行署与市合并而成，“原有的两套领导班子合并为一家，干部一个也不少，机构一个也不少，有些机构是六合一、四合一、三合一、二合一合并起来的”。“十堰市的经贸委就是由原郧阳行署和十堰市的两家经委、两家财办、两家食品工业办六合一而成，其他很多政府部门都有这种情况”，“这样带来严重人员超编，干部超职数，一个部门有十个甚至十几个领导。十堰市经贸委有1个主任，15个副主任，核定编制64人，而在职工作人员达到103人”。“这种情况在其他地市合并的地级市也存在。”*高秉雄等：《关于地级市政府机构改革的若干问题》，《社会科学动态》1998年第12期。因此，有学者指出：“大多数地方实行‘地市合并’，以前的地区行政公署变为一级政府，形成全套政权机构，增加了行政编制，多出来实实在在的一级政府，加大了政府运行成本，降低了行政效率，也不利于县域经济社会发展。”*沈荣华：《中国政府改革：重点难点问题攻坚报告》，中国社会出版社，2012年，第171页。

另一方面，地区撤销了，市县矛盾和行政低效问题却依旧没有得到解决。有学者反映：地市合并、实行市领导县后，“不仅加剧了市县之间的矛盾，而且随着市权力的不断扩大，省市矛盾也时隐时现。更为严重的是，行政性分权将中心城市限制在新的框框内，不利于中心城市功能在更广阔的空间发挥作用，长此以往还可能出现既没有行政协调又没有市场协调的混乱状态”*浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆，2006年，第85页。。实际上，这是因为“市与县在社会结构、功能作用、发展需要和事务繁杂等方面各不相同”，“城市和乡村两个不同的工作对象要求地级市政府具有兼理城乡的人才和统筹兼顾的作风”，过去地区行署是身兼二任的，而现在多种形式合并后的地级市“不是缺乏管市的经验，就是不懂农村工作。其工作中心放在城市，往往忽视乡村的发展和利益，出现重城轻乡、重市轻县的现象，甚至有的市与县争投资、争原料、争项目，市刮县、压县、卡县时有发生”*宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革构想》，《政治学研究》2000年第2期。。而且越是市县经济实力不相上下、形成竞争态势，双方争资源、争资金、争人才、争项目，矛盾越是突出*浦善新：《中国行政区划改革研究》，第88页。。

同时，地市合并等于变相“实化”地区，这与建立省、县、乡三级行政区划体制的最终目标背道而驰*宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革构想》，《政治学研究》2000年第2期。。一些学者、专家甚至认为市领导县是失败的。例如有学者写道：“市管县”体制“不仅没能真正发挥城市的中心作用，没能实现试行这一体制的初衷，而且实化了省县之间的中间层次，增加了机构编制，降低了行政效率，加大了管理成本，普遍存在忽视‘三农’的倾向，在一定程度上加剧了‘三农’问题的严重性”，造成“假性城市化”和其他难以预料的新问题*浦善新：《中国行政区划改革研究》，第134、90页。。为此，“人大代表、政府官员和学者呼吁尽快实施‘省管县’模式以扭转目前‘市刮县’、‘市压县’的不利局面”*庞明礼：《“省管县”：我国地方行政体制改革的趋势？》，《中国行政管理》2007年第6期。。

(四)相关弊端是政治体制与经济体制发展不相适应的结果

地区(行署)制度之所以会导致行政成本浪费、市县矛盾突出、行政效率低下等问题，其实有其深层原因。其一，根据系统论，行政成本并非由政府组织机构的数量所决定，而是与其所处的大环境，或曰“自身的体制与机制的成熟程度”根本相关，“如施政理念是否先进，施政是否符合客观规律，施政的权力结构与层次是否合理，制度设置是否科学，政府官员是否廉洁，运行是否高效等”*毛昭晖：《中国行政效能监察——理论、模式与方法》，中国人民大学出版社，2007年，第131页。。因此，从根本上说，行政成本高主要源于行政体制和行政运作机制不够成熟。地区行署只是整个行政链条上的一环，不对行政体制、行政运作机制进行深度改革，而只是撤销地区，无异于治标不治本。

其二，市县矛盾存在与否，根本上取决于经济开放程度和市场经济发育程度。有学者指出：在经济开放度较低、市场经济成分较少的地区，经济联系仍以纵向为主，市县矛盾以潜在形式存在；而经济开放度较高、市场经济成分较多的地区，区域经济联系逐步由以纵向为主发展成以横向为主。随着经济的发展，市作为比县高一层次的“块块”出现，在竞争中必然加剧经济流动的矛盾，导致在不平等竞争下两者经济地位的变化，加剧市县矛盾及城市结构的混乱。*浦善新：《中国行政区划改革研究》，第79页。这就是地区(行署)制度的弊端之所以会随着经济发展而日益突出的原因。市领导县后又改倡省直管县，无疑从侧面证明了这一点。

归根结底，地区(行署)制度的弊端源于行政层级多和市场经济发展水平低，或者说是政治体制与经济体制不协调的结果。省县两级有着悠久的历史，早已稳定化，不宜变动，而二者之间始终没有法定、固定的一级政府，却又在管理层次和管理幅度上客观地需要一级政府存在。在改革开放的特殊历史条件下，地区行署恰巧满足了这种需要。

“任何社会事物既是一个现实的逻辑结构整体，又是一个历史形成的整体。它既有历史的因素，也有逻辑的因素，其中逻辑的因素是起支配作用的。”*郭元祥：《论教育研究的历史意识与逻辑意识》，《华东师范大学学报(教育科学版)》2000年第1期。在现实逻辑中，“大凡一种政治制度如其对于环绕着它的其他社会体制不能适应、不能协调，它就会立即显出孤立无助的狭窄性来；反之，如其能适应、能运用同时并存的其他社会文化事象，并且在各方面造出与它相配合的社会体制来，它的作用和影响就将视其包容性而相应增大”*王亚南：《中国官僚政治研究》，中国社会科学出版社，1981年，第22页。。地区(行署)制度顺应时势，与当时中国政治体制总体模式相协调，与整个行政系统融合度较高，发挥了非常重要的历史作用。正因为如此，条块体制、全能型政府模式的各种弊端，在地区(行署)制度上多有体现。

综上，在评价地区(行署)制度的利弊时，我们可以期待这一制度与整个新时期的行政系统、政治体制相适应、相协调，从而有积极作为和独特价值，但不能将整个行政系统、政治体制的利弊与地区(行署)制度的利弊混为一谈。而且，在注意共时性因素的同时，也要注意历时性因素，通过考察该制度的前世今生，客观地做出评价。

(本文作者 北京师范大学历史学院讲师 北京 100875)

(责任编辑 赵 鹏)

AnAnalysisoftheAdvantagesandDisadvantagesoftheRegional(AdministrativeOffice)Systemfrom1978to2002

Hou Guihong

D625；K27

A

1003-3815(2017)-08-0087-10

* 本文是国家社科基金项目“近现代管县派出政府制度研究(1932—2002年)”(13BZS104)的阶段性成果。