供给侧管理与结构性改革的特殊及现实意义
——关于金融结构性改革增加融资有效供给的思考

2017-01-25 10:38刘光溪

中共中央党校学报 2017年1期

刘光溪

（中国国际贸易促进会云南省分会，云南昆明 650011）

中国经济从目前表象上看，是消费需求抑制、投资需求缺失造成内需不旺，但从其本质上看，则是金融压抑、财政紧缩和经济体制与要素价格扭曲造成有效供给长期不足、短缺与沉寂，导致经济形成长期结构性失衡，城乡二元结构、东西部二元结构和收入分配二元结构长期存在，企业自主研发和创新能力不足，产业结构升级动力不足，产业劳动生产率结构性失衡，难以形成有效的投资需求，消费倾向普遍下降。2015年12月中央经济工作会议明确提出，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革[1]。供给侧结构性改革作为经济“三期叠加”到“新常态”认识的延续，主要目的是破除长期积累的体制性、机制性和结构性方面约束，造成经济负担过重与经济发展过困、企业负担过重不能轻装上阵的矛盾和问题，特别是金融领域供给侧结构性改革任务更加迫切与繁重，实体经济长期面临融资难、融资贵、融资慢以及债务风险防范急剧上升等问题。供给侧结构性改革通过把改善供给结构作为主攻方向，对经济体系损伤进行供给型修复，促进供给体系更好地适应需求结构的变化，加快微观生产从外延到内涵、从粗糙到精细、从非标到标准化的工匠主义阶段转变，推动经济发展从数量到质量、从速度到效益、从粗放到集约的高级形态演进，改善经济管理由宏观调控到宏观调节、由肯定清单到负面清单、由干预管制到放活管理的法治形态演化，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，提高供给体系质量和效率，提高投资有效性，增强经济持续增长动力，全面实现经济发展质量和效益的整体提升，最终实现需求和供给之间平稳、协调发展。

一、供给侧管理与结构性改革政策出台的背景

中国经济经过30多年的快速发展，取得了令人瞩目的成就，但从总体来看，主要是通过供给侧制度改革，释放出土地红利、外贸红利和人口红利，并伴随着需求管理政策的调整，造就了经济增长的奇迹。然而，正式步入了工业化的半道爬坡过坎的中国经济，要平稳迈过河中咽喉的深水区，还需要更加迫切地解决好经济面临长期结构性、制度性等约束所造成的矛盾与问题，有效地化解经济金融风险，进一步释放经济增长的活力与动力，促进经济实现新一轮的可持续增长。

（一）当前经济发展面临五大结构性转换矛盾。一是推动经济大国向经济强国转换。2015年，中国GDP总量达到67.67万亿元，全球排名第二位，是全球排名第三位日本的2.1倍。然而，中国经济主要是依靠投资驱动、低附加值出口贸易为主，是以消耗大量钢铁、有色金属、煤炭、建材、水泥、油气、发电等资源为代价。这种产能过剩和库存过多的经济结构很难持久，全球竞争力排名在30位左右[2]。二是推动贸易投资大国向贸易投资强国转变。2015年，中国进出口贸易为24.59万亿元，占全球出口市场份额升至13.4％，进出口贸易总额连续2年位居全球第一位[2]。中国出口贸易主要以出口加工贸易和资源输出为主，出口中最具有竞争力的产品依旧是纺织品、服装、鞋帽、家具等劳动密集型产品。相比较而言，高精尖产品较少，特别是关键技术和核心技术需要进口，处于产业链分工低端，所赚取的利润较少，在国际分工中地位优势不明显。三是推动制造业大国向制造业强国转变。制造业产值是衡量一个国家经济实力的重要标准。早在2011年，中国制造业产值就首次超过美国，跃居全球第一位。然而，中国制造业是建立在低工资、低土地成本和低成本资源消耗等基础上，科技创新、产品创新、产业创新、商业模式创新和品牌创新等方面能力较低，大多数装备制造业关键核心技术需要进口，没有形成高端化和生态化的产业结构，难以在全球高端产业链和价值链分工中占据有利地位。四是推动金融大国向金融强国转换。2015年，中国外汇储备3.33万亿元，M2达到139万亿元，居位于全球第一位[2]。人民币于2015年12月1日正式被纳入SDR（特别提款权），所占权重为10.92％[3]，人民币已经成为全球第2大贸易融资货币、第5大支付货币、第6大外汇交易货币。然而，中国金融体系开放程度不高，人民币国际化程度较低，仍然不是全球重要的计价货币、结算货币和储备货币，导致我国在国际大宗商品上的定价权十分有限。五是推动中低收入向中高收入转换。2014年，中国人均GDP为7485美元,但人均收入只有全球平均水平的75％，特别是人均劳动生产力较低，距离中高收入国家还存在不小的差距，任务十分艰巨，尤其是要避免陷入“中等收入”陷阱。

（二）当前经济发展面临四滑一升五大结构性风险。一是经济增长率下滑。2015年，中国经济增长继续延续下滑趋势，增长率仅为6.9％，增速水平为25年来最低，表明实体经济正处于严峻困境。但若保持增长信心不减，增长潜力仍旧存在。二是工业产品价格持续下降。2015年，全国工业生产者出厂价格（PPI）同比下降5.2％，工业生产者购进价格同比下降6.1％。其中，12月份全国工业生产者出厂价格环比下降0.6％，同比下降5.9％。工业生产者购进价格环比下降0.7％，同比下降6.8％。这说明工业依然通缩，通缩拐点尚未见底，去产能任务仍然艰巨[2]。三是企业盈利水平下降。2015年，全国规模以上工业企业当期实现利润同比下降2.0％。主要原因是主营业务收入增速持续负增长，工业企业生产放缓，需求继续萎缩，产量销售形势持续恶化，出口和投资同比增速走势低迷，主要产品供给不能满足国内经济转型和消费升级的需要。同时，融资成本、工资成本等持续上升。特别是传统石油、钢铁、煤炭等原材料行业利润增速大幅下降。四是财政收入下降。2015年，全国一般公共预算收入同期增长8％，同比增长5.7％，但全国、中央、地方一般公共预算收入同比增幅同期有所回落[2]。主要受投资和工业生产增速放缓、一般贸易进口大幅下降、工业生产者出厂价格持续下降以及加大结构性减税和普遍性降费力度等因素影响。五是经济风险上升。经济结构调整与转型升级中去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的任务十分繁重，地方政府存量债务风险上升，企业信用违约风险上升，民间非法集资呈蔓延势头。

（三）当前经济面临五大结构性制度矛盾。一是宏观调控与微观搞活的“两只手”矛盾。国家相关部门分别承担货币、财政、外汇、产业等方面宏观调控政策，确保了国家政策的权威性与统一性，但不能满足规模庞大、数量众多、发展水平差异明显、地域分布明显的各省市实体经济的差异化与个性化的需求。即使国家从结构、数量、程度、规模等方面进行定向调控，也难以满足各省市实体经济的差异化需求、促使不同经济实体能够适应宏观经济环境变化、有效激发市场主体的活力与动力。二是产业结构矛盾。中国产业结构即存在一、二、三产业之间的结构性矛盾，特别是各省市在三次产业结构中的差距十分明显。同时，还存在粗放型、低端型产业过多过大，而高精尖端型、先进型、高新技术产业落后，特别是缺乏关键核心技术，在全球装备制造业、电子信息技术等方面产业分工中处于边缘位置。三是区域结构性矛盾。中国经济长期呈现比较明显的二元结构特征，一方面是东部、中部、西部的区域经济结构分布十分明显，西部地区与东部地区的发展差距还没有出现缩小的趋势；另外一方面是城乡二元经济结构矛盾十分突出，即使同一省市，区域二元差距都十分突出。全国城乡收入平均水平为2.5：1，特别是占比为全国人口32％的农村地区，对GDP的贡献率仅为9％。四是人口与资源环境矛盾。中国自然资源总量大，种类多，但人均资源占有量少，开发难度大。特别是资源开发利用不尽合理、科学，资源在枯竭十分严重，工业高污染、高排放总量大，工业高消耗较大，不少地区农业水质、土质污染日渐突出，部分地区水土流失、荒漠化仍在加剧，远远高于环境自净能力，导致物种减少、土地荒漠化、水资源短缺、能源匮乏等方面资源枯竭。五是制度统一性与差异化多元化结构性矛盾。形形色色的行政审批和非行政审批，涉及国民经济各个领域，触及社会各个角落，渗透到生产、交换、消费各个环节，并且高度集中在中央和省市两级政府，审批效率十分低下，普遍存在放小不放大、放责不放权、放虚不放实、放内不放外。中国30多年改革形成了利益多元化、个性化等方面的差异化诉求，在原有改革红利放缓、新的改革红利没有形成，原有经济增长点下滑、新的经济增长动力没有形成的情况下，进一步挖掘改革红利，需要更高水平的开放，需要在降税收、融资、物流成本等方面下功夫，在低碳环保方面下功夫。

二、供给侧管理与结构性改革的经济学理论渊源与实践

（一）供给管理与改革的理论演进。一是生产创造需求论。该理论是萨伊定律的理论源头，詹姆斯·穆勒认为生产、分配、交换只是手段，都是中间、中介的活动，谁也不为生产而生产，生产目的是消费。为达到消费目的，形成对其他商品的需求才进行生产性的劳动，促进整个经济体系循环，带动了对相同数量商品的需求。二是萨伊定律。核心内容是产品生产本身能创造自己的需求，经济一般不会发生普遍性与长期性生产过剩，只会出现短期的结构性过剩，货币仅仅是流通媒介，商品买卖不会出现脱节。三是拉弗曲线。核心内容阐述了政府税收收入与税率之间关系，当税率在一定限度之下，提高税率能够增加政府税收，当在一定限度之上时，提高税率反而导致政府税收收入减少。

（二）供给管理与改革的实践运用。一是美国经验里根主义。20世纪70年代，美国经济出现“滞胀”，通胀率达13.5％、失业率达7.2％，而经济增长率长期出现负增长。同时面临税率过高、限制进入、价格管制等诸多结构性问题[4]。里根政府开始奉行供给学派和货币主义的主张，提出“经济复兴计划”，主推减税，减少政府干预，缩减政府开支，紧缩货币供给。美国经济供给的释放，成功地避开了经济周期滞涨和衰退阶段，回归繁荣，为美国经济长期稳定增长打下了坚实基础。二是英国经验撒切尔主义。20世纪70-80年代，英国同样陷入了高通胀、低增长的“滞胀”，商品零售价格曾经高达25％，GDP增速长期出现负增长，同时面临工会力量庞大、国企过多、政府干预过度等结构性问题。撒切尔强推改革，加速推进国企私有化、减税、废除物价管制等改革措施，减少政府对经济的干预，同时紧缩货币控制通胀。经过改革，恶性通胀得到控制，经济触底反弹，各主要宏观经济指标波动率大幅度减小，实现了经济长期稳健增长。

（三）中国供给管理与改革的早期实践。在过去30多年改革开放中，从表现上看，主要实施以需求管理为主的宏观经济政策，但从本质上主要取决于逐步对传统高度计划经济实施部分供给方面改革，从结构、数量、程度、规模等方面进行差异化微调，促使不同经济实体能够适应宏观经济环境变化，并作为需求管理的重要补充政策。一是经济增长实施区间调控。区间调控就是要避免经济增长出现大起大落，使经济运行保持在合理区间，上限就是防范通货膨胀，下限就是稳增长、保就业，通过稳定增长、调结构、促改革，优化资源配置，保持经济稳定增长和可持续性增长，根治过去以数量和规模计划控制为主的经济增长方式，对经济社会可持续发展所造成负面影响。二是经济发展实施定向精确调控。改变过去“大水漫灌”和“撒胡椒面”以及“扫射”的调控政策，而是根据不同时期、地区和行业的实际情况，重精准发力，抓住重点领域和关键环节，有针对性地“喷灌”“滴灌”“点撒”“点射”，对准经济发展中的薄弱环节和民生工程项目，出台针对性微刺激措施，确保经济在合理区间稳定运行[5]。这既能补齐经济发展的短板，又有利于稳增长和调结构，为未来经济可持续发展奠定良好基础。三是激发经济动力与活力实施简政放权改革。加大简政放权下放力度，逐步彻底废止各类非行政许可审批，提高行政审批的效率，全力推进简政放权的市场化改革。特别是放宽民间资本市场准入门槛，大幅度减少审批环节，提高政府行政效率，解决民间资本创办企业存在审批难、费用高，前置审批、限制条件、条条框框太多等问题。四是经济结构实施五个全面统筹发展战略。统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，解决水资源贫乏、土地沙化加剧、江河水患频发、城市水源和大气污染严重，以及自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出问题，使城乡、区域、经济社会、人与自然和国内发展与对外开放达到协调发展的状态。五是经济质量依赖推动市场机制改革。完善由市场决定的价格机制，建立公平开放透明的市场规则，推动企业建立现代企业制度，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公开公平公正参与市场竞争。

（四）供给侧管理与改革的结论性评述。供给型管理作为美欧主流经济学派之一，既有理论上长期探索，也经历了政策上实践检验，为美国、英国等发达国家治理需求管理所造成的经济滞胀做出了重要贡献。从总体上看，其特色主要体现在以下几个方面：一是发挥市场决定性作用。围绕市场主体，充分依赖市场、相信市场、激活市场，充分发挥市场机制作用，促进市场主体改进技术、改善经营管理，节约社会资源或劳动消耗，在优胜劣汰中促进资源不断优化配置，最大程度地提高资源配置效率。二是更好发挥政府作用。必须解决政府职能存在“错位”“越位”和“缺位”现象，对于政府行政职能该退出要退出，该归位要归位，该复位要复位，在坚持市场化过程中完成政府职能转变，提高执政效率，更好地发挥政府这只看得见的手的作用，进一步理清政府与市场关系，进一步强化政府在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序等方面职能职责，推动经济社会可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。三是激发各类生产要素活力。通过减税、减费降低企业直接成本。简化行政审批，减少政府对市场干预，降低企业与政府打交道成本，提升市场主体执行效率。减少过多社会福利供给，充分激发劳动者创业热情，同时弥补减税所带来的财政收入缺口。四是充分理顺土地、资本、技术、劳动力和制度等五大要素价格形成体系，让供求来出清价格，最大程度地防止价格扭曲产生的经济损伤。五是完善市场规则。通过完善各类法律、行政法规，优化市场竞争环境与发展环境，让市场按规律、规则办事，促进市场公正、公平竞争。

三、供给侧管理与结构性改革的实质及政策性措施

（一）供给侧管理与结构性改革的实质。供给侧管理理论与实践来源1970年代，欧美发达国家应对凯恩主义需求管理造成市场需求过度扩大，导致经济出现滞胀衰退，实施供给管理对经济体系损伤进行修复，充分调动生产者和劳动者积极性提升创新能力，充分降低生产成本提高其效率，解决经济下行风险又存在通胀压力和深层次的结构性失衡。我国当前推进供给侧结构性改革，有别于欧美发达国家的供给型管理，具有明显的中国特色社会主义政治经济学的逻辑。一是处理好供给与需求之间的关系。供给侧管理不是实行需求紧缩，不是搞新的“计划经济”，也不是供给学派的自由主义，而是供给和需求两手都得抓，但当前要把改善供给结构作为主攻方向，从提高供给质量出发，推进经济结构调整，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。二是要处理好政府与市场关系。供给侧管理既要用好政府这只看得见的手，更要用好市场这只看不见的手。进一步明确政府的权力边界，加大简政放权的力度，政府要切实履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境等基本职责。同时，要充分发挥好市场在资源配置中的决定性作用，调整各类扭曲的政策和制度安排，矫正以前过多依靠行政配置资源带来的要素配置扭曲，进一步完善市场机制，解决过去市场机制发挥得不够好，政府对市场干预过多，引发各种结构性矛盾的问题，消除过去阻碍和约束市场主体发展的条条框框，真正激发市场主体（生产者与销售者）的创新活力，激发大众创业、万众创新的劳动热情。三是处理好长期与短期之间的关系。从长期来看，供给侧管理从长期困扰经济发展的结构性问题、制度性问题等方面入手，紧紧围绕创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念、解决中长期经济持续增长瓶颈制约问题，实现持续发展和更高水平发展，从而跨越“中等收入陷阱”。从短期来看，供给侧管理还要防止出现顺周期紧缩，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，但也绝不要随便放水，有针对性地对金融市场的变化进行预调微调，保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长。所以说，供给侧管理与结构性改革的实质就是更加尊重客观经济规律，更加注重按客观经济规律办事，从根本上克服急躁冒进、侥幸凑合、饮鸩止渴等短期功利行为。

（二）供给侧管理与结构性改革的政策措施。供给侧结构性改革政策从总体上讲，就是要实现宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底，实施切实有效的相机宏观调控政策，推动经济社会差异化和错位发展，实现更加精准的发展目标。通过关注人力资本、实物资本、土地和资源等供给面要素，改善要素市场的功能和提高生产率，改进要素配置和利用效率，提高全要素生产率。一是财政政策。加快实施以结构性减税为重点的税费改革，降低企业各类税费成本支出，包括扩大营改增范围，降低企业缴纳的社会保险费率，扩大对小微企业和高新技术企业的税收优惠，提高企业效率，促进企业创新。增加对高新技术企业的财政补贴，增加研发支出，加大基建和社保支出，用阶段性提高财政赤字率的办法弥补收支缺口。二是货币信贷政策。稳健的货币政策要“灵活适度”，持续实施降息、降准货币政策，促进保持流动性合理充裕。金融部门要降低融资成本和杠杆率，实施结构性的优惠信贷政策。加大多层次资本市场建设，积极培育发展直接融资，优化融资结构。做好防范区域性系统性金融风险。三是产业政策。实施主导产业、部门结构、就业结构等方面差异化结构性政策，加大简政放权力度，大幅度地减少行政审批，降低部分行业准入门槛，减少企业各类制度性交易成本，释放创新能力培育新供给，促进公共事业、服务业、多元化和高质量消费品等供给瓶颈的突破，以及需求尚未被满足的行业的投资和供给。清理产能过剩，清理企业坏账，关停“僵尸”企业，推进企业部门重组，允许企业破产。取消过时的限制性措施，提振房地产需求，加快去库存进程。四是社会保障政策。加快户籍改革，扩大社保覆盖面，提高劳动力流动性和积极性，加快农民工市民化，将公租房扩大至已在城市居住生活的非户籍人口，降低储蓄率、增加城镇住房需求和服务，推进“人”的城镇化。五是厂商企业政策。微观政策要活，在企业培育、公司治理、风险防控等方面下功夫，推动企业敢于和善于创造性创新，激活市场主体活力，让企业创造有效供给和开拓市场。

四、金融领域供给侧结构性改革必要性的历史逻辑

相比于实体经济领域由于需求疲软引发供给侧的结构性失衡，金融领域供给侧结构性改革更加彰显出长期性、结构性等方面特殊性，金融资源配置长期存在供给与需求方面结构性不匹配，国有金融资源高度垄断、地方基层金融高度压抑与民间金融高度脆弱交织存在，构成中国过去30多年金融改革现状，其本质上是金融供给侧制度性与结构性约束，严重束缚了市场主体对金融服务供给，金融领域供给侧结构性改革比其他领域显得更加迫切。

（一）金融组织体系出现供给性结构性不平衡。我国金融组织体系是传统大一统金融体制的延续和延伸，金融领域并没有打破国办与国有、民办与民营方面所有制不平等的歧视与限制。一是产权性质结构性失衡。现有的银行、证券、保险甚至信托机构，基本上是以国有资本或者国有控股为主，民营资本主发起设立金融机构受到严格的管控，无论是地域分布或者是机构类型分布，都还没有实质性突破，目前以村镇银行以及为数不多几家民营银行机构为主。二是机构网点设置结构性失衡。基本呈现从省会城市向州市、县市、乡镇顺序递减的趋势。其中省会城市主要集中绝大部分银行、证券、保险等机构的分行以及地方金融机构的总部；州市一级机构主要以四大国有银行、部分股份制银行、部分证券机构和保险机构为主；在县市一级，主要以部分四大国有银行、部分保险机构为主，基本上没有证券机构；在乡镇一级，基本上只有农村信用社和邮储银行两家金融机构。三是信用资金分配失衡。信用资金使用主要集中在省会城市和州市一级，县市一级信用资金存货比极为低下，乡镇一级要获得信用资金支持非常困难。

（二）金融市场体系出现供给性结构性不平衡。金融组织体系结构性不平衡必然导致金融市场供给出现结构性不平衡。一是货币信贷市场结构性失衡。货币信贷资金的调配权主要集中在金融机构总部以及省会城市分行两级，地市及以下行政区的金融机构所拥有货币信贷调配权十分有限。二是多层次资本市场结构性失衡。资本市场资源支配权主要集中在省会城市以上两级行政区，其他三级行政区基本上没有资本市场支配权，只有极少数的市场主体能够分享资本市场改革红利。三是保险市场结构性失衡。州市以下三级行政区主要是以投保风险保障为主，对于保费收入所形成的保险资金运用全部集中保险机构总部。四是金融市场融资结构性失衡。主要是以间接融资主导、直接融资为辅助的融资模式，其中银行信贷资产占金融资产比重高达70％左右。五是金融市场资金服务对象结构性失衡。主要是以国有企业和大中企业为主，民营企业特别是中小微企业长期面临融资难、融资慢、融资贵的制度性约束问题。

（三）金融监管体系出现供给性结构性不平衡。金融组织体系、金融市场体系与金融监管互为支撑、互为条件，有什么样的金融监管体制、监管制度，就会培育发展什么样的金融组织体系与金融市场体系。一是金融监管体制结构性失衡。我国金融监管体系是采用分业垂直的监管模式，一行三会一局、财政部金融司、发改委财金司集中了我国金融业主要监管权，是我国金融业的主要监管者，而地方政府作为区域性金融风险处置主要责任者，只有极为少量的金融监管权。二是金融监管政策结构性失衡。金融政策主要由中央金融监管部门制订，确保了国家金融政策的权威性与统一性，然而却忽视了金融政策灵活性、可变性的本质特征，无法满足地方经济差异化、多元化发展的金融服务需求。特别是对于新金融业态，国家金融监管部门没有总规则制订，导致地方政府培育发展处于两难境地。三是金融监管机构设置结构性失衡。一行三会作为我国主要金融监管部门，主要设置在地州市以上行政区域，对于县市一级，基本上只有人民银行一家机构。地方金融办作为地方新金融业态监管者，在国家新一轮简政放权的改革中，机构设置、人员编制等方面均出现萎缩趋势[4]。

（四）金融资源区域性二元分布出现结构性不平衡。我国金融资源东部、中部、西部区域性分布比较明显。一是全国性金融机构总部结构性失衡。政策性金融机构、国有银行、股份制银行、保险机构、证券交易所大部分机构总部都设立在北京和东部沿海地区发达省市，中部和西部只有极少数的证券机构、商品交易所以及期货机构的总部。二是金融资源调配使用结构性失衡。银行机构、保险机构总部决定了全国各分行银行信贷资金、各分公司保险资金运用的计划分配权，导致金融资源长期从西部地区流向沿海发达地区，进一步加剧我国区域经济二元结构分布。截至2015年末，我国西部地区银行资产、银行贷款占全国比重分别为19.4％、20.9％和13.3％；法人证券公司、基金公司、期货公司占全国比重分别为16％、2％、10.7％，在A股股票融资占全国比重为18.6％,债券融资占全国比重为16.9％;法人保险数量占全国比重为6.9％，保费收入占比为21.3％，保险赔付为19.3％[9]。

（五）金融资源城乡二元分布出现结构性不平衡。一是我国现有金融机构基本都毫无例外采用分支式组织模式，由总行或总部向省会城市、州市及以下行政区延伸，是从上而下的改革结果。这种体制基本上排斥乡镇、农村、社区等基层设立小微型金融机构，服务主要在城市。对于城市之外的广大农村，只能提供有限的金融服务，结果导致现有城乡二元金融出现十分严重的供给性结构特色。二是对于农村地区金融服务，长期出现银行服务缺失，保险金融服务缺失，金融服务中介机构缺失，政策性金融缺失，财金联动统筹机制缺失，金融市场缺失，金融基础设施缺失，金融知识缺失，以及银行机构存贷比超低。三是对于“三农”金融政策，不缺中央政策，缺贯彻落实机构，党中央、国务院近年来制订诸多的支农、惠农金融政策，但在农村地区没有执行机构，导致“三农”金融政策无法落地，“三农”经济无法实现有效发展。

五、推进金融领域供给侧结构性改革的政策措施

我国金融供给侧长期存在结构性失衡，难以满足实体经济的金融服务需求，不仅对金融市场化改革形成了严重的制度性约束，还导致我国经济货币化率高居世界各国之首，金融资产相关率接近发达国家水平。同时，中小微企业等实体经济融资成本高居不下，地方政府债务信用风险攀升，接近基层、服务群众民间金融风险频现。我国金融领域结构性失衡与实体经济结构性失衡相比较，更加具有长期性、复杂性，只有毫不动摇深化供给侧的结构性改革，才能真正推进金融惠及民生、普及大众。

（一）加快推进金融改革的结构性立法。依法治国需要依法行政，对于政府而言法无授权不可为，对市场主体而言是法无禁止即可为。国家相关部门要一定紧紧围绕依法治国和全面深化改革的要求，系统研究金融结构性失衡对实体经济造成融资难、融资贵和融资慢的问题，系统把脉民间借贷和非法集资长期存在的原因，认真分析金融风险频发症结的顽固性，加快推进结构性的金融立法改革。一是对地方金融监管局履行金融监管职责立法。国家要在法律上明确要求地方政府成立地方金融监管局，并履行地方金融监管职能，加快构建中央与地方分层有序的金融监管体系，为其依法行政提供法律依据。二是加快新金融业态培育发展的立法。对于全国性都存在的民间借贷业态，可以考虑制订一个总的法律或条例，为省级政府规则细化提供依据。对于各个省市出现不同的民间借贷业态，可以授权省级人大推动地方立法，为金融监管提供法律依据。三是法律要明确赋予民间借贷机构与国有金融机构享有平等市场主体地位，才能够避免陷入中央金融监管部门审批的、国有资本发起设立的是金融机构，而地方政府培育发展的、民间资本发起设立的只能是一般工商企业的发展误区，积极引导和推进民间借贷合法化、阳光化经营，有效防范和化解区域性金融风险。

（二）国家金融监管部门和金融机构加大对供给侧结构性改革金融供给。一是改变过去“大水漫灌”和“撒胡椒面”的货币调控政策，抓住重点领域和关键环节，通过定向降准、常设借贷便利等货币政策，对准经济发展中的薄弱环节和民生工程项目，包括“三农”产业、中小微企业、棚户区改造、水利设施、保障性住房、城市地下管网改造，以及城市轨道交通、中西部铁路建设等交通设施建设，有针对性地“喷灌”“滴灌”，补齐经济发展短板，促进稳增长和调结构。二是通过信贷政策，引导商业银行调整授信额度、调整信贷风险评级和风险溢价等差别化信贷政策，调整信贷区域投放，支持信贷资金向国家政策需要鼓励和扶持的地区及行业流动，加大对国民经济重点领域信贷支持，加大对新兴产业、节能环保产业和现代服务业投资，加大对保障性安居工程、棚户区改造等金融信贷支持。三是改革直接融资制度，加快培育发展多层次资本市场，完善股票、债券等多层次资本市场，增加全国中小企业股份转让系统挂牌公司数量，研究推出向创业板转板试点，规范发展区域性股权市场。丰富直接融资工具，简化境内企业境外融资核准，逐步扩大保险保障资金在资本市场的投资，扩大直接融资规模在社会融资比例中的占比，切实降低实体经济融资成本。

（三）地方政府要正确处理好政府与市场的关系。简政放权可以激发市场活力，但该放的要放、该简的要简、该管的一定要管，不能因为简政放权而放权。地方政府在新一轮简政过程中，做好自身发展定位，处理好政府与市场之间的关系。一是对于全国性银行机构和保险机构，地方政府要避免干预市场主体的市场化经营行为，主要是做好协调服务工作，引导更多的资金支持实体经济发展，以及引导金融机构做好金融扶贫工作。二是充分尊重市场主体自主经营行为，发挥地方政府项目建设信息优势，推进项目库建设，积极为金融机构和企业搭建项目推介平台，培育项目、储备项目，做好项目推介，强化产融项目对接，增进金融机构与企业之间达成融资共识。三是充分发挥财政资金杠杆撬动效应，推动财政资金设立各类政府引导基金、风险担保基金、风险补偿基金以及扶贫信贷补贴和政策性保费补贴等方式，切实增强小微企业、“三农”经济等实体经济金融服务可获得性。四是对于地方小微新型金融业态，不能一个“简”字了得，一定要重视金融风险具有高度传染性、隐蔽性和影响性，切实赋予相关部门职能职责，加大对新金融业态的监管，引导其规范发展，并做好风险防范工作。

（四）地方政府要加快推进地方金融深化改革。一是要加快各省市农村信用社的改革，以各县市为单位组建成为农村商业银行或者农村合作商业银行，切实改变农村信用社从各乡镇、各县市把资金往省会城市和州市抽调的现状，真正推动信用资金往下流，实现金融服务基层、服务群众、服务民生，贴近小微、贴近“三农”和贴近县域。二是推动地方商业银行、证券公司、期货公司等金融机构通过重组、增资等方式，加快市场化改革，切实增强金融机构服务实体经济的能力。推进地方银行机构向县市或乡镇两级行政区域设立分支机构，切实提升基层金融机构的覆盖率。三是充分利用好国家支持民间资本发起设立各类新金融业态的政策，加快培育发展符合实体经济发展的新金融业态，促进其规范发展，并做好风险防范。

（五）加快推进县域三级金融改革创新服务便利化。一是在县城一级，积极探索发展以民营、民生、民本为主的“三民金融”，着力开展县域金融改革创新及其服务便利化试点，培育发展贴近基层、贴近“三农”、贴近小微企业的现代金融服务体系。二是在乡镇一级，大力发展以基层、基本、基础为主的“三基金融”，聚力探索乡镇“三基金融”改革创新与服务便利化试点工作。三是在农村一级，大力发展以农村、农民、农业为主的“三农金融”，强力推进“三农”金融服务改革创新试点工作，把农村“死资产”变为“活资金”。通过用好国家支持“三农”发展的金融优惠政策，全力推进以林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋所有权等“三权三证”为主的农村产权抵押贷款工作，扩大粮食作物、经济作物、牲畜和经济林木政策性“三农”保险保障服务范围，积极探索新型农村合作金融发展，强化金融对现代农业产业化的支持。