关于推动公证服务扶贫开发工作的实践与思考

河北省司法厅

关于推动公证服务扶贫开发工作的实践与思考

河北省司法厅

党的十八大以来，中央对扶贫开发工作作出新的战略部署，十八届五中全会明确提出要坚决打赢脱贫攻坚战，到2020年我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。河北省在全省扶贫开发工作会议上提出力争到2018年基本解决全省面上的脱贫问题，到2020年底前集中力量解决剩余少数贫困人口脱贫问题，巩固提高全省脱贫攻坚成果；出台《河北省农村扶贫开发条例》，将扶贫开发工作纳入了法治化轨道。当前，全省脱贫攻坚正在全面推进，其涉及面广、政策性强，法律关系复杂，迫切需要法治手段规范和保障。公证制度作为我国社会主义法律制度的重要组成部分，是服务扶贫开发工作的有效法治形式，具有非常重要的价值和作用。河北省司法厅认真落实中央和省委决策部署，推动全省公证机构充分发挥职能优势，积极服务扶贫开发工作，取得了明显成效，但在实践过程中也存在一些困难和问题，需要进一步推动解决。

一、公证服务扶贫开发工作的必要性和可行性

(一)公证服务扶贫开发工作具有法定职能优势

公证制度是一项预防性的司法证明制度，具有服务、沟通、证明、监督等功能，被喻为市场主体从事民商事活动的“安全阀”，违法行为的“过滤器”和国际交往的“通行证”， 在维护人民群众合法权益、保障民商事交易安全、维护市场经济秩序、促进对外开放、创新社会治理等方面具有独特的职能作用。而扶贫开发工作的重点领域，公证均可利用其职能优势积极介入。在产业脱贫领域，可办理扶贫资金入股协议等公证，依法保障扶贫资金安全，促进贫困户依托产业脱贫；在易地搬迁脱贫领域，可办理安置住房保障房现场监督等公证，依法保障搬迁户“搬得出、稳得住”；在基础建设脱贫领域，可办理拆迁补偿保全证据协议等公证事项，依法保障基础项目建设顺利进行；在社会保障脱贫领域，可通过公证法律援助为贫困户办理继承、遗嘱等家事公证，及时满足其基本生活领域公证需求等等。公证在扶贫领域空间广阔，大有可为。

（二）公证服务扶贫开发工作具有良好实践基础

近年来，河北省司法厅认真落实司法部有关公证工作部署，大力推动公证服务“三农”特别是扶贫开发工作，成效显著。从服务总量看，全省近两年办理涉及扶贫开发三农公证事项20余万件，公证领域不断拓展，公证正在走进农村千家万户；从服务领域看，公证除服务农村传统领域外，正在积极介入到扶贫资金入股参与合作组织经营、贫困地区基础设施建设、易地扶贫搬迁等法律关系更为复杂、工作难度更大的扶贫开发工作中；从服务形式看，公证除通过出具公证书服务扶贫开发工作外，还大力拓展非诉业务，包括担任政府和涉农企业法律顾问、出具法律意见书、参与经济项目谈判和决策等形式为其提供服务。

（三）公证服务扶贫开发工作具有迫切的现实需求

河北省经过公证的扶贫开发事项社会效果良好：许多政府部门的扶贫开发项目在公证的介入下进展顺利，许多频于激化的贫困家庭纠纷经过公证得以根本解决，许多干群矛盾和热点问题经过公证得以有效化解。一些地区特别是贫困地区对公证需求量快速增加、群众公证意识明显增强。如承德市平泉县公证处积极介入乡村道路建设，通过办理拆迁补偿、保全证据等公证事项推进“村村通”工程，深得群众支持，在道路施工中若没有公证处到场，群众不让动工；平山县岗南镇东朱豪村老支书介绍说，村内和谐稳定，乡风文明，得益于公证处几年来对村内建设的法律服务，公证处像走亲戚一样关注着村里的发展，老支书说着公证处主任就像夸着自家的兄弟。

二、公证服务扶贫开发工作的有效做法

（一）联合有关部门，积极推动公证服务扶贫工作开展

一是省司法厅主动协调省高级人民法院、省金融办、省银监局联合下发了《关于为全省金融改革创新 防范金融风险 提供公证法律服务的指导意见》，《意见》提出要探索开展为扶贫到户资金入股农业合作社办理扶贫资金入股协议公证，依法保障扶贫资金发放和入股工作公开透明。二是省司法厅积极协调省扶贫办，得到省扶贫办的大力支持。今年5月，省司法厅、省扶贫办在全国率先联合下发了《关于充分发挥公证职能作用 进一步服务全省扶贫开发工作的指导意见》，提出全省公证处特别是县域公证处要把服务扶贫开发工作作为重点领域，积极主动作为，明确要求全省62个贫困县公证处主动走进7366个贫困村，签订服务协议，进行法律援助，开展脱贫攻坚公证法律服务精准对接。三是经过积极协调，争取支持。今年9月，省扶贫开发办公室、省农业厅、省财政厅、省司法厅、省审计厅、省金融工作办公室、中国人民银行石家庄中心支行、中国银行业监督管理委员会河北监管局、中国保险监督管理委员会河北监管局九个厅局办联合下发了《河北省建立农村股份合作资金风险防控机制实施意见》，提出贫困户与股份合作经济组织签订的《资产收益扶贫股份合作协议书》可由公证机构办理公证，以保障资产收益扶贫股份合作工作公开透明，维护各方合法权益。四是省司法厅主动协调，与省农工办、省农业厅联合召开全省农村改革法律服务研讨会，组织公证处、律师与几十家农业经营主体签订了《法律服务意向书》；省司法厅与农业厅签署了《关于农村改革法律服务合作框架协议》，与省农工办、省农业厅联合下发了《关于充分发挥法律服务职能 服务农村改革发展的意见》，为公证服务扶贫开发工作提供了路径，拓宽了思路。

（二）加大工作力度，提升公证服务扶贫开发的能力

办理公证扶贫事项大多是县域公证处。为切实提高县域公证处服务能力，一是强化培训，提升素质本领。省司法厅近两年举办了两期专门针对县域公证处特别是贫困县公证处公证员培训班，参训人员达240余人。培训班邀请到了法院法官、业内专家、县域公证处主任等围绕农村土地流转、拆迁补偿、婚姻家庭、宅基地确权登记等农村常见公证业务从不同角度进行了深入生动地授课，参训人员普遍反映受益匪浅，有效提升了公证服务扶贫开发涉农工作水平。二是加大投入，提升贫困县公证处建设水平。近年来，省司法厅开展的“公证三化一建设”，有力推动了公证处建设和整体工作水平的全面提高，特别是推动了县域贫困县公证处的基础设施建设向前迈进了一大步，办公环境明显改善，办公条件显著提高，工作效率和服务水平明显提升，为公证服务扶贫开发等工作奠定了坚实基础。去年以来，省司法厅又在全国率先推动公证档案规范化信息化建设。在推进过程中，针对一些县域特别是扶贫县公证处资金紧张、工作不能在全省同步推进的现实情况，省司法厅坚持从解决问题入手抓落实，厅领导亲自安排部署，由省公协出资近百万元，为62个省扶贫办确定的扶贫开发工作重点县公证处购买安装了公证档案信息化建设所需的扫描仪、高拍仪、电脑、二维码扫描器、硬盘等硬件设备，一举解决了设备配备难题，确保了此项工作在贫困县公证处顺利推进。三是延伸触角，扩大公证服务扶贫覆盖面。省司法厅近年来连续在全省开展公证“进社区、进乡村”活动，全省县域公证处依托司法所、法律服务所在乡镇设立公证联络员,定期深入到乡村社区开展公证宣传、业务办理等活动，推动公证进入千家万户，扩大了公证服务扶贫覆盖面。

（三）开展调研研讨，为公证服务扶贫开发提供有益借鉴

省司法厅积极开展公证服务扶贫开发涉农公证调研，厅领导和有关人员赴县域公证处调研公证服务扶贫涉农工作情况，深入了解公证在服务扶贫开发涉农领域的创新形式，认真总结以往公证服务扶贫涉农工作的有效做法，分析存在的问题并提出解决对策，分别形成了调研报告上报，司法部领导和省领导作出批示给予肯定。《河北省司法厅公证服务“三农”调研报告》在省委农工部、省委省政府农工办组织的全省农村改革发展专题调研评选活动中荣获二等奖。厅领导多次协调省农工办、省农业厅开展工作协作，司法厅有关处室联合开展农村法律知识培训、座谈交流新时期涉农法律服务和扶贫的经验做法，为辐射带动各地公证服务扶贫开发工作提供了有益借鉴。

三、公证服务扶贫开发工作取得明显成效

河北省司法厅紧紧围绕全省扶贫脱贫攻坚大局，认真落实省委省政府精准扶贫精准脱贫部署，积极推动公证工作找准切入点和突破口，推动公证深度融合到全省扶贫开发重点领域，发挥了独特的职能作用，为打赢脱贫攻坚战作出了贡献。

（一）积极推动公证服务特色产业脱贫

电影的“一号角色”只有三个镜头外加一句台词？同一部电影“一号角色”多达几十人？湖南湘潭9岁的何翔和父亲何兴觉得受到了欺诈，将影视公司告上了法庭。在涉事网络电影中，参演的66名小演员都与影视公司签订了合同，根据不同的角色定位，缴纳9800元至29800元不等的费用。何翔一家支付了12800元，获得了参演“一号角色”的机会，但参与拍摄后，发现同为“一号角色”的演员有59人，而且“一号角色”前还有7名“主演”。

产业就业扶贫要求解决全省160万有劳动能力的贫困人口，是扶贫攻坚的重头戏、主战场。省司法厅积极推动公证在服务特色产业发展，培育农村合作社、种养大户等新型农业经营主体领域找准切入点，发挥公证预防纠纷、依法规范、监督保障的职能优势，公证的有效介入，增强了党委政府对公证法律保障作用的认识，进而自觉运用公证法律手段管理农村事务、推进扶贫开发工作。如石家庄市平山县(国家光伏扶贫工作试点县)目前已建立8个光伏电站项目、4个已并网发电，公证处积极为该项目献计献策，就电力公司与当地群众签订合作协议及农户贷款事项提出法律建议，认真审查合同协议条款，提出修改建议，由公证进行把关，依法保障了该项目建设顺利进行，促成了农民依靠光伏产业脱贫致富，赢得了当地党委政府和农户的信赖。邢台市内丘县公证处积极为县农业招商引资重点项目荒山承包提供公证服务，通过审核承包方资格资质、发包方发包程序、承包合同等内容真实合法性，依法办理荒山承包合同公证，使该项目顺利落地，项目方承包荒山面积6800亩、投资3.5亿元用于农业开发，在荒山上种植了苹果、栗子等绿色有机农作物，申请注册了商标并远销国外，当地有劳动能力的贫困人口到此打工，逐步走上了脱贫致富的道路。

（二）积极推动公证服务农村金融脱贫

金融脱贫是一项系统工程，需整合资源共同推动。省司法厅与省高级人民法院、省金融办、省银监局联合下发的《关于为全省金融改革创新防范金融风险提供公证法律服务的指导意见》、与省扶贫办、省农业厅、省财政厅、省审计厅、省金融工作办公室、中国人民银行石家庄中心支行、中国银行业监督管理委员会河北监管局、中国保险监督管理委员会河北监管局九个厅局办联合下发的《河北省建立农村股份合作资金风险防控机制实施意见》中均要求公证机构为扶贫资金入股农业合作社提供服务。全省县域公证处认真落实，积极为扶贫到户资金入股农民专业合作社办理公证，依法保障了扶贫资金发放和入股工作公开透明，推动了贫困户依托产业脱贫致富。承德市围场县作为国家扶贫开发工作重点县，县财政每年给予贫困户6000元扶贫资金，贫困户愿意将上述资金提供给带动能力强、产业基础好的专业合作社，并折股量化到贫困户，每年享受10%的股金分红，签订了协议书，但又担心资金不安全。为打消贫困户顾虑，保障扶贫资金安全和收益，公证处主动走到田间乡村，上门服务，认真审查协议条款，严格把关，为贫困户免费办理协议公证。自今年6月开展该活动至今，公证处已深入到全县10个乡镇34个村为贫困户办理公证957份，涉及扶贫股份资金600余万元，使全县6个涉农企业和种植专业户盘活了生产原料的资金，受到了贫困户和涉农合作组织的高度赞誉。全省公证机构积极办理农村信用社、商业银行等金融服务主体与农户间的信贷类债权文书公证，涉及农村贫困户创业、畜牧养殖、扶贫开发贷款、贫困农户贴息等多项金融扶贫工作，为贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业提供了资金技术支持，近两年石家庄等地县域公证处每年办理此类公证几万件，依法保障了当地农民依靠金融手段脱贫致富。

（三）积极推动公证服务基础设施建设脱贫

电力、水路等基础设施建设是制约贫困地区发展的重要瓶颈，省司法厅大力推动公证服务农村基础设施建设，助力农民脱贫。承德市、张家口市公证机构积极介入京张高铁、太行山高速、张承地区风电基础设施项目建设，办理了土地征用、土地补偿合同以及地上附着物的清点保全证据等公证事项，促进了建设项目顺利进行。承德市围场县公证处精准服务全县交通公路拆迁改造工作，深入国道111线等公路拆迁改造现场，为农民办理保全证据公证1000余件，涉及6个乡镇12个行政村的近千亩林木和土地以及600余户的房屋资产现状，依法保障了公路拆迁改造工程顺利施工，赢得了当地党委政府和群众的信赖。石家庄市平山县公证处积极服务西柏坡“美丽乡村建设”，为绿化工程项目招标过程办理现场监督公证，促进了工程顺利完成。在农村土地流转过程中，有的农民心中没底，迟迟不愿签订土地流转合同，基础设施项目建设方与农民谈不拢，公证处主动上门服务，介入农村土地承包经营权流转全过程，严格审查流转双方意思表示真实性、合同文本规范完备性、流转方式合法性，公证书成为土地流转的法律助推器，彻底消除了流转方的疑虑，有效维护了农民合法权益。如平山县公证处积极服务省大吾生态谷重点项目建设，对项目方与村民签订的400余份承包合同涉及的1万余亩土地流转进行了法律把关，提出修改完善意见并进行公证，使村民吃了公证法律“定心丸”， 实现了1万余亩土地顺利流转，依法保障了生态谷的发展建设。

（四）积极推动公证服务生态保护脱贫

一些贫困地区同时又是重要的生态功能区，中央和省委多次提出要对这些地区进一步加大生态保护的修复力度，大胆探索创新生态资金使用方式。省司法厅推动公证积极融入其中提供服务。承德市平泉县公证处积极介入环京津风沙治理工作，公证人员组成专门工作小组，宣传《森林法》《退耕还林条例》等法律法规，开办“退耕还林公证电视专栏”，印发《致广大退耕还林农户的一封信》，办理退耕还林合同公证9300余件，合同履约率100%，收到了良好效果。石家庄市平山县港南水库作为首都和省会饮用水源保护地，但周边乱拆乱建较多，直接影响着饮用水的质量。按照省市县综合整治要求，公证处充分发挥前置预防职能，先后派出20多人次到违建户住处释法明理做工作最终达成了拆迁协议，公证处从对房管局测量建筑物面积进行证据保全入手，进而对120次送达强制执行决定书、责令限期拆除事先告知书等各项行政决定的行为进行了保全公证，并对屋内物品清点行为办理保全公证，助推了33处违建物在35天内顺利拆除，赢得了党委政府的高度赞誉。河北省大气污染防治形势严峻，除工业和城市污染外，农村特别是贫困村庄耗煤也是重要污染因素，唐山市润新等公证处全程参与并监督农村清洁燃烧炉具招标采购活动，从前期审核供应商资质，到详细了解清洁燃烧炉具的质量、燃烧效率、节煤情况，再到为相关部门推广清洁炉具献计献策。公证处在办证接待和到各乡镇开展宣传过程中向农民群众宣讲清洁炉具的好处以及国家补贴的政策，很多办理公证的当事人家中都率先用上了清洁炉具，采暖期每户比往年节煤一吨左右且取暖效果良好，当地政府和农民群众对公证处的工作给予高度评价。

河北省公证服务扶贫开发工作虽然取得了显著成效，但仍需加大工作力度，一些地方对公证认知度还不够高，运用公证手段服务扶贫开发工作意识还不够强，有的公证员认为公证扶贫事项工作投入大，风险高，工作存在畏难情绪。一些公证员对当地扶贫开发情况和扶贫法律法规政策还不够熟悉，在找准公证服务扶贫开发的结合点切入点和创新服务的形式上还需进一步探索。一些贫困县公证处受多种因素制约，公证员人员偏少问题依然存在等。

四、进一步推进公证服务扶贫开发工作的对策与建议

当前，河北省扶贫脱贫攻坚正在砥砺前行，迫切需要优质高效的公证法律服务及时跟进，公证应立足职能定位，坚持问题导向，认真谋划，着力破解服务扶贫开发工作中遇到的问题，努力为扶贫开发工作提供优质高效的公证服务。

（一）将重要扶贫公证事项纳入政府购买法律服务范畴

中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出“善于运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作”“通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫”。扶贫开发涉及广大贫困群众的切身利益，面临大量的实际问题，处理不当极易引发群体性事件，影响社会和谐稳定，因此，必须落实《决定》要求，坚持以法治思维和法治方式推动精准扶贫工作的有序展开。而公证作为服务扶贫开发的有效法治形式，成效显著，建议可将其中关系农民切身利益、涉及群体较多、标的额大、履行时间长的事项纳入公证服务范围，由公证进行把关，预防减少风险。按照《决定》关于“通过政府购买服务等方式，鼓励各类社会组织开展到村到户精准扶贫”要求，建议将上述所需公证服务经费列入财政预算，由政府购买法律服务或予以补贴，促进公证服务扶贫开发工作的顺利开展，预防矛盾纠纷产生，减轻群众经济负担。

（二）加强县域特别是贫困县公证工作，提高服务能力

公证事业的发展离不开一支规模适度、素质优良的公证队伍。要引导公证人员加强对国家扶贫法律法规政策的钻研学习，经常性深入到贫困村（户）调研走访，了解贫困群众所需，在每年举办的业务培训中增加扶贫公证比重，切实提升素质本领，进一步壮大全省公证队伍。要定期组织公证服务扶贫开发专题研讨，分析研究解决工作中存在的困难和问题，对一些好的经验做法，可形成规范的法律服务类型或品牌产品，不断创新公证服务扶贫开发的方式和途径。继续推动县域行政体制公证处向事业体制改革，落实完善公证处独立法人地位，增强公证发展活力。公证处要增强全局意识，进一步转变工作理念，紧紧围绕脱贫攻坚大局，突破传统公证服务的“篱笆”，改变“依赖办证、传统办证”模式，在法律框架内深度挖掘和利用公证价值，积极主动服务，满足扶贫开发工作的新期待、新需求。

（三）加强公证对外宣传合作，营造有利于公证服务扶贫开发的外部环境。

推动公证服务扶贫开发工作，要在提升公证自身能力的基础上借助外力。各级司法行政机关和公证机构要主动向当地党委政府汇报公证服务扶贫开发进展情况，自觉服务于党政中心工作，帮助政府利用公证手段解决行政、经济手段难以解决的社会热点难点问题，赢得领导和有关部门的支持和重视，进而促成其运用公证手段管理社会事务，推动扶贫开发工作。要积极与扶贫开发部门、农业、林业等部门沟通联系，通过开展调查研究、召开座谈会等形式，加强交流合作，不断拓展公证服务扶贫开发工作的广度和深度。要加大对政协委员、人大代表的公证推介和行业作用宣导，一定程度上为公证争取立法和决策提供支持。落实司法部公证便民利民的通知要求，继续在全省开展“公证进社区、进乡村”活动，将公证服务送到田间地头，送到农民身边，推行“温情遗嘱”“绿色继承”式的专业化服务和便民利民措施，使群众认识了解公证，切身感受到公证能用、好用、管用。

（责任编辑 赵海鸥）