司法行政工作服务“一带一路”建设调研报告

郑先红（司法部司法研究所副所长）

陶永新（司法部司法研究所研究员）

司法行政工作服务“一带一路”建设调研报告

郑先红（司法部司法研究所副所长）

陶永新（司法部司法研究所研究员）

推进“一带一路”建设是以习近平同志为核心的党中央主动应对全球形势深刻变化、统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。司法部高度重视服务“一带一路”建设工作，制定印发了《关于司法行政工作服务“一带一路”建设的意见》，对司法行政工作服务“一带一路”建设作出了全面部署。各级司法行政机关认真贯彻落实司法部工作要求，紧紧围绕“一带一路”建设的重点领域，丰富服务载体，拓展服务平台，努力为“一带一路”建设提供优质法律服务。本文选择部分省市司法行政服务“一带一路”建设的有关案例，重点研究分析“一带一路”战略实施中司法行政工作面临的主要困难、突出问题，并结合具体工作实践提出破解思路。

一、重庆市司法行政机关服务“一带一路”建设情况

重庆市司法行政机关积极贯彻落实司法部推进“一带一路”建设的工作部署，主动融入国家对外开放和区域发展战略，不断提高司法行政服务能力和水平，为深入实施“一带一路”战略提供优质高效的法律服务。

（一）积极推进法律顾问制度，服务开放经济建设。首先是推行政府法律顾问制度，促进党政机关依法办事，为协调推进“一带一路”战略建设提供法治保障。截至2014年底，重庆市律师担任常年和专项法律顾问3.7万家，基本实现了各级政府及村居法律顾问全覆盖。其次是积极推进企业法律顾问制度，为企业经营管理活动的法律审核把关，推进企业依法经营、合规管理。重庆市组织引导律师等法律服务行业为其重点领域、重大工程建设提供专项法律服务，为构建现代综合交通运输体系、推动产业结构优化升级、培育具有国际竞争力的成渝城市群、推进重庆一体化市场体系建设等提供优质高效的法律服务。此外，重庆市还积极推动区域联动发展，先后成立了两江新区、民营经济等法律服务专家团，构建了川渝法律服务战略合作平台，创建了长江经济带律师协会会长年会机制，并成功举办首届年会。

（二）积极为推动投资贸易合作及金融发展开展各类法律服务。一是大力开展投资领域法律服务，组织律师协助政府审查重大经济合同、经济项目以及重要法律文书，为政府投资决策提供具有建设性的法律意见和建议，推动投资建设有序发展，提升正常投资行为的实效性。二是主动抓好贸易领域法律服务，组织引导律师、公证、司法鉴定、法律援助等法律服务行业积极主动介入跨境电子商务、自贸易区建设、网上购物维权、市场采购贸易、国内外设备租赁经营等新兴贸易领域，为新业态的涌现保驾护航。三是积极推动涉外法律服务，加强涉外法律服务工作，支持律师事务所承接跨国跨境业务和建立境外分支机构，引导律师、司法鉴定等法律服务行业充分发挥熟悉国内国际法律规则的优势，在国际贸易领域为企业、行业组织等国际贸易争端领域提供高层次、宽领域的法律服务。四是主动服务创新驱动发展战略，大力拓展法律服务在技术创新、成果转化、产业升级、并购重组、知识产权保护、企业依法治理、法律风险防范、法律纠纷调处等领域的广度和深度，积极主动介入创新驱动发展战略、新兴行业、高新技术企业的知识产权运用和管理，深入大型骨干企业和创新创业企业开展专门法律体检和咨询，有效整合律师、公证、司法鉴定等知识产权服务资源，提高综合服务能力，形成法律服务行业服务知识产权战略的全流程。五是积极服务银行等金融发展，持续拓宽金融领域公证业务，大力推动公证机构与金融机构建立合作关系，金融公证取得实质性突破。

（三）组织律师积极服务重点产业和重大工程建设。一是组织律师有序介入重大投资建设项目，为重大建设项目投资前期及建设管理工作当好法律参谋，防范法律风险，提高决策水平，促进依法行政和依法办事。二是组织律师积极主动服务支柱产业发展，为重大工程、重点项目、重大领域的建设提供“全天候”“零距离”的法律服务。三是组织律师全面服务创业创新，建立“双创”专项法律服务机制，开展党员律师“双创”法律援助志愿行动，组建“双创”党员律师志愿服务团，为创业创新提供法律咨询、服务和帮助，为大众创业、万众创新撑起法律服务保障网。

（四）大力开展法治宣传教育。一是开展主题法治宣传和法律服务活动，为重庆打造万亿级先进制造业集群、国家级云计算中心和结算中心、国家级研发总部和重大科研成果转化基地，建设内陆服务贸易、保税贸易和跨境融资等创新试验区营造了良好的法治环境。二是以“法律进园区”活动为抓手，加大法治宣传教育工作对重庆高新区、经开区、西永综合保税区等重点建设项目的覆盖渗透力度，联合部分高校、律师事务所，为出口畅销品牌企业和十佳外商投资企业问诊把脉；针对民营企业举办了“企业家犯罪预警与风险防范”“新三板挂牌及法律风险控制”“劳动合同法解读与运用”等系列专题法治培训，开展企业法治讲堂，促进高技术产业基地、商贸物流园区和进出品商品集散地的规范发展。三是加大对机场、商圈、园区等开放前沿阵地的法治公益广告投放力度，建立重庆电视台、户外大型广告牌、路面交通LED、小区视频终端等法治公益广告发布平台。

二、江苏省南通市“一带一路”法律服务平台建设

江苏省南通市司法局主要着眼于该市处在“一带一路”与长江经济带交汇点有利区域优势，积极发挥司法行政法律服务职能，着力提高涉外法律服务质量，大力拓展涉外企业投资服务地域和业务范围，为企业顺利实现海外投资和发展提供有力法治保障。

(一)开展“一带一路”企业法律服务大走访。南通市司法局牵头组成“法律服务询访团”开展企业走访调查行动，对该市企业法律服务形式和内容、服务频率、服务费用等开展问卷调查，汇总收集当前外向型企业急需的建立法律风险全面管理体系、解决争讼（含劳资）和提供法律培训等五类法律服务需求，并从法律角度就企业股权调整、并购重组、融资引资、知识产权保护以及风险规避等方面开展专题研究，对可能产生的潜在风险，提出风险提示或法律建议。

(二)开发“一带一路”法律服务产品。南通市司法局与上海对外经贸大学专家合作研究“一带一路”沿线国家地区的法律体系，形成《“一带一路”国家法律服务和法律风险指引手册》。该书全面介绍了“一带一路”沿线65个国家和地区的国（地）情及投资、贸易、劳工、建筑等方面的法律知识，其中侧重介绍了30个与南通市对外投资企业交往密切的国家和地区的法律体系。目前，该书已有相当数量发送至相关企业，进一步提升公共法律服务产品的实用性。

(三)签订跨境合作协议。2016年8月，南通市律协在上海与大成（DENTONS）律师事务所南非、摩洛哥分支机构签订战略合作协议，三方充分联手运用华语语系、英语和萄萄牙语语系、法语语系法律服务优势，辐射北非、西非和南非“一带一路”沿线投资企业，为南通企业在相关地区的项目投资提供法律咨询服务、涉外法律事务培训、后期跟踪法律服务，帮助投资企业防范和规避法律风险，从而为企业境外项目投资的顺利开展搭建“连心桥”，为“一带一路”战略的顺利实施铺设“快车道”。

(四)成立“一带一路”法律服务联盟。南通市司法局牵头组织北京大成（南通）律师事务所、江苏洲际英杰律师事务所、江苏清竹律师事务所、江苏联佑律师事务所等7家南通市律师事务所正式成立“一带一路”法律服务联盟，并签订《“一带一路”法律服务联盟公约》。法律服务联盟的成立紧扣“一带一路”国家战略的时代主题，为南通乃至江苏全省涉外法律服务业的发展提供理论支撑和智力支持，同时通过产业合作和交流聚集各方面的资源、信息、人才和智慧，推动南通涉外法律服务的发展，创造一个服务南通在“一带一路”沿线国家投资企业的专业化平台。

(五)建立驻南非企业法律服务站。南通“一带一路”法律服务联盟在海门赛城集团（S&C International Group）设立驻企法律服务站，并设立工作制度。该服务站由江苏洲际英杰、江苏联佑两家律师事务所采取律师驻点服务的方式，每周安排律师为赛城集团提供法律咨询、法律培训、涉外投资风险管控、诉讼代理等专项法律服务。

(六)举办“一带一路”法律服务高峰论坛。南通市司法局牵头组织邀请上海对外经贸大学教授针对企业境外投资运营风险及防控作专题研讨，上海市协力律师事务所主任就境外法律风险防范进行详细解读，国浩律师事务所合伙人就南非贸易投资法律指引与嘉宾互动讨论。论坛的举办为企业在境外防范投资风险、维护自身权益提供智力支持。

三、北京市律师协会出台服务“一带一路”建设《调研报告》

为推动律师更好地为“一带一路”建设提供法律服务，满足政府和企业在参与“一带一路”建设中的法律服务需求，2016年6月，北京律协组织研究并撰写了《北京律师为“一带一路”项目提供法律服务的调研报告》，全文共七章。报告要求，在当前“一带一路”战略背景下，律师应紧紧抓住机遇，充分发挥职能作用，为中国企业“走出去”保驾护航。

《调研报告》叙述了我国“一带一路”战略构想的主张、内涵、相关制度，探讨了我国与“一带一路”沿线国家以及“一带一路”沿线国家之间签订的双边、多边条约与区域合作机制，列举了“一带一路”沿线各国的国情、基本法律制度和投资法律体系，解读了我国政府和企业参与“一带一路”的制度建设内容和法律风险防范，论述了“一带一路”相关涉外法律服务市场的开拓以及我国律师应如何为参与“一带一路”建设的企业提供法律服务，阐明了如何选拔有资质优秀的青年律师投入到“一带一路”的建设，以及如何培养提高青年律师在“一带一路”建设中的涉外法律服务能力及素养的问题。

《调研报告》强调，作为“一带一路”建设法律服务的主要提供者，律师及其执业机构首先要了解政府、企业和金融机构的涉外法律服务需求，同时根据需要，建立起与“一带一路”区域外国律师事务所及其他服务机构的合作关系。就律师应当如何为参与“一带一路”建设的政府和企业提供法律服务的问题，《调研报告》认为，对于参与“一带一路”建设的政府，律师应当协助其对“一带一路”相关东道国的概况、法律政策体系、投资环境和风险、争端解决机制、案例研究等问题进行法律调查。对于参与“一带一路”建设的企业，报告分别以投资并购业务、建筑工程类交易、融资类法律服务、贸易类法律服务、争端解决类法律服务为例，逐一介绍律师在不同交易阶段所能提供的不同的法律服务。

《调研报告》就培养律师服务“一带一路”战略建设的能力进行指引。这些能力包括语言交际能力、了解沿线国家法规政策的能力、熟悉涉外法律服务流程和业务的能力、与外国律师协调配合和沟通的能力、参与“一带一路”相关项目谈判的能力以及熟悉“一带一路”相关项目法律文件起草和修订的能力等。

四、上海市自贸区中外律师事务所联营项目实施情况

（一）推进实施联营项目的基本举措。一是积极推广宣传。2014年底，上海市司法局召开《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所互派律师担任法律顾问的实施办法》《中国（上海）自由贸易试验区中外律师事务所联营的实施办法》两个试点项目的新闻发布会，就两个实施办法的制定背景和主要内容向媒体解读，重点宣传政策亮点，扩大社会影响面。二是联合上海市律师协会，主动加强与相关中外律师事务所的沟通联系，尤其是与有参加试点意向的相关律师事务所的联系，推动试点项目尽早取得实效。三是专项落实两个实施办法行政审批相关工作。及时将两个试点项目列入行政审批目录并上报市审改办审批实施，制定发布办事指南，明确申请材料和申请程序，为项目的有效实施提供制度保障。2015年4月，经上海市司法局核准，上海自贸试验区设立首家中外律师事务所联营实体——“美国贝克麦坚时国际律师事务所与北京市奋迅律师事务所（自贸试验区）联营办公室”。2016年3月，又批准设立第二家联营实体“上海瀛泰律师事务所和英国夏礼文律师事务所（自贸试验区）联营办公室”。

（二）完善项目运行机制。为进一步深入推进试点工作， 2015年，上海市司法局对首个中外律师事务所联营项目的运行情况开展跟踪调研，就联营办公室成立以来的运行情况听取了联营双方相关人员的意见建议。针对调研中所了解的实际情况进行了梳理总结，并形成专项报告上报司法部相关部门。此后，司法行政机关在主体性质、收费、税收等方面对联营实体开展具体指导，进一步完善了联营项目工作机制，为项目的进一步复制推广提供有益的模式与经验。经过一年多的项目运行，联营双方在市场推进、品牌塑造、人员培训和经验分项等方面密切合作，为中国和国际客户提供了全方位和一体化服务，较好满足了客户境内外的法律需求，同时，也为国内律师事务所提升管理水平、向海外客户推广中国法律服务提供了良好的平台。2015年，联营双方承接合作项目共计65个，合作领域涉及收购兼并、监管合规、证券与资本市场、银行金融、房地产等多个领域，取得较好成效。

五、司法行政工作服务“一带一路”建设中遇到的主要问题和破解思路

“一带一路”建设是一项创新的决策部署，推进过程中必然会遇到一些新情况、新问题，司法行政工作在服务“一带一路”建设中遇到的困惑或者难题主要包括：

（一）服务的广度和深度不够。法律服务介入高新行业，特别是创新创业行业的广度还不够；介入基层，特别是农村基层的深度还不够。

（二）跨区域、跨国家协作还需进一步推进。“一带一路”建设涵盖的合作领域广，参与的国家多，涉及的法律问题复杂。在国内，由于行政区划和业务管辖的限制，各省市之间的交流协作还不顺畅，在服务对接上还存在一定障碍。在国际方面，维护中外当事人的合法权益，防范法律风险，解决法律争端，还缺少高水准、专业化的法律服务。

（三）普法工作在机制建设方面还有待进一步优化。普法工作的理念、方式、方法与推进“一带一路”战略建设还有一定差距，在加强针对性和契合性方面还需进一步加强。

（四）公共法律服务体系还需进一步完善和对接。目前，“一带一路”沿线各省市都在推进公共法律服务体系建设，但在推进的进度、构建的模式和方式方法等方面各不相同，在一定程度上影响了省市间公共法律服务体系的顺畅对接。

（五）上海自贸区联营试点尚存不足之处：一是联营办公室的法律地位不明确。虽不是独立民事主体，但在实操中却要按实体运作，潜藏着一定法律风险。二是中外所联营不能排除外资大所通过海外协议等不公开的手段控制内资所的现象发生。三是中资大所借助个案合作、雇佣资质人员以及“瑞士协会”等模式，实现合作或合并，联营试点吸引力明显不足。

面对上述困扰和阻碍，司法行政机关要发挥好拓展工作和协调服务等职能作用，积极整合资源，搭建平台，不断扩大与有关国家、地区的交流合作，努力使律师在服务保障“一带一路”建设中实现跨越发展；要引导广大律师坚持围绕中心、服务大局，找准结合点和切入点，创新服务方式方法，拓展服务工作领域，更好地为贯彻落实国家“一带一路”战略部署、主动服务重大战略项目建设提供优质高效法律服务。

一是加强对企业的法律指引。要结合企业在外投资特点，围绕各方面的法律制度及法律风险防控，为具有对外投资需求的企业量身定制法律指引。2016年9月中旬，中国律师服务“一带一路”战略建设项目在北京启动，这是中华全国律师协会为进一步发挥律师在“一带一路”建设中积极作用而推出的一项重要举措。该项目由全国律协国际业务专业委员会委员和涉外律师领军人才组成工作团队，联手“一带一路”沿线国家优秀律师事务所的律师共同撰写《“一带一路”国家和地区投资法律实务指南》，介绍“一带一路”国家和地区的法律环境，增强我国政、商、学界对“一带一路”国家法律环境的了解，为中国企业在“一带一路”国家和地区投资、合作、发展提供法律支持；同时，项目也将搭建“一带一路”国家和地区国际法律服务合作网络，培养一批从事“一带一路”国家和地区法律服务的顶尖涉外律师，为我国深入推进“一带一路”战略提供智力支持。

二是加强对企业的规则指引。要注重扩宽服务外延，帮助企业防范风险，重点围绕企业的项目投资、资产重组等事项，定期深入企业宣讲相关法律政策，为重大对外投资项目建设涉及的土地、环保、融资、招投标等事项把好法律关。南通市司法局组织有关研究人员，通过查询“一带一路”沿线国家商务部、外交部、经济贸易部及海关等官方网站发布的国内法律以及我国驻沿线国家使领馆、参赞处发布的有关外资企业设立、外资劳工雇佣及工作许可证的申请与发放、动植物及其制品检验检疫等法律规则，参照我国商务部发行的《对外投资合作国别（地区）指南》的有关内容，在此基础上写成《“一带一路”国家法律服务和法律风险指引手册》一书。该手册分区域对“一带一路”沿线所有国家现行的公司法、外资法、外资优惠政策、进出口管理法规、动植物检验检疫法规、劳动法、环境保护法等内容进行了比较全面的整理和归纳，尤其针对南通当地建筑企业众多、对外投资以基础设施工程承包为主的特点，为更好地服务当地企业对外进行工程承包活动的客观需求，特别针对工程承包、招投标条件和程序等法律规则专设一节，为当地建筑企业通过工程承包进行海外投资提供有针对性的规则指引。

三是参与对企业的决策指引。要积极参与项目论证，主动为企业提供投资决策。充分发挥司法行政职能，引导律师加强合作，借助自身优势，快速总结境外投资的法律服务经验，主动参与企业重大涉外项目规划和论证，为企业提供法律意见和风险提示意见，保证项目建设合法性。在2016年9月举办的首届丝绸之路法律服务合作论坛上，由新疆律师协会与北京律师协会、上海律师协会、浙江律师协会、江苏律师协会、福建律师协会共同发起成立的“一带一路”法律服务合作联盟正式成立。联盟成员单位在论坛现场签署《联盟备忘录》，“一带一路”法律服务合作联盟以“加强法律合作，服务一带一路”为宗旨，围绕“一带一路”建设开展立法建议、政策分析、法律研究、法律服务等工作，推动法律合作与交流，为“一带一路”战略实施提供法律护航。此前，江苏省南通市也成立了“一带一路”法律服务联盟。该联盟由本地7家律师事务所发起设立，将为该市在“一带一路”国家和地区投资的企业决策提供国情、法律、环境保护、宗教习俗等方面的法律指引，并根据企业需求提供各类涉外法律顾问服务。

四是着力加强法律服务队伍建设。法律服务带有专业性，其从业人员群体相对比较固定。国与国之间同行相互往来，可以促进彼此了解，增进友谊，相互学习。要结合不同律师优势，发挥法律服务机构及其组建的法律服务联盟的行业引领作用，凝聚行业力量和智慧，推进“一带一路”沿线法律服务机构的交流与合作，优势互补、共谋发展。建议由司法部牵头，每年组织有关人员到沿线国家或地区交流学习，建立感情，推动服务质量和服务效率的进一步提升。

五是着力构建区域协作机制。服务“一带一路”建设涉及众多省市。目前行政区划的块状结构已经导致“一带一路”条线业务之间的交流不是很畅通，却仍有一些省市还各行其是，一定程度上削弱了法律服务的力度，弱化了法律服务的效果。在这一问题上，重庆市的做法是：（1）进一步提升省市间律师公证合作交流水平，形成区域律师公证行业互联互通、支持合作、资源统筹、优势互补的区域协作发展态势。进一步加强区域律师公证规范管理，提高律师公证队伍整体素质，进一步健全律师办理群体性、敏感性案件监管和协调合作机制，促进律师依法执业、诚信执业、规范执业。进一步加强维护区域律师公证权益合作，为律师公证行业发展提高保障，形成上中下游律师行业优势互补、协作互动格局。（2）坚持和发展区域各省市法律援助工作异地协作机制。由事发地、有权处理纠纷机关所在地的法律援助机构平等地提供法律援助，逐步弱化户籍、地域限制，在搜集证据资料、提供家庭经济状况证明、开展联合办案等方面加强协调合作。因此，为改变这一现状，建议整合重庆经验，由司法部牵头，以业务工作为抓手，搭建一批区域协作平台，定期召开联席会、研讨会，协商解决相关问题，形成服务“一带一路”的强大合力。

六是着力加强基础理论研究。理论与实践相统一是推动发展的重要途径。司法部党组高度重视服务“一带一路”建设工作，专门成立了司法部服务“一带一路”研究中心，依托司法研究所开展研究工作，切实加强司法行政服务“一带一路”建设的理论和实践研究。目前，“一带一路”建设中的法律服务相关问题研究正在推进中。各省市司法行政机关也要积极开展“一带一路”沿线国家政策法规和法律实践问题研究。通过各方共同努力，完善对于“一带一路”相关法律制度的知识储备，建立、规范相关法律服务操作指引，为“一带一路”战略实施提供法律支持和保障。建议由司法部牵头，组织几个跨省市课题组，深入各省市、沿线国家及地区开展调研，掌握第一手资料，集众人智慧推出一批能切实指导实践的理论成果，推动“一带一路”的建设发展。

（责任编辑 张文静）