浅谈行政决策中的公众参与

覃莹

（中共四川省委党校 研究生部，四川 成都 610072）

浅谈行政决策中的公众参与

覃莹

（中共四川省委党校 研究生部，四川 成都 610072）

公众参与行政决策是人民当家作主的重要体现，同时公众参与行政决策对决策的可行性、科学性、有效性有着重要的监督和促进作用。近年来，我国关于公众参与的法律法规逐步完善，行政公开透明工作稳步推进，但还存在着公众参与度不高、参与方式“形式化”严重、意见未得到应有的尊重和反馈、权利保障制度欠缺等现象，这都表明公众参与行政决策的有效性亟待提高。我们通过对现有公众参与行政决策机制的综合分析，就完善我国公众参与行政决策机制提出一些建议。

公众参与；行政决策；问题；路径

一、行政决策中公众参与的重要性

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。行政决策作为行政管理的首要一环，其内容多涉及城市建设、环境治理、社会文化等公共事务，因此公众参与行政决策是指社会公众通过一定的途径、形式、程序参与到行政决策中来，以保证该决策的合法性、民主性、科学性，保障决策合乎社会公众的利益。公众参与行政决策强调了行政机关和社会公众之间的沟通与互动，强调公民作为国家主人履行自身权利的重要性，强调用“权利制约权力”对行政机关的行政决策权进行约束。

1.体现“人民当家作主”，显示公民的主人翁地位。我国《宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”公众参与就是人民主权实现的主要形式，能真正彰显社会主义民主政治的本质，即“人民当家作主”。公众参与行政决策，一是可以通过规范的程序和形式，合法、理性地表达利益诉求，保护公民合法权益；二是起到监督政府依法决策、依法履职的作用，使党和行政机关真正体现执政为民、行政为民的执政方略和宗旨。

2.提高决策的公正性、有效性。第一，减少政府由于自利性而产生的不合理决策，规范自由裁量权的行使，促使政府决策权不被滥用，达到某项经济、民生建设指标。第二，政府在决策程序中广泛听取社会公众的意见和建议，不断协调各方利益，对决策参与者进行信息反馈，形成公权力和私权利之间的有效良性互动，增强决策的公正性和合理性，提升政府的公信力。第三，行政决策的目的和效果以实现公共利益最大化为落脚点，从而提高决策的可接受性，减少行政争议，化解公众与政府之间的矛盾，尽可能避免群体性事件的发生。

3.是法治政府建设的必然要求，是善治的基本表现。法治政府的建设必须秉持“以人为本”，依法行政决策必须有公众参与环节。政府行政决策时能否获取有效民意是行政决策法定程序予以制度化、法律化的外在表现。善治的本质特征在于政府和公民对公共生活的合作管理的最佳状态。而公众参与行政决策程序、监督政府决策过程，使决策的实体性和程序性都得到了兼顾，这符合社会公众的根本利益，重视了社会公众的利益诉求，实现了公共利益的最大化。

二、行政决策程序中公众参与存在的问题

1.社会公众参与度不高。目前社会公众对行政决策的参与度不高，积极性不够。一方面，是因为公众自身的法治意识薄弱、参与意识欠缺。公民对自身应有的权利及主体地位认知不清，缺乏主动积极参与到行政决策中来的意识和动力，尚未形成完备的法治思维和法治意识，对于法治政府的建设需要社会公众参与和监督的必要性和重要性认识不够。另一方面，政府在具体的决策实践中，一直有着“公共利益大于个人私利”的思想，并错误地视为“公共利益和私人利益容易形成矛盾对立面”，所以排斥公众参与到行政决策中，公众所提的意见或建议也得不到应有的尊重和回应，久而久之，社会公众的参与积极性越来越低。

2.法律保障制度不健全。第一，在我国，公众参与行政决策缺乏高层次的立法制度，仅在一些单行法中有一些原则性的规定或在地方政府的规章和其他规范性文件中有所体现。国家层面的相关立法缺失，地方层面的法律规章法律位阶较低、法律效力不强，而且过于“碎片化”，法律条文过于原则化，公众参与行政决策的具体可操作性不强。第二，地方立法多侧重“重大行政决策”过程中的公众参与，如《北京市重大行政决策合法性审查规定》《成都市重大行政决策听证规定》，而忽视了对日常行政决策中的公众参与。第三，现行《政府信息公开条例》法律位阶较低，对公众参与行政决策提供事前信息公开的程度和范围存在很大的局限性，也抑制了公众参与行政决策的积极性与可能性。

3.行政决策中的公众参与机制不完善。第一，参与主体不明确，行使权利难。目前，专家论证与公众参与行政决策主体混淆。笔者认为，行政决策中的公众参与机制和专家的论证咨询是两个并列的机制。专家在行政决策过程中的主要工作是对该决策中的草案进行合理性、可行性的探究与论证。实践中，专家大多都是通过行政机关的邀请而参与到行政决策中来，作为行政机关邀请而来的专家集体，作用和地位很难界定。这就使得在公众参与行政决策的具体实践中，由于主体界定宽泛，产生了一些问题。一是大部分的公众不具备与具体决策内容相关的专业知识，很容易被各种舆论、专家论证的信息所诱导，参与能力不足而导致参与的有效性不强。二是参加行政决策的公众代表如何产生，名额如何合理分配，在现有的法律规章和政策性文件中没有规定。三是参与主体多以个体的形式出现，势单力薄，对话语权的掌控力度不够，无法保证所选代表真正能够表达相关民众的意见和建议。而其他个体公民或相关机构、组织因为无法到场参与，只是通过微博、微信等网络信息平台发表对相关行政决策的看法，但这些看法相对冗杂，缺乏集中地、有针对性地提出意见的方式和途径。第二，参与方式有限，公众参与流于形式。公众参与行政决策既是行政机关获取公民意见的渠道，也是公民表达自身利益诉求的途径。目前存在两个主要问题：一是政府尚未对公众参与决策引起足够重视，出现公众参与“走过场”的情况。这也就是价格听证会在公众认知中是“逢听必涨”的原因。二是公众参与方式比较有限，仅以举行座谈会、听证会、论证会以及公示、公告的形式来征询民意没有相关法律法规和制度赋予公众参与行政决策启动权，公众只是决策的承受者［1］。而在地方行政性法规、规章中，对赋予公众决策建议权也只是一笔带过，具体决策程序中行使建议权的方式、途径、审查要求等没有更细致的规定，公民参与权利得不到保障，公众参与徒有其表、流于形式。第三，公众参与后信息反馈机制缺失。公众参与行政决策决定了公众的意见应受到尊重，这就要求公众的意见理应得到反馈。目前仍然存在听证制度回馈机制明显不足、决策后公众参与匮乏等现象，所以，建立反馈机制势在必行。完善信息反馈机制、回应机制，应促使政府必须向社会公众做出意见采纳与否的合理解释。当前虽然一些地方的行政机关已经开展了相关回复、公示等机制，但是效率不高，拖延、拖沓的情况屡有发生。信息反馈机制的缺失，不仅会影响到社会公众参与行政决策的积极性，也会让社会公众对政府反复强调“公众参与”的真诚质疑，使政府公信力降低。

三、完善公众参与行政决策的路径

1.制定相关法律法规，做好信息公开，规范行政决策。第一，尽快制定《行政程序法》。通过相关立法赋予公民行政决策启动权、细化行政决策建议权。确保谏言献策的渠道畅通且合法，如赋予社会公众通过网络平台、电话等多种渠道对行政决策进行建议的权利。完善公众参与代表的选拔机制，建立参与意见信息反馈机制，如可以规定若在行政决策程序中未依法进行公众参与环节或未进行合理的公众意见反馈和答复则视该决策草案无效，由有关机关予以撤销。从法律上保证行政机关在进行行政决策时必须听取社会公众的意见和建议，这样才能从根本上避免行政决策的随意性、专断性。第二，做好信息公开工作。要想进行有效的公正参与，公开透明的阳光政府、到位的信息公开是必须具备的条件。建议尽快出台《政府信息公开法》，明确不予公开的信息的范围，避免行政机关打着“国家秘密”的幌子拒绝公开。特别是对行政决策程序的公开，不仅是事前相关信息的公开，而且是整个决策过程的公开，如听证会的相关信息、听证会的会议内容、听证会会后信息采纳和信息反馈等。只有让公众的知情权得到充分的保障，这样才能从前提上解决公众参与途径不畅通的问题，社会公众才有参与行政决策的动力和积极性。

2.增强行政决策中的社会公众参与度。第一，拓宽公众参与行政决策的渠道。公众参与的方式和途径越多就意味着参与的程度越高，获得有效信息的效果越好。除了现有的举行听证会、座谈会等传统方式，行政机关还应利用互联网信息平台，采用“线上+线下”双重参与的形式，如利用政府信息网站为公众参与行政决策提供话语平台、拓宽参与方式。同时，政府也应做好积极的引导工作，通过加强宣传、教育，做好对舆论非理性的解释工作，抵制网络暴力。此外，政府还应改进常用的民意调查方式。除了现有民意调查中决策的利益相关人进行电话或问卷形式的调查方式外，行政机关可就决策内容加大宣传和调查力度，如开辟官方网站中的决策信息建议收集专栏，及时了解社会公众的意见。第二，推动公众参与的有序化。目前公众参与主体范围窄，公民多以个人身份参与行政决策程序，这种参与不利于意见的集中表达，常造成“人微言轻”的局面。即便参会公民是公众选出的代表，也不能保证该代表能够有效地整合其他公民和所代表的利益群体的意见。因此，如何使公众参与的代表既具代表性又具典型性是提升参与度的重要问题。“从国外经验看，非政府组织和社区组织是公众参与的主要组织形式”［2］。因此，建议可以由介于政府与公众之间的非营利组织来帮助收集、整合公众诉求和意见，并可以代表公众利益和政府进行沟通协商。注重发挥工会、妇联等组织的作用，思人民之所思、想人民之所想，主动搭建沟通桥梁，传达民情民意。大力扶持基层自治和社区自治组织的建设，只有组织发展好了，社会公众才会相信这些组织能够代表自身利益，能够向行政机关表达自己的诉求和意见。第三，充分注重参与过程中的协商和互动。要想避免“听证会就是涨价会”这种情况的出现，政府就必须和公众一起做“问答题”而不是“选择题”。摆正自身位置，和公众平等对话、互相理解，增强良性互动。

3.建立健全意见反馈机制。建立健全行政决策中公众参与意见反馈机制，可以防止公众参与走过场，有利于增强公众的参与感，实现政府和社会公众双方的良性互动。第一，政府要预先做好决策方案的设计，对社会公众可能产生的疑问、质询进行思考。第二，政府要对社会公众所提的意见进行整理、归纳和分析，对每类意见都应本着有问必答的原则，予以反馈。第三，对行政决策的草案进行公示，如果群众有异议，必须积极受理并予以答复，在时间上不拖延，在内容上若是意见可取，要积极采纳并改进。第四，完善保障行政决策参与权的司法制度。当行政机关无正当理由拒绝采纳合理意见并未按程序依法进行答复时，公众有权申请行政复议或提起行政诉讼。

4.加强普法教育，提高公众参与决策的主动性。第一，改变政府在行政决策中的包办、全能的模式，官员应转变“官本位”的思想，重视公众参与。第二，提升公民对行政决策的认知能力，从该决策是否推动社会前进、是否利于社会安定、是否促进民生发展的角度进行思考，达到行政决策的有效性和可行性；最终提升公民自主整合与决策相关信息的能力。第三，加大宣传力度和普法力度，强调公众参与行政决策的必要性和重要性，积极引导公众参与，使公民重视并正确行使自己的合法权利，改变被动地接受政府决策的状态，在思想上由“消极听从”向“积极参与”转变，主动、积极地参与到行政决策程序中。例如通过报纸杂志、网络传播等方式扩大公众对参与行政活动的认识，提高政治觉悟。第四，将公民如何积极、正确行使权利的教育纳入公民素质教育，提升公民的参与能力和理性参与的责任感，积极投身到行政决策参与中。第五，建立奖励机制，对提出有建设性意见的公众给予一定的精神和物质奖励，激发其参与的积极性。

综上所述，作为政府行政管理科学性和民主性的有效保障，公众参与一直影响着政府的行政职能履行，是行政管理不可或缺的一环。公众参与行政决策，不断拉近国家机关和社会公众之间的距离，对于推进社会主义民主政治的发展、构建和谐社会具有重要意义。虽然我国现在的公众参与行政决策程序还存在很多需要改进的地方，但是在不断推进法治国家、法治政府建设的过程中，公众参与行政决策一定会有效有序推进，为政府依法、全面履行职能奠定坚实基础。

［1］姜明安.公众参与与行政法治［J］.中国法学，2004，（2）.

［2］姬亚平.行政决策程序中的公众参与研究［J］.浙江学刊，2012，（3）.

［责任编辑 王亚伟］

D922.1

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1671-6701（2017）03-0041-03

2017-04-20

覃 莹（1992— ），女，四川成都人，中共四川省委党校研究生部硕士研究生。