中国共产党民主集中制早期发展历程新探(1922—1927)

刁 含 勇

(本文作者 上海市委党校第四分校讲师 上海 200042)

·专题研究·

中国共产党民主集中制早期发展历程新探(1922—1927)

刁 含 勇

民主集中机制是中国共产党的根本组织原则，也是党的领导决策制度。本文从民主集中制的产生源头梳理它在复杂实践活动中的历史发展趋势。中共二大以《党章》的形式在事实上最初确立了民主集中制的组织原则。伴随着国民革命的进程，民主集中制的发展在建党初期呈现集中化的发展趋势，党组织的决策权力向中央及上级党部集中，但在实际运作中受到决策执行涣散化的影响。大革命失败前后，为适应艰难的斗争环境党的民主集中制建设集中的程度空前强化，中央决策形成对地方党部、下级党部的巨大权威，并以政治纪律等方式保证了决策权力从上至下的传递和贯彻。

中国共产党；建党早期；民主集中制；政治纪律

民主集中制是中国共产党的根本组织原则和活动原则，并以此形成党的根本组织制度。其在字面上存在所含元素的两重性与逻辑关系的模糊性，对它的解释一直存在诸多分歧与争议，或偏向民主，或偏向集中，或强调两者的辩证统一。作为一项在民主革命时期就出现并发展至今的政治文化产物，我们对民主集中制的研究不能仅限于字面意义上的讨论，而要回到历史的起点，运用历史实证的方法，梳理其发展的历史线索，只有这样才能为理论的探索与争鸣提供牢固的支撑。

近年来，已经有一些学者对此作出了有益的尝试与探索，*例如，朱华通过对历史文献和史实的分析，从民主集中制的初始形态入手，提出早期党史中民主集中制的含义是“民主的中央集权制”，参见朱华：《民主集中制新探》，《探索与争鸣》2010年第8期；管怀伦用历史文献考证出民主集中制并没有在建党之初成为党的组织原则，并认为中共从二大到四大是“集中制”而非“民主集中制”，参见管怀伦：《中共“一大”并未采用民主集中制》，《江苏社会科学》1999年第4期，管怀伦：《集中制是中共“二大”、“三大”、“四大”的组织制度》，《江苏社会科学》2009年第5期；何益忠考证出民主集中制一词是由“民主主义的中央集权”、“徳莫克乃西的中央集权”、“民主的集中制”等译名演变而来的，参见何益忠：《中共创建时期“民主集中制”考》，《党的文献》2012年第1期；张秋实等人则研究了党的早期领导人物在确立民主集中制的过程中所起到的作用，参见张秋实：《瞿秋白：党内民主集中制的首创者》，《长白学刊》2004年第4期。为进一步深入的研究打下了基础。但是，既有的研究成果对民主集中制在中国共产党建党初期产生的背景、发展的过程、起到的效果、出现的问题、调整的方向等，都还未作出历史的梳理、分析与研究，因此，这一课题的研究还有较大的拓展空间，亟须通过对史料梳理勾勒出纷繁复杂历史的发展趋势。

政党组织制度的主要内容，就是确定组织内部的权力分配关系和权力运行方式，而政党的内部权力，主要就是政治路线、方针、政策的决定权和人事安排权。就这个意义而言，民主集中制也就是党的领导决策制度。*朱华：《民主集中制新探》，《探索与争鸣》2010年第8期。所以，本文的研究将从中国共产党组织史的角度出发，主要聚焦建党早期民主集中制的内核——决策制度，包括权力的配置与上下级关系，以期为民主集中制在当代的发展和完善提供有益的借鉴。

一、民主集中制最初的制度框架(1922年至1923年)

中国共产党的创建和早期发展，带有比较深的苏俄印记，党内的许多要素直接从苏俄移植过来，其中就包括民主集中制的政党组织原则。布尔什维克主义的拥护者坚信民主首先要通过集中的手段去斗争获得。由于北京、上海早期的共产主义者暂时缺乏马克思主义的理论基础，自然会以俄式道路作为发展的模板，包括党的组织制度。俄国革命的成功使不少早期共产主义者把布尔什维克党组织原则的特点和取胜之道归结为中央集权，*参见中国李大钊研究会编：《李大钊全集》第3卷，人民出版社，2006年，第279页。他们相信战时共产主义时期布尔什维克党的组织原则是中央集权制，并且在当时是“很合宜而且是必要的”*《瞿秋白文集》第1卷，人民出版社，1987年，第203—204页。。

尽管当时有人将布尔什维克党的组织原则译作“民主主义的中央集权制”*《列宁的历史》(1920年11月7日)，《共产党》第1号，转引自何益忠：《中共创建时期“民主集中制”考》，《党的文献》2012年第1期。，但由于认可中央集权在革命斗争胜利中所起到的作用，一些早期中国共产主义者直接以“中央集权制”称呼这一来自俄共的组织原则*《李达文集》第4册，人民出版社，1988年，第3页。。但是，这一原则引起了一部分人的异议与反对。在这样背景下召开的中国共产党第一次全国代表大会，就组织问题产生了分歧和争议。受此影响，中共一大并未就党的组织制度、组织原则作出决议或规定。参见管怀伦：《中共“一大”并未采用民主集中制》，《江苏社会科学》1999年第4期。在这样的情况下，大会结束后的一年内，党组织在集中层面的发展程度是比较低的，中央的决策权力不够集中，中央对地方的权力也相当有限。直到1922年召开的中国共产党第二次全国代表大会，实质上的“民主集中制”才开始在党内得以确立。

1.民主集中制在中共二大的实质性确立

1922年7月，中共二大在党的组织建设上迈出了关键的一步。会议通过了《中国共产党加入第三国际决议案》和《关于共产党的组织章程决议案》，标志着中国共产党按照布尔什维克党的组织原则，确立了实质上的民主集中制。“定期选举产生权力”“少数服从多数”“下级服从上级”“党的严格纪律”等民主集中制的根本原则都写入首部党章。二大《党章》肯定了一个“集中权力”的中央机构——中央执行委员会，在第九条规定“中央执行委员会执行大会的各种决议，审议及决定本党政策及一切进行方法”，并在第十七条中注明“在全国大会闭会期间，中央执行委员会为最高机关”，以纪律确立了中央在全党的权力地位。在“中央集权”的前提下，《党章》规范了中央与地方之间的权力关系，第十八条规定，“全国大会及中央执行委员会之决议，本党党员皆须绝对服从之”；第十九条规定，“下级机关须完全执行上级机关之命令，不执行时，上级机关得取消或改组之”；第二十条赋予了下级机关对上级机关命令的抗辩权，“但在未判决期间均须执行上级机关之命令”；第二十一条规定“区或地方执行委员会及各组均须执行及宣传中央执行委员会所定政策，不得自定政策”，如果“区或地方执行委员会所发表之一切言论倘与本党宣言章程及中央执行委员会之决议案及所定政策有抵触时，中央执行委员会得令其改组之”；第十五条规定“中央执行委员会得随时派员到各处召集各种形式的临时会议，此项会议应以中央特派员为主席”，这是党内官方确认的中央特派员的由来；第二十五条列出了必须开除的党员违纪情况，排在第一位的即是“言论行动有违背本党宣言章程及大会各执行委员会之决议案”。

在民主层面，二大《党章》也有具体内容，第七条规定“中央执行委员会由全国代表大会选举五人组织之”；第八条则明确中央及地方委员实行任期制，“中央执行委员会任期一年，区及地方执行委员会任期均为半年”，与之相匹配的第十一条对委员会的产生时间作出规定，“各区，每半年由执行委员会定期召集本区代表大会一次，全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”。作为民主集中制中“民主”元素的核心，第二十四条明确规定：“本党一切会议均取多数，少数绝对服从多数”。*中央档案馆：《中共中央文件选集》第1册，中共中央党校出版社，1989年，第93—98页。

在二大确立民主集中制后，中共中央以《党章》为依据，依照其中所规定的违反党纪的相关情况，对一些违背中央命令和不认可组织原则的党员作出了处理。针对广州党部在“陈炯明炮轰总统府”一事上屡次违背中央指示，中央警告了广州党部的负责人谭平山，将广州党员谭植棠予以除名，并给予一大代表陈公博严重警告的处分*张国焘：《我的回忆》第1册，东方出版社，1998年，第237—238页。。在这一年里，一大代表李达因为反对接受共产国际的领导，也被中央开除出党*《包惠僧回忆录》，人民出版社，1983年，第37页。。

一项制度在陌生环境中从确立到完全发挥功效，势必需要经历一个长期并且是艰难的过程，更何况是在本国毫无基础、完全从别国政党那里移植过来的制度。尽管民主集中制在二大得以实质性确立，并开始逐步付诸实践，但是起步阶段的实施效果，远远没有达到党设立这一制度的初衷。最主要的问题还是体现在“集中性”上，当时中央的权威依旧有限，上下级之间的权力关系依旧薄弱。1923年6月中共三大通过了《关于国民运动及国民党问题的决议案》，决定党员以个人身份加入国民党以实现国共合作，由于许多党员对此有疑虑，导致决议“未能充分执行”，*《中共中央文件选集》第1册，第186页。直到孙中山决定改组国民党后，情况才出现转机。

2.最初的组织建设与自发的组织清理

1923年6月，中国共产党第三次全国代表大会在广州召开。会议在中共二大确立民主集中制的基础上对组织制度做了进一步的具体设计。三大通过的《中国共产党第一次修正章程》对二大的《党章》做了修改，这次修改在组织原则、制度上并没有做太多的变动，主要在一些实施细节上做了新规定。《党章》第八条将中央执行委员会的人数从5人增加到了9人；第十二条规定中央委员会“每四月开全体委员会一次”，相比二大《党章》的“随时召开”，更有明确的时间限定；第十三条规定“有三分之一区代表全党三分之一党员之要求”，中央委员会就必须召集全国代表临时会议，而二大《党章》规定触发临时会议的标准是“半数区之请求”*《中共中央文件选集》第1册，第158—164页。。上述变化主要反映了从中共一大至三大以来党员人数和党组织规模的扩大，也是对制度中“民主”要素的细化。

除了《党章》修正案外，三大在组织建设上还通过了一个重要决议——《中国共产党中央执行委员会组织法》(以下简称《组织法》)。《组织法》从内容上来看，无疑是贯彻民主集中制原则的制度建设，例如明确规定了中央一切决定“以多数取决”。它的一个显著变化，是中央权力的强化与规范，具体措施是中央局的设立。《组织法》第(二)条规定，由9人组成的中央执行委员会选举出5人组成中央局；第(三)条则赋予中央局“以中央执行委员会名义行使职权”。*《中共中央文件选集》第1册，第156—157页。又由于《党章》规定了中央执行委员会在全国大会闭会期间为全党最高机关，所以《组织法》实质上决定了中央局在中央执行委员会不开会期间即是全党最高机关。由于此后的情势发展导致中央委员不能经常在一起开会，中央局成员在声望、影响上又相差悬殊，强势的委员很容易凌驾于其他委员之上，这在很大程度上导致了党内个人权威现象的产生。

三大在决策过程中依旧保持了浓厚的民主氛围，大会作出的各种决议、命令是在充分辩论的基础上形成的，即使在一些问题上存在较大争议，也能通过辩论、协商、说服、表决等民主方式作出决策。与日后被指责为个人专断的现象截然不同的是，作为委员长*1922年中共二大的《党章》规定，各级党部互推“委员长”一人总理党务。可参见1922年中共二大通过的《中国共产党章程》第二章第九条。的陈独秀在会议上作报告时，坦率承认中央委员会“没有组织”“缺乏知识”“政治主张不明确”，公开对中央委员张国焘、邓中夏以及上海党部、广州党部等提出批评。尤为可贵的是作为报告人，陈独秀还对自己提出严肃批评，认为自己“对时局的看法不清楚”，“很容易激动，犯了很多错误”。*《中共中央文件选集》第1册，第171—172页。陈独秀代表中央作报告所表现的坦诚态度，衬托了中共三大的民主氛围。此外，在有些代表的反对意见遭到马林压制的情况下，大会根据代表倡议，“尊重反对者的意见”，体现了在“少数服从多数情况下”对“少数”的包容。

三大结束后，已经淡出党的活动范畴的李汉俊依旧当选为中央候补委员，但他还是在当年6月下旬脱党，同一时期离开的党员还有对上海党组织发展贡献颇多的陈望道。至此，可以认为中国共产党完成了建党最初的组织清理过程，一批早期的党员、社会主义者与党组织脱离了关系。需要指出是，这段时期的组织清理并非是党在某个特殊时期因为形势需要而发动的主动刻意行为，脱党者绝大多数也并非是被动地被党组织扫地出门的，主要原因是双方在发展理念上存在严重的分歧，其中的焦点就是对组织原则的争执。建党初期“以俄为师”的发展路径及革命斗争环境的需要，决定了党的组织制度中“集中”要素的不断加强，这在诸如国共合作问题上进一步刺激了不认同中央意见的一部分党员的离开。三大结束后，这种自发组织清理告一段落，在制度内因和环境外因的作用下，不赞同组织原则的党员大多离去。

需要说明的是，在上述这段过程中，中共中央一直努力试图避免因为分歧而造成党内的分裂，在组织原则和制度已经确立的情况下，仍采取相对温和的方式对待持异见者。事实上，这段时期内对一些党员的开除处理，很大程度上只是对这些党员自动脱党既成事实的确认，而非处罚。总书记陈独秀虽然在一些问题上与李达、李汉俊等人有较大分歧，甚至产生冲突，但依旧写信邀请李汉俊参加中共二大，并在中共三大上呼吁：“即使党有些地方不对，也不应当退党”*《中共中央文件选集》第1册，第171页。。

二、组织扩张下加强集中的努力(1924年至1926)

中共三大以后，依托国共合作的平台，中国共产党的人数和组织规模得到了很大的发展。三大召开时，全国党员人数为420人，从国共合作开始到四大召开时的一年时间里，党员数量上升到1000余人，9个月后增加到3000人，*《中共中央文件选集》第1册，第495页。在接下来的9个月里又扩充了3倍以上，*中央档案馆：《中共中央文件选集》第2册，中共中央党校出版社，1989年，第179页。各区委、地委、支部的数量也得以增加。为适应这些发展，各级党部设置了宣传、组织、工农、党校等部门，*《中共中央文件选集》第1册，第243—246页。党组织的规模日趋扩大，党的工作也循着组织体系而运作。在大革命时期的风起云涌中，组织的扩大化、体系化，考验着民主集中制在中国实际环境中的运作状况。在四大前后大约3年(1924年至1926年)的时间里，是民主集中制发展的重要时期，对它的观察，可以透视出当时党组织在上下级之间的权力运作情况，并找出由此所带来的实践问题。

1.中央对地方权力的加强

民主集中制中的“集中”要素，是早期共产党人所向往、追求的建党组织原则。其最基本的原则在于上级对下级的绝对权威——“下级组织必须绝对服从执行上级组织的指示”；以及需要一个“享有权威的党中央”*〔匈〕贝拉·库恩编，中国人民大学编译室译：《共产国际文件汇编(1919—1932)》第1册，三联书店，1965年，第160页。。因此，考察民主集中制的历史发展情况，关键是聚焦这一时期党内上级与下级、中央与地方之间的权力关系。

首先来观察一下这一时期的中央对地方的人事权，其中最重要的是地方党部负责人的产生方式。从二大至四大的《党章》都规定，地方党部的负责人是由所在委员会“互推一人”产生的，也就是由地方党部自己决定负责人人选。虽然上级党部可以对下级党部进行改组，但触发这一情况的前提是“下级机关不执行上级机关的命令”，但实际运作情况并不是像党章所规定的那样。四大以后“各地方组织的负责人多由中央委派”。*张国焘：《我的回忆》第2册，东方出版社，1998年，第10页。这一现象的产生源自中国共产党发展的实际情况。随着四大以后党组织工作的日益庞杂化、系统化，纯粹由地方党部推举产生的土生土长的地方干部，被认为是不能立即适应快速变化的形势，其能力、认识的不足的确需要中央向地方党部派遣更合适的工作人员来担任负责人。地方党部常向中央要人是当时确实存在的平常现象。*中共中央组织部、中共中央党史研究室等编：《中国共产党组织史资料》第8卷，中共党史出版社，2000年，第80页；《中共中央文件选集》第2册，第364页。另一方面，中央作为党内“最高指导机关”，肩负“管理各区各地方之行动”的职能*《中共中央文件选集》第1册，第156页。。四大前后，一大批留俄留法的党员陆续回国，这使中央有了熟悉共产党工作的干部储备。中央可以将他们派往各地开展工作。如同中央对于全国工作的重要地位一样，在民主集中制之下，地方党部的负责人对地方工作的影响很大，因此直接委派熟悉共产党工作的人接管地方党部，在当时就具有可行性和必要性了。此外，尽管四大《党章》未作规定，但四大以后中央组织部的一份文件已经显示出地方干部产生方式的实际变化。这份文件规定，对“已有组织而急需整顿的地方……中央组织部准备得力同志提出中局派往工作”*《中国共产党组织史资料》第8卷，第57页。。从这条规定可以看出，中央局确实掌握了地方党部干部的人事决定权。上海党部的情况从地方个案的角度佐证了这一实情。1925年8月，由于中央认为上海党部的负责人能力不足，不能应对五卅运动后上海的革命形势，遂重新改组了上海区委，指定由从莫斯科东方大学学习归来的尹宽担任上海区委书记*上海、江苏、浙江党史资料征委会、档案馆合编：《一九二一年至一九二七年上海、江苏、浙江党组织发展概况》，《党史资料丛刊》第19辑，上海人民出版社，1984年，第18页；《郑超麟回忆录》上册，东方出版社，2004年，第410页。。一个多月后，由于尹宽的个人原因，上海区委书记一职由区委委员王一飞接任，作出这一决定的依旧是中央局会议。

中共中央原本就掌握对绝大多数地方党部的主要财政权，*杨奎松：《共产国际为中共提供财政援助状况之考察》，《社会科学论坛》2004年第4期。四大以后又逐渐掌握了地方的核心人事权，这在很大程度上巩固了中央的权力，保证了中央决策由上至下的贯彻落实。在四大以后，大多数地方党部都较能接受、服从中央的决议和命令，中央也切实拥有处置地方党部问题的权力。除了上述上海党部的个案外，1926年初，河南党部的案例显现了中央对地方的权力影响。由于河南区委书记王若飞在执行任务的时候不遵守组织程序，又存在个人态度与生活作风的问题，对其不满的党员趁他离开河南之际，召集区委会议，通过决议停止了王若飞的区委书记职务。对于此事，中共中央认为在没有得到中央决定的情况下，区委的决议属于越权。中央特别会议认为这些党员的行为违反了党的纪律，不仅否决了这一决议，并且给予相关党员严重警告处分。鉴于河南区委的混乱情况，中共中央委派中央候补委员王荷波前往河南处理相关问题。*《中共中央文件选集》第2册，第66—67页。在地方负责人的人事权上，《党章》没有明确规定地方党部负责人罢免的相关条件与方式，但从以上的案例可以看到，在地方党部负责人任免上，中央权力要大于地方权力。从这个案例中还可以进一步发现，在民主集中制原则之下，中央权力确实可以运作到地方一级，极大地影响到地方党部的运作，从而保证中央的决议、决策、命令可以在地方不打折扣地得到贯彻。*唯一的例外是位于大革命中心的广东区委，但广东党部有其自身特殊的历史原因。

中央对地方权力的加强，实质上体现了组织中决策权力由下级组织向上级组织的集中，在这一点上，这一时期党团决策权力归属的变迁，也体现了组织建设集中化的发展趋势。党团制度是中共党组制度的前身，在大革命时期是党“在所有一切非党群众会议，及执行的机关(国民党、国民政府、工会、农民协会等等)中”所设立的派出组织，目的是“加强党的影响”“实行党的政策”*中央档案馆：《中共中央文件选集》第3册，中共中央党校出版社，1989年，第153页。。1925年中国共产党全面设立党团制度的最初，并未采取苏联党团制度的“党部—党团”的单向领导，而是在认可各级党部对党团具有领导权的同时，又规定了在决策中由上级党团下达命令，下级党团执行上级党团的决策，*《中共中央文件选集》第2册，第16—17页。实际上形成了“党团—党团”与“党部—党团”并存的“双重领导”制度。但在实际运作中，党团的这一“双重领导”体制与党的组织系统集中化发展趋势产生了矛盾，党团的决策系统产生独立化现象，有“成为党的第二组织之倾向”。中共中央很快在1926年7月的中央扩大执行委员会会议上修改了党团的组织系统，强调“党团的组织并不是一个独立的单位或自成一个系统”，确定党团隶属于“各级党的机关”，“并受其管理”。*《中共中央文件选集》第2册，第184—185页。党团决策双重领导的体制至此开始转变成了“党部—党团”的单向领导，顺应了这一时期决策权力向上级、向党部的集中化发展。

此外，四大以后，党组织的规模日趋扩大，党的工作也循着组织体系而运作，在民主集中制之下，中央作为权力集中的核心，起到的作用自然也就更大了。四大以后的中央局*中共三大、四大均在中央执行委员会基础上互推设立中央局，以处理日常党务。此机构设置直到1927年的中共五大才被改变。由陈独秀、张国焘、彭述之、蔡和森、瞿秋白5人组成，总书记陈独秀的影响远高于另外4位中央委员，他对决策权力的影响也因之继续扩大。一个例子可以表现出当时中央的决策情况，有一次中共中央开会讨论北伐问题，陈独秀一个人发表意见之后，张国焘表示反对，开始两人尚反复辩论了几次，随后陈独秀发了脾气，以强势压制了张国焘，最终使张国焘默然*参见《郑超麟回忆录》上册，第243—246页。。这逐渐成为了中央决策的一种方式，建党最初一段时期中央开会时那种激烈的争论也逐渐消失。上海的中央局每星期开一次会，讨论大大小小的问题，由于陈独秀的意见是决定性的，所以很少有争吵，但实际上表面的一致埋藏了意见上的分歧，*参见《郑超麟回忆录》上册，第216—217页。也加剧了陈独秀在决策权力上的个人专断。

2.规模扩张下的组织涣散

在这一发展时期，中共中央在与地方的权力关系中提升了中央权威，基本能将权力向下传递给地方，保证了民主集中制的制度运作。但权力能够有效传递，是否就意味着可以形成一个组织严密的政党呢？在服从中央的前提下，中央的工作要求又是否就能一定得到地方的贯彻呢？对于当时党的组织发展而言，答案是否定的。

1924年5月，中共中央扩大执行委员会通过了一份《党内组织及宣传教育问题决议案》(以下简称《决议案》)。《决议案》认为党在“数量上及质量上要有相当的组织”，重点要体现在“宣传鼓动”和“党务组织”方面。按照这种精神，《决议案》规定了要在宣传、组织、工农运动上有具体分工，并且提出了“加重党内教育”“设立党校养成指导人才”等要求。*《中共中央文件选集》第1册，第243—245页。从当时的情况看，这份《决议案》非常符合革命形势的需要，也是党自身发展的要求。然而，在这份《决议案》通过后的大半年时间里，全国大多数地区党部根本没有实行过，以至于在1925年初的中共四大上，通过了一个几乎可以称得上是《决议案》“翻版”的《关于组织问题之决议案》，把1924年5月《决议案》所要求的内容又强调了一遍。即使这样，此后各地党的组织工作依旧没有得到根本的提升，1925年10月，中共中央在扩大执行委员会上通过《组织问题决议案》，又将相同的组织问题强调了一遍。

既然中共认识到“组织问题为吾党生存和发展之一个最重要的问题”，*《中共中央文件选集》第1册，第379页。为什么这么重要的《决议案》在地方得不到贯彻和落实呢？由于当时中央的权力是可以传递并影响到地方党部的，地方对该决议的精神也没有异议或是对抗，所以并不能将产生这一问题的原因归咎于党没有贯彻民主集中制。虽然党内形成了民主集中制的原则，但并没有在体制机制乃至观念意识上形成与之相应的保障，必然会淡化乃至异化民主集中制实施的效果，尤其是在中共四大前后这种保障机制的缺乏集中体现在地方组织的涣散上。在1925年10月召开的中共中央扩大执行委员会上，从中央到地方的党部都反映了这一方面的严重问题。中央承认党的组织工作“自第四次大会直到现在，仍然比从前无甚进步”*《中共中央文件选集》第1册，第494页。。河南、湖北、广东等地的报告都反映当地的党组织“涣散”“散漫”“缺欠严明的纪律及训练”，这导致“党的主义及政策不能使全体同志充分的了解和执行”*《中共中央文件选集》第1册，第505页。。虽然四大以后各地党员的数量有了较大的增长，有的地区甚至“增加了约十倍”，但“支部及地委的组织均极涣散”，看似人数不少的党部，实际上“各地的工作都只有个人的活动”；“区委及各支部都仅仅是一个名义”，“所有工作的指导者，不是党部而是某几个党员”*《中共中央文件选集》第1册，第501—502、498页。。在这种情况下，不仅中央决议或命令到了地方贯彻不下去，地方党部连同自己的决议或命令也一并没法贯彻到基层去。不仅当时存在组织涣散的问题，一年以后这个问题也依旧突出；不仅组织工作的决议贯彻不下去，宣传、工农等问题的决议在地方也存在贯彻、执行不力的现象。

中央也认识到这个问题的严重性，除了指示应当在各级党部设立组织、宣传、工农等具体部门外，认为产生问题的重要原因在于中央对地方的“指导太少”，所以解决的办法是“中央特派巡行的指导员，使事实上能对于区及地方实行指导全部工作”*《中共中央文件选集》第1册，第473页。。地方党部也的确需要中央为他们委派“人才”，*《中共中央文件选集》第2册，第369—370页。但是这个方法的效果并不明显，还会产生严重的“副作用”，正如河南党部所反映的情况，各地工作的责任“全集中央特派员一人身上”，*《中共中央文件选集》第1册，第501—502页。本意是让中央特派员来加强组织建设和纪律训练以形成统一的战斗集体，结果却变成了中央特派员等少数人的“单干”。所以许多地方党部开展工作的实际情况是：“只有少数负责的同志努力进行，大多数同志都未参加。”*《中共中央文件选集》第1册，第505页。当中央的决议或命令下达到地方后，实际执行的只是少数的中央特派员、党部负责人，无法将数量大幅度增长的党员整合成一个严密的整体，自然不能很好地贯彻上级的决议或命令。这样的情形还会导致另一个严重的问题，如果地方工作仅有少数同志负责或参与，各种资源、信息也势必都集中在这些同志的手里，这些少数同志实际上就掌握了那一级党部的决策权力，逐渐演变成一级党部少数负责同志的“专政”现象。在1926年，江浙区委、广东区委等地党部都存在“过于包办”、“不向同志说明每件问题应采取的策略，只是简单地命令同志去做”、“不告知党员而直接交付工作”等普遍情况*《中共中央文件选集》第2册，第506—508页；《中共中央文件选集》第1册，第498页。。

由此看来，中共四大前后民主集中制的发展依旧朝着加强集中的趋势而发展，但在涣散的组织和纪律之下，上下级组织间的权力关系则出现了服从但难以充分贯彻落实中央决策的现象，实质上违反了民主集中机制的要求。产生上述发展情况的原因主要有两点：

第一，大部分党员组织观念和纪律意识缺乏。党的民主集中制源自苏共，作为外在具象的原则和制度固然容易学习模仿，作为内涵的组织观念、纪律意识，却不是短短几年就能在大范围党员中培养形成的，尤其是在1924年以后党员数量急剧增长，迅速发展的大量党员在这方面的素质距离民主集中制的要求有不小距离，地方党部党员“不知服从纪律与党纲”，甚至有党员“成年不为党任事”，*《中共中央文件选集》第1册，第262—263页。这在很大程度上影响了民主集中制在实践中的运作效果。有鉴于此，中共中央决定从中央到地方建立各级党校，通过党员到党校培训，加强组织人才培养和组织方面的党内教育*《中共中央文件选集》第1册，第243—245页；《中共中央文件选集》第2册，第71、515—517页。。

第二，当时党内上下级之间信息渠道阻塞。在民主集中制之下，中央具有最高权威，其决议或命令对中央以下各级党部都有效力，但如果中央无法及时准确掌握地方情况，所作出的决议或命令不符合地方实际，也会反过来影响执行力。从中共四大前后的历史状况来看，尽管中央三令五申，但地方党部总是不那么主动积极地向中央上报各种情况信息。中央所接到的各地的报告和统计材料非常稀少，致使上级机关无法了解各地情况，影响了上级制定指导政策和合理配置资源，实际上各地成了独立自由行动，破坏了党的集中组织。*《中国共产党组织史资料》第8卷，第80—81页。中央与地方党部之间是如此，地方党部与区域内支部之间亦是如此。另一方面，由于四大前后各级党部组织生活的不健全以及少数负责人专断现象的产生，各级党部的普通委员和基层党员无法清楚了解中央决议、上级命令，有些地方党部的同志对政策都不了解，许多党员群众或是对上级一味服从，即如瞿秋白所称的“流氓式的纪律观”*《瞿秋白选集》，人民出版社，1985年，第335—336页。；或是消极懈怠，即不认真执行上级的决议命令，对各级负责同志的意见不闻不问。

总的来看，在四大前后的大约三年时间里(1924年至1926年)，是建党初期民主集中制发展的重要时期，在追求集中化发展的趋势下，党组织的决策权力由下级向上级集中，由地方向中央集中。这一时期党的民主集中制虽然在制度层面得到有效的实施保证，但在实际运作中出现了下级组织在决策执行上的涣散现象，破坏了民主集中制的设计本意和实施效果。

三、艰难时期组织“集中”的强势突出(1927年)

进入1927年，由于在革命策略上的一系列决策失误，陈独秀的个人权威已经开始出现旁落，几位中央局成员也开始站在了他的对立面*参见唐宝林：《陈独秀全传》，社会科学文献出版社，2013年，第444—451页；《郑超麟回忆录》上册，第247页。。1927年2月，瞿秋白在武汉撰写《中国革命中之争论问题》，名义上是批评中央局成员彭述之，实际是公开批评了三大以来中共中央的革命方针。如果说陈独秀的个人专断违反了民主集中制的“民主”要求，那么，瞿秋白公开中央路线的分歧，实际上也破坏了民主集中制中的“集中”要求。

陈独秀与瞿秋白之间的分歧，远非党内意见分歧那么简单。坚持 “工人夺取政权”的瞿秋白，实际上与斯大林影响下的莫斯科共产国际的思想是一致的，而共产国际与中国共产党是在民主集中制原则之下形成的上下级关系，这意味着中共领袖陈独秀并不完全拥护和执行上级组织——共产国际的决议。在四一二政变发生后的一系列打击下，陈独秀在党内的声望再次急剧下降，莫斯科方面也质疑他的领袖地位。在这样的情况下，中共中央决策层的集中局面，实际上已经被破坏。周恩来、李立三等地方党部负责人也指责中共中央在4月党的失败中“政策动摇，指导无方”*王健英：《中国共产党组织史大事纪实(1921.7—1937.7)》，广东人民出版社，2003年，第299页。。但是，很快中央决策层趋于分裂的局面通过政治安排得以解决。既然莫斯科很大程度上造成了先前的分歧局面，同样在它的影响下，一种新的中央决策秩序很快在武汉建立起来。

1.集中的强势突出——中共五大与八七会议的文本解读

1927年4月27日，中国共产党第五次全国代表大会在武汉召开。关于组织工作，大会通过了《组织问题决议案》。当时全国党员人数已经超过5万，该《决议案》承认在迅速发展之下，党部“没有完备的组织和巩固之可能”，“隐藏着很大的危险”。在组织工作的开展上，大会贯彻了共产国际第七次扩大会议关于组织问题的指示，提出“从中央省委以至支部”要“坚毅地实行集体的指导”，并且强调“党内纪律非常重要”。*《中共中央文件选集》第3册，第87—88页。可以看出，大会决议指出了过去几年组织工作中存在的关键问题——个人专断与组织涣散。两天后，陈独秀代表中共中央执行委员会向大会做报告，他建议在九个中央执行委员的基础上增加委员人数，“指派更多的同志到中央工作”；针对涣散的党组织，他认为如果“党的领导机关不能成为更强有力的机关，那下层组织的情况就会很糟糕”，所以组织工作上“最重要的是使中央成为强有力的中央”*中共中央党史研究室第一研究部：《国产国际、联共(布)与中国革命档案资料丛书》第5卷，北京图书馆出版社，1998年，第360—363页。。陈独秀的报告找出了过去几年党在组织工作上的问题所在。五大之后，党在加强民主集中制建设的工作也确实是朝着报告中所指出的方向而开展，这首先在中共五大后中央政治局所通过的《中国共产党第三次修正章程决案》(以下简称五大《党章》)*中共五大并没有修订《党章》，而是在1927年6月1日以中央政治局会议的名义通过了《中国共产党第三次修正章程决案》。这部党章是党史上唯一一部并非由党的全国代表大会修订通过的党章。但由于它是中共五大所选出的中央政治局所修订通过的，一般简称还是用五大《党章》。中得到体现。

五大《党章》作为大革命时期的最后一部党章，体现了在这一困难时期，党对组织“集中”的突出需求。五大《党章》相比过去的三部《党章》，篇幅和框架得到了很大的扩充，不仅划分不同章节对各级党部做了具体的制度规定，在民主集中制的建设上，也有明显的变化。首先在五大党章第二章“党的建设”部分，首次明确提出：“党部的指导原则为民主集中制”。*《中共中央文件选集》第3册，第144页。这里要指出的是，民主集中制的根本原则，如定期选举制、少数服从多数、下级服从上级等内容，早在中共二大所制定的第一部《党章》中已有明确体现，五大《党章》在内容安排上依旧是遵循这些原则，并无明显变化。尽管1927年才首次在《党章》中出现“民主集中制”的字语，但并非意味着当时中国共产党才开始实行民主集中制，更多是出于解决过去几年组织问题的考虑与艰难时期的现实需求，以及外来语翻译之后的接受程度。*“民主集中制”一词本为俄国布尔什维克党的政治文化产物，引入中国后存在中文翻译的问题，“民主集中制”的中文译名直到1924年1月才由刘仁静在《悼列宁》一文中首次使用。即使在中共五大以后，党内仍没有普遍使用“民主集中制”一词，1927年年底中共中央所发布的文件中将党的组织原则称为“民主集权制”。《中共中央文件选集》第3册，第471页；何益忠：《中国创建时期“民主集中制”考》，《党的文献》2012年第1期。

同样在这一章中，有一个变化值得注意。在第十三条中规定：“党部之执行机关以党员大会或其代表大会选举，上级机关批准为原则；但特殊情形之下，上级机关得指定之。”*《中共中央文件选集》第3册，第144页。这一条文显示出决策权力向上级组织乃至中央的进一步集中，应该是五大《党章》中最显著的一个变化。观察二大至四大的三部党章，在第二章“组织”部分都规定了地方党部的产生由该地域范围内的全体党员大会或者代表会推举产生，中央可以派员到该地区召集代表会，但《党章》条文中没有规定中央对地方党部的产生有直接关系。但从五大《党章》的内容中可以看到，虽然党部依旧由党员大会或代表大会选举产生，但同时又必须得到上级机关的批准。中共中央无疑是全国最高党部机关，这也表示中央依靠审核权对地方党部的产生发挥着直接的影响。从“特殊情形之下，上级机关得指定之”这一句来看，由于没有对“特殊情形”作出明确的界定，这种触发条件的模糊性使日后中央、上级党部指定下级党部的情况在一定范围内变得普遍。

另一个显著的变化发生在第三章“党的中央机关”中。先前在代表大会闭会期间承担全国最高机关的中央执行委员会被人数更多的中央委员会所取代，这一改变实践了陈独秀所提出的在“九个中央执行委员基础上增加委员人数”的防止独裁的办法。五大选举产生了由31名中央委员和14名候补委员组成的中央委员会，中央党部的人数得到大幅度提升。同时，五大《党章》的第二十七条规定“中央委员会选举正式中央委员一人为总书记及中央正式委员若干人组织中央政治局，指导全国一切政治工作”，由于中央委员人数众多，党章第二十六条规定了“中央委员会全体会议必须每三个月召集一次”，人数相对较少的中央政治局实际上在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。第二十七条还规定了“中央政治局互推若干人组织中央常务委员会处理党的日常事务”。*《中共中央文件选集》第3册，第145—147页。在中共五大上，陈独秀、蔡和森、瞿秋白等8人被中央委员会选举为中央政治局委员，其中陈独秀、蔡和森、张国焘3人被推举为政治局常务委员会委员。

此外，五大《党章》在民主集中制方面还有一处明显变化体现在第九章“纪律”中。从二大到三大的党章都规定了“下级机关必须完全执行上级机关之命令”，这是民主集中制下的“下级服从上级”的标志性内容，亦是上级权威的体现。为了保障这一权威，规定了如果上级的命令下级不予执行，“上级机关得取消或改组之”，这是对党部的纪律处罚；对于党员个人，规定了如果党员“言论行动违背本党党纲章程及大会和各执行委员会之决议案”，必须被开除。而在五大《党章》中，则规定“不执行上级机关的决议及其他破坏党的行为，即认为违背党的共同意志而处罚之”，并明确地把处罚的对象分为组织和个人，列举了从警告到解散组织、开除党籍的处罚方式。*《中共中央文件选集》第3册，第152—153页。对比之下可以看到，五大之前的《党章》在上下级关系上的纪律处罚着重点在党部组织；针对党员个人，仅有“开除”这一种处罚方式，且必须发生在党员与上级主动性对抗的情况下。但在过去几年的实践中，中央对地方党部的改组并不多见，且主要集中在对某些党部的负责人的撤换上，而非大规模改组。针对组织涣散、党员消极懈怠的现象，上级党部更没有办法，因为很少有党员会主动对抗中央或上级，更多个人选择的是对中央或上级决议的“不作为”，对此《党章》上没有作出相应的处罚规定。在五大《党章》中则明确了“不执行上级机关的决议”即可处罚，这对那些导致组织涣散的“不作为”党员有着明显的针对性。新《党章》对纪律的强化，实质上也进一步强化了上级组织与中央组织的权威。

从上述党章内容的分析可以看到，五大《党章》在大革命时期对民主集中制作了最为明确详细的规定和设计，沿袭了三大以来“集中性”加强的趋势，是大革命时期集中程度最高的一部党章。随后召开的八七会议则对这样的集中趋势作了更进一步的强调。大革命失败后，身在武汉的部分中央委员召开了中央紧急会议，即著名的八七会议，与会成员选举了由瞿秋白等人组成的临时中央政治局，并由瞿秋白、李维汉、苏兆征三人组成临时政治局常务委员会。会议通过了《党的组织问题议决案》。由于此时大革命已经失败，党的生存环境比五大召开时更为险恶，所以这一《决议案》对组织集中的要求更为严厉，明确表示：“严守党的纪律尤其为秘密党之必要条件。党部机关之一切决议及决定，调遣等等，应当绝对地服从，一切党员，不论其地位如何都应如此。凡破坏纪律者，都应从严惩办”。《决议案》明确提出，党在当下的状态下“需要最大限度的集权”。*《中共中央文件选集》第3册，第303—305页。尽管决议也提出了在集权制度下“不应当变成消灭党内的民权主义”，但这里的民主，主要指让党内充分讨论机会主义的错误，以此审查各级党部，并非制度建设，与《决议案》中体现的集中要求相比，显然是从属于后者的。

2.加强集中后的影响——大革命失败前后的实践观察

在中央决议对民主集中制作出上述安排后，那么接下来就要考察，国民大革命失败前后党的民主集中制在实践中有怎样的运作效果，以及《党章》中的规定对过去存在的组织问题会产生怎样的影响。

在五大以后，中央对地方的权威得到了这一时期最大程度的强化。从第一部《党章》开始，就规定上级党部可以改组违背上级决议的下级党部，但在五大之前，中央对地方党部的改组并不多。五大以后，尤其是在八七会议以后，中共中央对好几个违反中央决议或命令的地方党部开展了大规模的改组，以此树立中央的权威。例如在1927年8月至12月间，中共中央就对违背中央决议或命令的顺直省委、湖南省委、湖北省委等地方党部进行了改组*中共中央组织部、中共中央党史研究室等编：《中国共产党组织史资料》第2卷，中共党史出版社，2000年，第1137、1212、1787—1788页；《中国共产党组织史大事纪实(1921.7—1937.7)》，第375页。。五大《党章》规定了上级机关可以在特殊情形下指定下级党部，这是针对当时危急环境的一种安排，但何谓“特殊情形”，《党章》并没有作出明确界定。这使中央得以更多、更频繁地指定下级地方党部。这其中比较典型的例子是成立于1927年6月26日的中共江苏省委，由于地处上海，与中共中央的关系较为紧密，革命时期江苏省委曾经经历过17次的重建和改建，其中有15次是由中共中央直接任命的*《中国共产党组织史资料》第2卷，第1212页。。

此外，这一时期中央对下级党部所作决策的干预效力，也是一个值得注意的现象。按照民主集中制原则，下级必须服从上级的决议或命令，但反过来，上级党部对下级党部决策权力的干预，则有一个由松到紧的变化过程。在1927年以前，中央有效干预地方党部决策的例子极少出现，但这样的情势在1927年后半年出现了很大的变化。在五大和八七会议召开前后的短短几个月内，中央多次否决或改变了下级地方党部作出的决策。其中最显著的例子是湖南省委，由于屡次违背中央决议，该党部在1927年八九月间关于武装暴动的决策多次遭到中央的批评与变更*《中共中央文件选集》第3册，第307—309页；中共中央组织部、中共中央党史研究室等编：《中国共产党组织史资料》第1卷，中共党史出版社，2000年，第1137页；《中国共产党组织史大事纪实(1921.7—1937.7)》，第347页；《毛泽东在改组后的湖南省委第一次会议上的发言》(1927年8月18日)，转引自杨奎松：《马克思主义中国化的历史进程》，河南人民出版社，1994年，第85页。。除此之外，广东省委、江苏省委等党部在1927年下半年的一些决策，也遭到过中共中央的直接干预*《中共中央文件选集》第3册，第372—374页，第552—553页。。包括《党章》在内的党内法规和相关决议、文件，都没有明确规定过上级党部可以改变下级党部的决策，但体现民主集中制组织原则的党内法规、组织决议、纪律决议都规定下级机关要服从上级机关的决议或命令，在集中空前加强的1927年后半年更是强调了“绝对地服从”*《中共中央文件选集》第3册，第303页。。从历史发展来看，并不能说中央对下级党部的决策干预全都是正确、合理的，也存在不了解地方、一线实际情况的现象，但从组织发展的角度来看，这一发展趋势确实保证了上级对下级的权威以及自上而下的组织决策效率。

再看中央党部的决策权力运作体制。五大以后，随着人数庞大的中央委员会的产生，党在制度层面上形成了“强有力的统一的集体领导”，较好地贯彻了民主集中制中对决策民主化的要求。在实际的制度运作上，中央委员会全体会议三个月才举行一次，且人数众多，无法及时对许多问题作出决策，实际上代表中央决策的是人数相对较少的中央政治局，随着大革命失败后出现的国内危急紧张的局势，全体政治局委员在一起的机会也变得很少，这导致实际代表中央作出重大决策的一般是人数更少的中央政治局常务委员会。在五大以后的一段时期内，常委会制度取代了五大前的个人专断，成为中央决策的运作方式。

与中央对地方权威相呼应的，是中央对纪律的重视以及对纪律处罚的广泛运用，在1927年后半年这方面的力度是远大于先前的。八七会议以后党内文件中出现了一个过去较少使用的新名词——政治纪律，这体现在1927年11月9日中共中央临时政治局扩大会议上所通过的《政治纪律决议案》中。这份《决议案》开篇即强调：“只有最严密的纪律，才能增厚无产阶级政党的斗争力量，这是每一个共产党所必具的最低条件。”《决议案》重申八七会议关于组织集中性的重要精神，列举了八七会议以后南昌起义前委、广东省委、湖南省委、鄂北特委所犯的一系列违背中央决议的“政治上的极大错误”，涉事党部都被予以全体警告的处分，而相关党部负责人则分别被处以开除、撤职等严重处罚。*《中共中央文件选集》第3册，第478—484页。这是从1921年到当时，中共中央为严肃党内纪律而开出的一张最重的罚单，也是党第一次为政治纪律作出的决议案*与会的不少中央委员对“政治纪律”一说感到新鲜，甚至是从未听说过。参见李维汉：《回忆与研究》(上)，中共党史资料出版社，1986年，第196页。。梳理《决议案》中对十个违纪案例的处罚情况可以发现，其中至少有7个处罚是关系到地方党部及负责人违反中央决议、命令的问题，可见政治纪律的正式提出，主要针对的即是中央与地方之间的上下级权力关系*有学者在研究中一针见血地指出，在秋收暴动的问题上，湖南省委的错误主要不在于暴动的失败，事实上共产国际和中共中央都预料到了暴动计划的失败，然而中央不能容忍下级人员对中央的进攻计划有任何怀疑或动摇。参见杨奎松：《马克思主义中国化的历史进程》，第85—86页。。

那么，在四大前后两年多时间内困扰着党的组织涣散问题，在1927年下半年以后是否得到有效解决呢？一些史料透露的信息可以反映出当时的实际情况。7月15日武汉国民党“清共”以后，中共湖北省委准备搞一个总同盟罢工来应对局面。罢工前夕，湖北省委召集各区委负责人讨论此事，与会成员“不很踊跃”，但也没有一个人反对，就连怀疑也没有。到了罢工的那天，作为省委负责人的罗亦农和郑超麟跑到汉口的码头、街道、工厂等地一看，不仅没有总罢工，连部分的罢工也没有，甚至也见不到什么工人。这次总罢工无奈破产。*参见《郑超麟回忆录》上册，第260—261页。由于湖北省委在湖北各地没有组织紧密的党部和党员，导致省委计划的种种工作根本开展不下去。到了当年的11月，湖北省委意图利用宁汉之战的机会，在武汉三镇举行暴动。但三天时间里只有很少的罢工，根本形不成暴动。湖北省委最后也不得不承认是“党的组织太差”。*参见李维汉：《回忆与研究》，第206—208页。尽管五大《党章》为组织的集中化、紧密化作过一些设计，八七会议以及其后的一些组织工作决议也都聚焦组织集中化的建设，但整个党组织从涣散走向紧密，绝非几个文件在短短几个月内就能起到立竿见影的效果。不过，随着党的活动因国共合作破裂而转入地下，一部分由于军事和政治势力而迅速发展起来的党组织瓦解，一部分意志不坚定、组织观念纪律意识薄弱的党员离开，剩下的组织和党员，大多是经过危机考验的坚定团体和个人，这为日后党组织进一步向集中化、紧密化发展提供了基础。

综上所述，在大革命最后阶段的1927年，党的民主集中制建设在艰难的环境中呈现了集中程度的空前强化。中央对地方的权威也达到了建党以来的顶峰，中央权力不仅可以有效传递到地方党部，并且也以纪律保证了中央决议或命令的执行。大革命失败后党内“政治纪律”的提出，针对下级组织对中央决议或命令的违抗、怠工，以此保障了中央对地方党部的权威。党组织涣散尤其是地方组织涣散的情况，在1927年尚未得到实质上的解决，有待于日后对此的进一步工作。应该说1927年民主集中制的这些变化，符合了大革命失败前后紧张危急环境下的斗争需求。

必须强调的是，中国共产党在民主集中制上的发展上，一直没有忽视过对民主的建设。五大以后以中央委员会取代人数较少的中央执行委员会，就是为了以集体领导保证中央决策中的民主。针对党内存在的组织问题，1927年瞿秋白、蔡和森等党内理论家都提出“由下而上的党内讨论尽可能的发展，由下而上的选举制度，应尽可能地采用，工农同志尽可能的参加指导机关，党内事情应尽可能地使党员群众知道”*《国产国际、联共(布)与中国革命档案资料丛书》第5卷，第555—556页。。除了在八七会议提出“不应当消灭党内的民权主义”外，在这以后多个组织问题决议中都提到了党内“民主主义化”的问题。但是在当时党的生存环境下，民主集中制中的“民主化”建设是滞后于“集中化”的。正如1927年11月9日的这份中央决议所承认的，“党处在秘密时期，不能实现完全的党内民主主义(即党部机关自下而上全部通过选举产生，重要问题由全党党员讨论等等)”*《中共中央文件选集》第3册，第473—474。。非常环境下“民主化”的建设，只能在服从斗争需要的情况下，在满足“最大限度的集权”前提下渐进地开展。

(本文作者 上海市委党校第四分校讲师 上海 200042)

(责任编辑 高远戎)

NewAcademicResearchonCPCDemocraticCentralismduringtheEarlyDaysofitsDevelopment(1922—1927)

Diao Hanyong

Democratic centralism is a basic organizational principle of the CPC, and it is also part of the leadership decision-making system. Beginning with its origins, this article combs the trends in the historical development of its practical complex activities. The Second National Congress of the CPC incorporated the organizational principle of democratic centralism into the party constitution for the first time. Along with the process of the National Revolution, the development of democratic centralism accorded with the trend of centralization during the early days after the establishment of the CPC. The party’s decision-making power was centralized in the Central Committee and higher party organizations, but it was affected by a lax execution of decisions. Before and after the failure of the National Revolution, the degree of centralization in the construction of democratic centralism strengthened to an unprecedented degree so as to adapt to the difficult environment. The Central Committee assumed great authority over subordinate party organizations and local party organizations and guaranteed that it could transmit and implement decision-making power from the top down by way of political discipline.

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1003-3815(2017)-10-0067-12