加强国家工作人员学法用法工作对策探讨

桂漪雯 许 斌（浙江省司法厅）

加强国家工作人员学法用法工作对策探讨

桂漪雯 许 斌（浙江省司法厅）

党的十九大报告提出要坚持全面依法治国基本方略，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2016年3月22日，中组部、中宣部、司法部、人社部联合印发了《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》（下文简称《意见》）。这是自2012年中组部、中宣部、司法部、全国普法办印发《关于进一步加强领导干部学法用法工作的意见》以来，对国家工作人员学法用法制度进行的一次重大健全和完善。此次《意见》的出台，时代背景深刻，公众关注度高，社会影响力大，对推动国家工作人员学法用法工作进一步制度化、规范化，切实提高国家工作人员法治素养和依法办事的能力具有深远的意义。本文深入解读《意见》的特征内涵，结合浙江省当前工作开展现状，探讨进一步加强国家工作人员学法用法工作的对策。

一、《意见》的制定背景和主要特征

（一）《意见》的制定背景

十八大以来，党中央、国务院高度重视国家工作人员学法用法问题。习近平总书记多次就国家工作人员学法用法工作作出重要指示，2015年2月，在省部级主要领导干部全面推进依法治国专题研讨班上，习近平总书记强调指出，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”，“领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事”。党的十八届四中全会明确提出要“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度”。党的十八届五中全会明确要求“增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念”。

在党中央和国务院的高度重视下，近年来，各级国家工作人员的学法用法积极性显著提高，法治素养和依法办事的能力明显提升。但是，也应当看到，国家工作人员学法用法工作还存在着许多问题。一些领导干部自身学法用法积极性不高，“关键少数”的表率作用不强；一些国家工作人员学法重形式不重效果，依法办事、依法履职的观念不足，有的甚至知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法。这些现象严重伤害了人民群众的感情，损害了党和政府的形象，迫切需要通过进一步加强国家工作人员学法用法工作加以解决。

（二）《意见》的主要特征

通过将此次《意见》和2012年印发的《关于进一步加强领导干部学法用法工作的意见》相比较，可以发现此次《意见》有一些新的特点。

1.学法用法对象范围有所扩大

将学法用法的对象从领导干部扩大至所有国家工作人员，即国家机关中从事公务的人员,国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员。与之相应，学法用法工作的组织领导部门中也加入了公务员主管部门，负责将法治知识纳入公务员录用考试、培训和年度考核范围。

2.学法用法内容有所调整

一是强调学习党内法规。从严治党是依法治国的根本保证。新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》全面梳理了党章对党员、干部的纪律要求和廉洁自律要求，是对党章规定的具体化。要认真执行这两项法规，把党章权威树起来、立起来。《意见》将党章和党内法规作为党员干部学法用法的重要内容，是全面依法治国、全面从严治党的应有之义。二是将“学习与经济社会发展和人民生产生活密切相关的法律法规”“提高运用法律手段管理经济社会事务的水平”单列出来加以强调。十九大召开之后，在实施“十三五”规划，全面建成小康社会的时代背景下，国家工作人员学习相关法律法规，依法履职，助推经济发展和民生改善的能力被进一步强调。

3.学法用法制度更加具体

在总结过去几年国家工作人员学法用法工作经验的基础上，此次《意见》对学法用法制度提出了更为明确具体的要求。

在学法上，从“健全完善党委(党组)中心组学法制度”“健全完善日常学法制度”“加强法治培训”三个方面作出要求。其中“党委(党组)书记认真履行第一责任人职责，带头讲法治课”“注重微信、微博、微视、移动客户端等新技术在学法中的运用，组织开展以案释法、旁听庭审、警示教育等”“把宪法法律列为各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院和其他相关培训机构的培训必修课”“把法治教育纳入国家工作人员入职培训、晋职培训的必训内容,确保法治培训课时数量和培训质量”等新举措都对下一阶段国家工作人员学法工作的开展具有重大的指导意义。

在用法上，从“坚持依法决策”和“严格依法履职”两个方面提出了要求。其中“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，推动在国有企业设立公司律师”“落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”“严格执行重大执法决定法制审核制度”“落实执法案卷评查、案件质量跟踪评判工作”新提法对于进一步推进国家工作人员依法决策、依法履职、依法办事具有重要的促进作用。

在考核评估上，从考核方法和考核结果运用两方面提出了要求。考核方法方面，《意见》主要采取各类法律考试的形式进行考核，以考促用，以考促学。考核结果运用方面，《意见》要求“把学法用法情况列入公务员年度考核重要内容”“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要依据”“把国家工作人员学法用法工作情况纳入精神文明创建内容,列入法治城市、法治县(市、区)创建考核指标”，通过考核结果的运用，充分发挥激励、鞭策作用，推动工作的深入开展。

4.组织领导上责任更明确

《意见》要求“各地各部门要把国家工作人员学法用法工作摆在重要位置，主要领导负总责，分管领导具体抓，并明确专门机构和人员负责学法用法工作的具体落实”，确保学法用法工作层层落实责任，切实落到实处。

二、浙江省国家工作人员学法用法现状和问题

（一）学法用法现状

1.学法用法制度基本完善

先后下发了《关于进一步加强领导干部学法用法工作 提高依法执政能力的实施意见》《关于组织实施全省领导干部学法用法分级考试考核工作的意见》《关于贯彻落实党的十八大精神 进一步加强领导干部和公务员学法用法工作的意见》等多个规范性文件，对领导干部和公务员学法用法的目标、内容、要求和措施作出明确规定。目前，全省各级党委政府建立党委(党组)中心组学法制度、法律知识讲座制度、人大任命领导干部任前法律知识考试制度、非人大任命领导干部任前法律知识考试制度、领导干部年度述法制度、领导干部学法登记制度等。县级以上党政机关普遍建立了重大事项决策前的法律咨询和法律顾问制度。

2.学法工作开展扎实

一是学法内容充实。十八大以来，浙江省迅速适应法治建设“新常态”，根据关于法治建设的新要求、新任务，调整完善教学计划，充实新内容，编写新教材，开发新案例，开设贯彻依法治国方略与坚持完善人大制度、深化司法体制改革、法治政府建设等教学模块。

二是学法形式多样。依托各级党校建立了“领导干部法制培训基地”。 将领导干部的法治培训与党校培训、干部理论培训、后备干部学习相结合，将法治教育纳入各地各部门新一轮干部教育培训规划，安排相应的学法内容和课时，并在结业考试中突出相关的法律知识。结合“法律进机关”活动， 组织律师、普法讲师团成员等开展法治巡回宣讲。2013年开始，省司法厅、省普法办与省委组织部、省委宣传部、省委政法委、省教育厅和省法学会连续4年联合开展 “百名法学家百场报告会”法治宣讲活动。同时，省普法办组织省“六五”普法讲师团成员，围绕法治国家、法治政府、法治社会建设主题，组成宣讲队，在各地开展诸如“学习宪法 尊法守法”等巡回宣讲活动。浙江省还整合纪检监察机关、司法机关、监狱系统的警示教育资源，建立法纪教育基地，运用展览、电教片、职务犯罪服刑人员“现身说法”、法制专题讲座等手段，以案说法、图文并茂地宣讲法律理论，使学法更加生动深刻。

三是学法手段灵活。积极运用各类新兴媒体开展领导干部学法用法活动。2013年起依托浙江领导干部网络学院，开设领导干部学法专栏，省委组织部根据每一个领导干部完成课件学习的时长计相应学分。开通“浙江普法手机报”，免费向全省各级领导干部和公务员发送。建成以“浙江法治在线”网站、“浙江普法”微信、微博为核心的“两微一网”普法集群，推出领导干部法治思维和法治方式、“三改一拆”、“五水共治”等学习专栏、法律法规汇编和典型案例，组织开展各类面向领导干部的新媒体法律知识竞赛等活动。

3.用法实践富有成效

浙江省坚持把经济转型升级组合拳作为领导干部学法用法的大平台、试验田、试金石和活教材，推动领导干部在“三改一拆”“五水共治”等专项工作中，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的水平。在全国率先实施领导干部下访律师随同制度，完善律师信访值班制度和书记、市长接待日律师值班制度。截至2016年底，已有1700余名律师随各级领导下访接待群众2万余人次，参与书记、市长接待日接访近万人次。目前，全省县级以上党政机关普遍建立了重大事项决策前的法律咨询和法律顾问制度。

4.学法用法考核严格有效

一是将学法用法情况纳入个人考核。以“以考促学、以学促用”为思路，建立省管、市管、县管三级学法用法考试制度。目前全省各级人大常委会任命领导干部任前法律知识考试实现全覆盖，90%的市、县（市、区）出台了非人大任命领导干部任前（任职）法律知识考试制度。按照分级考试原则，连续5年组织开展领导干部和公务员年度法律知识考试，仅2015年，全省就有近1800名省管领导干部、近万名省直单位公务员参加年度法律知识考试。把年度法律知识考试和干部任前法律考试成绩作为领导干部任职、晋升、考核的重要依据，年度法律知识考试成绩不合格的，当年不得评为优秀等次；任前法律知识考试成绩不合格的，干部暂缓提拔。

二是将学法用法情况纳入政绩考核。坚持把学法用法工作作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。省委、省政府把领导干部学法用法工作纳入“法治浙江”建设考评体系，与各级党政领导班子和领导干部任期目标挂钩，实施严格考核。2013年，省政府将领导干部和公务员学法用法情况纳入法治政府（依法行政）考核内容，由省普法办提出考核内容和标准，并负责对44个政府组成部门和11个市领导干部学法用法工作情况进行考核。2014年，省委组织部下发了《关于做好2014年领导班子和领导干部年度考核工作的通知》，首次正式把省管领导干部的学法守法用法和依法履职情况纳入领导干部年度述职述廉述法考核，实施“德、能、勤、绩、廉、法”六位一体述职考评体系，突出了学法用法在领导干部个人政绩评价体系中的地位和作用。

（二）学法用法工作存在的问题

1.思想上重视程度不够

有些领导认为学法用法工作是软任务，不是硬指标，不落实“一把手”责任，对部门学法用法工作推动不力，导致工作存在形式主义，平时号召号召、考核应付应付，没有真正落到实处。有些同志重业务工作，轻法律学习，认为自己又不犯法，学不学法律没有太大关系，即使参加法律学习也是签个到，走走过场，学习流于形式，主动性、积极性不足。

2.学法用法制度刚性运行不足

虽然全省各级、各部门大多出台了学法用法相关制度，但由于配套的检查监督和考核奖惩力度不够，导致制度不能充分刚性运行。比如由于在考核中权重不足，有些单位将学法用法摆在全年工作安排的次要位置，“说起来重要，忙起来可以不要”的情况仍然存在；有些单位组织的法律学习，虽然也有签到等措施，但对未参加或中途退场的同志往往缺乏相应举措，导致法律学习参不参加一个样，使得一些同志以工作忙、抽不开身等理由逃避法律学习。这些现象产生的原因，归根究底是相关制度没有严格管理、严格落实，导致制度形同虚设，没有真正发挥作用。

3.学法工作系统性、针对性不够

一是学法内容“碎片化”。当前部分单位的学法工作缺乏长期性的统一谋划，安排的法治讲座、法治培训互相之间缺乏关联性，同时受限于讲座、培训的时间，导致对法律知识的讲解不够深入，不利于学员建立起自身的法律知识体系，学法效果不佳。二是学法内容针对性不足。有些单位不能很好地结合自身工作性质开展学法工作，学法内容与工作“风马牛不相及”，使得工作人员学法兴趣不高，学法氛围较差。

4.用法实践中违法情况依然存在

一是一些领导和公务员法治意识较差，运用法治思维和法治手段管理社会公共事务的能力不足，有法不依、执法违法、徇私枉法等现象仍有发生。根据“六五”普法总结验收中，省级有关部门反馈的数据，2011年7月至2015年5月期间，浙江省各市、县（市、区）仍有多起地方“四套”班子成员因职务犯罪行为被追究刑事责任的案件发生。二是学非所用的情况时有发生。一些国家工作人员平时学法也比较认真，但在具体执法上却不能学以致用，随意执法、徇私执法、执法犯法的情况仍时有发生。

三、加强浙江省国家工作人员学法用法工作的对策

（一）加强国家工作人员法治意识教育

尊法是学法用法的前提和基础，缺乏尊法崇法的法治思维，学法用法就无从谈起。因此要加强对法治意识的培养，激发国家工作人员学法用法的内在动力。一是要加强正面引导。通过专题培训，结合典型案例、社会热点，提升国家工作人员按照法律程序，运用法律手段管理社会事务的能力，使国家工作人员在工作中切实感受到依法办事、依法行政的优势。二是要开展反面典型的警示教育。通过警示教育让那些不屑学法、随意执法、执法违法的同志“出出汗”，使他们树立起对法律的敬畏。三是注重发挥党员的示范带动作用。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者。《意见》针对党员规定要加强党内法规学习，对党员学法用法工作提出了更大的要求。十九大报告指出，各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。今后，各级各部门要注重发挥党员先锋带头作用，通过党员以身作则，团结人、引导人、教育人，带动好整个集体的学法用法工作。

（二）加强对学法用法的刚性管理

一是要加强责任落实。《意见》对主管部门职责分工、各单位责任人员等都作了进一步的明确，要在下一阶段的工作中真正把这些责任落到实处。党委组织部门、宣传部门等主管部门要细化自身职责，狠抓责任落实，齐抓共管，推进学法用法工作顺利开展。要加强对各单位责任人员的监督，工作开展不力的及时追究相应领导责任，发挥“问责一个、警醒一片”的警示效果。二是要进一步细化考核标准。对单位和个人，要针对学法用法情况，分角度划分等级优劣，细化考核评价，彻底改变当前存在的考核区分度不够的问题。三是要增加学法用法工作考核权重。使学法用法情况成为考核单位、个人的重要指标之一，真正发挥考核的激励作用。

（三）学法内容要服务实践

学法用法，学是基础，做是关键。“用法”，是将法治思维转变为日常工作方法和行为方式的过程，是“学法”的延续和践行。对于国家工作人员而言，学法的目标就是要将尊法的法治思维和学法得来的法律知识，用来推动实际工作和解决实际问题。《意见》针对学法内容强调“坚持干什么学什么、缺什么补什么”。各地各部门在开展学法用法过程中要注意让内容接地气，学习有实效。要根据本部门的工作性质、本单位人员的基本情况设置学法内容，使本单位人员在学法用法中能学用相长、学以致用，切实提高依法办事的能力水平。

此次《意见》为我们进一步加强国家工作人员学法用法提供了制度保障，指明了改进方向。我们要紧密结合十九大精神，在深刻把握《意见》精神的基础上，联系浙江省实际，积极谋求有效措施解决当前存在的问题和不足，推动浙江省国家工作人员学法用法工作向前发展。

（责任编辑：贺 堃）