农业供给侧结构性改革：目标体系、重点领域和关键环节

郭铖何安华

（1.山西大学 经济与管理学院，山西 太原 030006；2.农业部 农村经济研究中心，北京 100810）

农业供给侧结构性改革：目标体系、重点领域和关键环节

郭铖1何安华2

（1.山西大学 经济与管理学院，山西 太原 030006；2.农业部 农村经济研究中心，北京 100810）

农业供给侧结构性改革是当前统领我国农业农村经济工作的重大发展战略。其四大改革目标是：满足居民对食物结构改善、质量提升和农业多功能性需求；降低农业成本，提高农业效益；培育新的收入增长点，促进农民持续增收；转变发展方式，保障农业可持续发展。三大重点改革领域是：通过优化农产品结构、升级农业产业链、发展乡村休闲旅游产业构建新型产业体系；通过大力推进绿色生产方式、充分发挥农业科技的作用、加快发展农业机械化构建新型生产体系；通过引导规范农业规模经营主体发展、完善农业社会化服务体系构建新型经营体系。改革的关键环节是处理好劳动力、资金、土地三大基本要素的配置问题，激活农村要素市场，充分释放农村经济活力。

农业供给侧结构性改革；农业产业体系；农业生产体系；农业经营体系

2017年中央一号文件指出：“农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存，矛盾的主要方面在供给侧”，并提出“深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，开创农业现代化建设新局面”的发展任务。农业供给侧结构性改革是一个多层次、宽领域的复杂系统，本文旨在通过梳理农业供给侧结构性改革的目标体系、重点领域及关键环节，深化人们对农业供给侧结构性改革目标和任务的认识，促进农业供给侧结构性改革措施得到更广泛和深入的实践。

一、目标体系

农业供给侧结构性改革的目标体系是指通过农业供给侧结构性改革最终要解决的问题和要达成的愿景。当前我国农业中的问题主要集中于四对矛盾：一是居民对农业需求的升级与当前农业供给之间的结构性矛盾；二是农产品成本“地板”不断抬升与国外农产品价格“天花板”挤压之间的矛盾；三是农民增收的强大需求与动力不足之间的矛盾；四是落后的农业生产方式与资源环境承载力之间的矛盾。农业供给侧结构性改革的目标主要是解决这四对矛盾，使农业能够更好地满足居民的需求、更具国际竞争力、更能提高农民收入、更有可持续性。

（一）目标之一：满足居民对食物结构改善、食物质量提升和农业多功能性的需求

按照世界银行2010年的收入分组标准，我国已经进入中等偏上收入国家行列。根据最新发布的“十三五”规划提出的目标蓝图，预计到2020年我国常住人口城镇化率达到约60%，每年城镇人口将增加1400万人左右。[1]国民收入提高和城市化进程推动了居民对农业需求的升级。这种需求升级一方面来自人们对丰富、优质食品的需求，另一方面来自现代社会对农业农村的生态环境、生活方式以及乡土文化的需求。农业供给侧结构性改革从根本上是要以适应现代社会对农业的需求升级为目标和导向。

1.居民对农产品需求结构的升级

改革开放以来，我国居民温饱问题已经得到解决，对食品的需求从吃得饱转为吃得好，主要表现在对肉、蛋、奶等畜禽产品以及蔬菜水果需求水平的提高。同时，城市化改变了居民的生活消费习惯，居民对方便食品、速冻食品、休闲食品等农业加工品的需求在不断增加。这就要求食物供给由过去重点解决温饱问题转变为今后重点解决食物多样性问题。如果供给侧不能有效调整去适应需求侧，农业消费品将长期面临供过于求和供给不足并存的尴尬局面，这势必影响农业发展、农村兴衰和农民生计。在优化农产品结构的同时，必须保障粮食安全的底线。据估计，我国未来粮食需求将长期保持在6亿吨以上，2020年以后或将达到7亿吨。[2]30而2016年我国粮食总产量为6.16亿吨，粮食供给偏紧的状态将长期存在。作为一个人口大国，我国不能把粮食保障的重点放在国外，确保主要农产品有效供给仍是必须面对的硬约束。

2.居民对农产品质量要求的提升

除食物结构多样化外，居民对农产品的安全和品质也提出更高的要求。近年来，食品安全问题已经成为一个严重的社会问题，消费者对农产品质量安全缺乏足够的信心，对无公害食品、绿色食品、有机食品的需求不断上升。按照相关标准要求，对农产品生产、加工、流通的各个环节把好关，加强农产品质量安全监测，并建立农产品追溯体系，提供安全、高质的农产品，通过标准化、品牌化建设赢得消费者，是提高农业经济效益的有效途径。

3.居民对多功能农业需求的增加

在我国城市化过程中，环境恶化、交通拥堵、居民生活节奏快、压力大等“城市病”问题日益突出，这些问题危害着城市居民的身心健康，使部分城市居民处于亚健康状态。近年来，居民对乡村休闲旅游方面的体验性消费呈现“井喷式”增长态势。[1]适应这种需求，将农业与旅游、教育、文化、养老等产业深度融合，发展休闲农业、乡村旅游、农村养老等乡村服务业，是城市化过程中消费结构升级的必然要求。

（二）目标之二：降低农业成本，提高农业效益

当前我国农业已处于高成本阶段，其主要原因有三个：一是我国适龄劳动人口数量的下降和农村劳动力转移显著提高了农业劳动力成本；二是土地流转在广大农村日益普遍使地租显性化，并且城市化进程的加快使土地成本不断提高；三是石油价格的上涨抬高了化肥、农药、机械等高度依赖石油的生产要素成本。此外，在开放经济条件下，国外农产品到岸价格为本国农产品定价设定了上限。目前，一些农产品已经出现国内外价格倒挂。成本的抬升与国外农产品价格“天花板”的限制挤压了农业生产的利润空间，影响了农民种粮收入和国家粮食安全，也迫使政府对农业给予更多补贴，增加了财政压力。降低农业成本，提高农业效益是保障我国粮食安全、提高农业国际竞争力和促进农民增收的迫切要求。

（三）目标之三：培育农民收入新增长点，促进农民持续增收

促进农民增收是拉动国内消费，提振国民经济的重要手段，也是建设小康社会的题中应有之义。2016年农民人均可支配收入增长6.2%，增速连续7年超过城镇居民，但增速放缓迹象明显。由于农产品价格整体温和上涨，非农就业形势和工资水平整体稳定，政府农业补贴力度加大，可以预见，2017年农民收入仍将增长，但增速可能低于2016年。通过农业供给侧结构性改革延伸农业产业链、创新农业发展模式、开发农业新业态，是培育新的农民收入增长点、促进农民持续增收的重要举措。

（四）目标之四：转变农业发展方式，保障农业可持续发展

近几十年，我国农业走的是化学农业道路，以化肥农药等要素的高投入催生农产品的高产出，导致资源消耗巨大、环境污染严重。当前农业面临的资源硬约束日益加剧、环境“紧箍咒”越来越紧、生态系统退化明显等突出问题，农业可持续发展面临严重挑战。转变农业发展方式，提高农业可持续发展能力已经成为新阶段中国农业发展的重要政策目标。2020年和2030年需要达到的目标已经很明确，农业发展主要围绕“一控（严格控制农业用水总量）、两减（减少化肥和农药使用量）、三基本（畜禽粪便、农作物秸秆、农膜基本资源化利用）”，走绿色农业道路。[3]

二、重点领域：农业“三大”体系构建

农业供给侧结构性改革的重点领域在于现代农业“三大体系”的构建：构建新型产业体系，解决农业的发展方向和定位问题，通过国家战略安全和市场导向对农业精准定位；构建新型生产体系，解决先进科学技术、现代机械设备等生产要素的投入问题，在有限的资源上通过“先进投入”实现“高效产出”；构建新型经营体系，解决农业后继无人的问题，通过培育农业规模经营主体和完善农业社会化服务体系为提高农业效益提供保障。

（一）构建新型农业产业体系

1.调整农业结构，夯实农业发展基础

优化农业产业体系，要以市场需求为导向推进农产品结构调整，实现资源到产品，产品到产业，产业到收入路径的畅通。2017年农业部将继续大力推进农业结构调整：一是继续调减“镰刀弯”等非优势产区玉米1000万亩，累计调减总量争取达到4000万亩；二是稳生猪和兴奶业，优化生猪区域布局，建设优质奶源基地；三是推进渔业减量增收和资源养护；四是大力发展区域优势特色农产品，做大做强优势特色产业。优化农业结构始终要以夯实粮食综合生产能力为重点，继续抓好粮食价格形成机制和收储制度改革，完善粮食补贴制度，探索粮食主产区支持激励制度，实施高标准农田建设工程，创新农业科技支撑体系，提升抗灾减灾稳产增产能力。2017年，种植业、畜牧业、渔业、饲草业等将以资源承载力为前提，加快迈入与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的产业分布和区域布局。

2.提升加工能力，发展全产业链农业

食品加工业承前接后，在整合农业生产、食品加工和销售消费环节中发挥着关键作用。当前提升农业产业链要从三个方面着力：一是健全食品加工企业与上下游环节的利益联结机制。健全的利益联结机制能使产业链各环节获得与其贡献相对应的报酬，而这又是食品加工业获得稳定的原料来源和销售渠道的保障，也是整个农业产业链高效、良性发展的保障。二是建设食品追溯体系。建设贯穿农业生产、农产品加工、食品销售的信息库，利用物联网技术将相关环节关键信息反映在最终农产品上，便于在食品安全问题发生时迅速锁定源头，从根本上解决食品安全问题。三是加强农产品标准化、品牌化建设。鼓励各地依托特色优势农产品和地方特色文化培育农产品品牌，建立品牌农产品质量标准体系，打造无公害、绿色、有机农产品，提高农产品的质量、档次和安全性，以获得较高的品牌知名度和社会信任度，提升农业产业链整体效益。

3.活化农旅资源，开发农村全域旅游

我国广大农村蕴含着丰富的旅游资源，包括乡村景观、民俗传统、耕作方式及手工艺传承、民间文艺、建筑文化、民族风情等。立足地方实际，深入挖掘乡村旅游资源，打造特色鲜明、形式多样的乡村旅游产品，是适应居民消费趋势的必然要求，也是促进农民增收的重要手段。2017年中央一号文件提出要“充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用‘旅游＋’、‘生态＋’等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。丰富乡村旅游业态和产品，打造各类主题乡村旅游目的地和精品线路，发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地”。可以预见，未来乡村休闲旅游产业将成为促进农村经济发展和农民增收的重要支撑点。

（二）构建新型农业生产体系

1.大力推进绿色生产方式

绿色生产在推进农业供给侧结构性改革中将扮演关键角色。[4]紧紧围绕“一控、两减、三基本”，真正“把该退的坚决退下来，把超载的果断减下来，把该治理的切实治理到位”，实现资源永续利用。2017年，随着化肥农药使用量零增长行动的深入实施，农业废弃物资源化利用的全面推进，以及以绿色生态为导向的农业补贴机制的创建，农业的绿色生态政策支持体系正在逐渐形成，农业发展方式也从过度依赖拼资源拼环境转向人与自然和谐相处的保护式发展。

2.充分发挥农业科技作用

如何弥补传统生产要素使用的减少对农业产出的影响是推进绿色生产方式的过程中需要考虑的关键问题，为此必须充分发挥农业科技的作用。一要发挥科研院所的引领作用，提高农业科技自主创新能力，力争在动植物品种选育、农业信息技术、新材料技术、精准农业技术等方面取得一批自主创新成果。二要在有效发挥基层农技推广机构主力军作用的基础上，广泛调动农民合作社、农业技术协会、农业龙头企业、高等院校、科研院所等多类型主体积极从事农技推广工作，构建全方位、多层次的农业技术推广体系，加快农业科技成果转化。

3.加快发展农业机械化

劳动力成本上涨已经成为推动我国农业生产成本上涨的主要因素，以农业机械代替劳动力已经成为缓解农业成本过快上升的重要手段。同时，农业规模化经营的发展也需要较高的机械化水平与之适应。2015年，我国农作物耕种收综合机械化率为63%，玉米、水稻耕种收综合机械化水平超过了75%，小麦基本实现全程机械化，但棉花、甘蔗及近些年发展较快的经济作物、林果等，全程机械化水平仍旧较低。[1]加快推进农业机械化是提高农业效益、提高农业国际竞争力的重要举措。

（三）构建新型农业经营体系

1.培育新型农业经营主体

随着我国工业化的发展和城市化的推进，大量劳动力向城市转移，农村地区土地和劳动力资源的错配将日渐突显，这需要通过新的组织形式去实现农村资源的优化配置。当前我国农业生产经营仍以“小而分散”的家庭承包农户为基本主体，这类农户规模小、风险抵抗能力弱、市场竞争能力弱，难以肩负现代农业的发展重任。要解决将来“谁来种地”的难题，除了发挥市场作用外，还须从政策层面创造良好环境引导和规范农民合作社、家庭农场、合作农场、农业龙头企业等新型农业经营主体的发展，发挥它们在现代农业中的引领作用。特别要引导和规范农民合作社发展，密切合作社与农民的利益联结，完善合作社的利益分配机制，使其真正成为分散农户利益的代表和实现形式，同时还要促进合作社之间的联合，使其在农民增收中发挥更大的作用。

2.完善农业社会化服务体系

农业规模经营需要大量的生产要素投入及产前、产中、产后环节的各种服务，必须有健全的农业社会化服务体系与之配套。农业社会化服务包括物资供应、生产服务、技术服务、信息服务、金融服务、保险服务，以及农产品的包装、贮藏、运输、加工、销售等各个方面。农业社会化服务体系的完善需要充分发挥公益性服务体系和经营性服务体系的作用，鼓励企业、农民合作社、农机服务队、基层农资供应商等各类主体参与农业社会化服务体系建设，构建多层次农业社会化服务体系，为农业经营主体提供全产业链服务。

三、关键环节：解决好三大要素问题

2016年底中央农村工作会议强调：“推进农业供给侧结构性改革，关键在完善体制、创新机制，加快深化农村改革，理顺政府和市场的关系，全面激活市场、激活要素、激活主体。”农业供给侧改革的关键在于补短板。[5]当前我国农业农村经济中最大的短板在于农民发展能力低、农业农村资金短缺、土地资源配置效率不高。因此，农业供给侧结构性改革的关键环节在于处理好劳动力、资金、土地三大基本要素的配置问题。

（一）提高农民发展能力，解决农民发展出路

在农业供给侧结构性改革中，最核心的是解决好农民问题。农民中贫困人口多、自我发展能力弱、市场触觉不灵敏、增收渠道有限等问题严重影响着农民增收。解决好农民问题，要以提高农民发展能力为导向，通过加大对政策扶持、培训服务、基础设施建设等方式培育新型职业农民以及农民创业者；同时要加强扶贫工作力度，大力推进“造血式扶贫”，支持农村贫困人口依靠产业发展实现脱贫。

1.培育新型职业农民

农民是农业生产的主体，农民的素质从根本上决定了农业生产效益和农业产业水平。政府要加快制定具体细化操作性强的新型职业农民认定标准；以市场需求为导向加大农民培训力度，引导农民树立市场经济理念和切实提高农业经营能力，因时因地因情培育生产经营型、专业技能型、专业服务型等不同类型的职业农民；逐步完善针对新型职业农民的补贴、信贷、用地等方面的扶持政策，使其成长为支撑我国农业的中坚力量；加大农业农村基础设施投入力度，提高农民的生产经营条件和盈利能力。

2.鼓励引导农民创业

在“大众创业、万众创新”政策背景下，农民工、大学生、退役军人等人员返乡创业越来越多。为了使农民创业成为激发农村经济潜能、推动农业产业体系优化的重要力量，政府应进一步健全农村创业服务体系，优化农村创业环境。如通过创新金融、保险机制，为农民涉农创业提供资金支持、降低风险损失；支持和引导农民创业培训，提升农民的市场触觉和经营管理水平；推动成立技术协会，帮助农民创业者解决生产技术问题；促进成立行业协会，协调创业者间的关系，形成合力，提高市场竞争力。这些措施均有助于帮助农民创业者突破资源约束和市场约束，提高创业绩效。

3.扎实推进精准扶贫

贫困农民是我国贫困群体的主体，应努力扭转贫困农民成为农业农村发展的包袱这一局面，将贫困农民变为发展农业的一股重要力量。“十三五”时期，全面建成小康社会进入倒计时，扶贫攻坚被提升至前所未有的战略高度。各级政府应扎实推进“五个一批”扶贫攻坚行动计划，“五个一批”工程的实施是在因地制宜和因人而异的精准识别基础上，实施“造血扶贫”而不是“输血扶贫”的精准施策实践。从增收脱贫的持续性和主动性来说，“发展生产脱贫一批”的产业扶贫是“造血”效果最好的方式，能够为贫困人口相对平等地提供参与式发展和内源性发展机会。产业扶贫要以市场为导向，立足贫困地区资源优势。但同时也应防范地方盲目引导农民发展产业的风险，应对产业进行动态监测和风险预警，避免出现新的产业过剩。

（二）引导扶持金融创新，激活农村金融市场

农业供给侧结构性改革中新经营主体的运营、新生产方式的推行和新产业的发展都需要大量的资金支持。但长期以来，多数金融资源流向了城市，广大农村地区只能得到有限的金融资源，“贷款难、贷款贵”是困扰农业农村经济的痼疾。解决农业供给侧结构性改革中的资金难题，需要构建农村多元化金融服务体系，鼓励针对农业农村特点创新金融服务内容和模式，做好重点行业、重点群体、重点区域的金融支持。

1.构建农村多元化金融服务体系

当前政府对农民的资金支持主要以财政奖补、减税降费等方式为主，而这种支持方式需要政府始终有充足的财政收入作为保障，会对财政形成压力。政府应重点激活农村金融市场，撬动社会资金注入农业，构建多元化金融服务体系：一方面要发挥政府对农村金融资源配置的宏观调控，建立财政贴息、税收优惠等激励机制，引导传统金融机构加大对“三农”的资金投放力度；另一方面要重视发挥多层次资本市场的作用，扶持和规范资金互助、村镇银行、互联网金融为农村市场提供金融服务。

2.倾斜支持重点行业、群体和区域

农村金融体系要突出服务重点，把有限的金融资源用在刀刃上。突出重点行业，重点支持优势产区的规模种植业、粮食加工业、生态畜牧业、特色种养业等；同时结合农村“双创”，突出对农产品加工业、农业社会化服务、休闲农业、乡村旅游、“互联网+农业”的支持。突出重点群体，重点支持新型农业经营主体、农村创业群体。突出重点区域，重点支持农产品生产的名、优、特产区、农村创业活动活跃区，以及农村贫困地区。

3.积极创新服务内容和服务模式

农村金融体系应针对农业农村特点，积极创新服务内容和服务模式：一是对信贷业务的创新，稳妥试行具有“三农”特色的非传统抵押品，如农村集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权、水域经营权、房屋、厂房、仓库、设施农业建筑、农业机械、专业设备、农业订单、应收账款、农业补贴等，拓宽农村抵押物范围，审慎确定抵质押率。二是对投资业务的创新，针对农民对资产保值增值的服务需求，探索代理、证券、理财、信息咨询等新业务。三是对农村保险业务的创新，逐步开发农业险、养殖险和私人财产险等，逐步构建多层次的农村保险体系。

（三）推进土地制度改革，释放土地要素价值

土地制度改革是农业供给侧结构性改革的着力点之一，[6]政府应继续以十八届三中全会精神为指导，深入推进农村土地制度改革创新，释放农村土地要素潜在价值，为农业农村发展奠定坚实基础。

1.稳步落实承包地“三权分置”

土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，“保护承包权以求公平，用活经营权以求效率”[7]将是当前及今后农地制度的一条主线。在三权分置的实施过程中，一些问题尚待深入研究解决，如承包权和经营权性质的定位问题、农业补贴归属问题、土地流转中承包者权益保护问题、农地经营权抵押现实可行性问题。在妥善处理相关问题的基础上稳步落实承包土地”三权分置”办法，是当前农地产权制度演变的基本方向。

2.适时调整农业配套用地政策

在严守耕地红线的大背景下，农业农村发展的设施用地面临多重障碍，狭窄的田间道路也制约了现代农业的发展。对此，一方面应优化农业设施用地政策，认真落实农产品初加工用地优惠政策；探索和试点农民合作社、家庭农场的加工厂房临时用地保障机制；对产业基地拓展发展农旅融合项目用地符合土地利用总体规划的，应纳入年度土地利用计划，优先保障供应。另一方面应综合考虑村镇建设、农产品集散地、农田分布等，统筹规划农村道路网，加强农田路网建设，适时修改农村道路修建标准，消除道路对现代农业发展的制约。

3.积极探索农村土地退出机制

由于我国农村土地制度改革的滞后，农户离农进城定居后”欲退地而不能”，尤其是农户宅基地由于无法像承包地那样服务于农业生产、获得经济收益而被大量闲置。[8]近年来，一些地方开始在法律框架内尝试农户土地退出。应在已有试点实践的基础上，认真总结经验教训，探索农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地的操作办法，逐步引导有条件、有意愿的农户完成职业退出和身份退出，推进农民工市民化。

[1]韩俊．推进农业供给侧结构性改革提升农业综合效益和竞争力[EB/OL]．[2016－12－26]．http://dzb.studytimes.cn/Shtml/xxsb/ 20161226/24000.shtm l．

[2]张云华．读懂中国农业[M]．上海：上海远东出版社，2015．

[3]叶兴庆．农村经济调查与研究（第2部）[M]．北京：中国发展出版社，2016．

[4]郑风田.绿色生产是农业供给侧结构性改革成功的关键[J].中国党政干部论坛，2017（1）.

[5]罗必良.农业供给侧改革的关键、难点与方向[J].农村经济，2017（1）.

[6]孔祥智.农业供给侧结构性改革的基本内涵与政策建议[J].改革，2016（2）.

[7]张红宇．新型城镇化与农地制度改革[M]．北京：中国工人出版社，2014．

[8]刘同山，孔祥智．参与意愿、实现机制与新型城镇化进程的农地退出[J]．改革，2016（6）．

[责任编辑 郭彦英]

Structural Reform of Agricultural Supply Side:Target System,Crucial Area and Key Link

GUO Cheng1,HE Anhua2
（1.School of Economics and Management,Shanxi University,Taiyuan 030006,Shanxi,China; 2.Rural Economic Research Center,Ministry of Agriculture of P.R.C.,Beijing 100810,China）

Structural reform of agricultural supply side is the major development strategy of the current agricultural and rural economic work.There are fourmajor reform goals.The first goal is to meet the resident’s need of food structure improvement and quality improvement.The second goal is to reduce agricultural costs and improve agricultural efficiency.The third goal is to cultivate new income growth point and increase income.The fourth goal is to change the development mode and ensure the sustainable development of agriculture.There are three key area of agricultural reform.The first area is optimizing the structure of agricultural products,upgrading the agricultural industry chain and developing new industry system.The second area is promoting the green production mode,giving new function of agricultural science and technology and building a new production system.The third area is guiding and standardizing the development of themainstay of agricultural scalemanagement and building a new management system. The key link is to deal with the allocation of labor,capital and land to activate the rural factor market and fully release the rural economic vitality.

structural reform of agricultural supply side;agricultural industry system;agricultural production system;agricultural management system

F321

A

1674-0955（2017）03-0122-06

2016-12-20

郭铖，男，山西孝义人，经济学博士，山西大学经济与管理学院讲师；何安华，男，广东佛山人，管理学博士，农业部农村经济研究中心副研究员。