公证法律援助制度问题探析

马 涛（河北省司法厅）

公证法律援助制度问题探析

马 涛（河北省司法厅）

公证法律援助，是指公证当事人申请办理公证事项时，公证机构按照法律援助部门的指派或根据公证法律法规的规定，对符合公证法律援助条件的当事人减免公证费用的一种法律保障制度，包括两种情形：一是公证机构按照法律援助部门的指派，为符合法律援助条件的自然人免费提供公证法律服务；二是公证机构按照公证法律法规规章规定直接为符合法律援助条件的当事人减免公证费提供公证法律服务。作为我国法律援助制度的重要组成部分，在保障社会弱势群体合法权益、减轻当事人经济负担、维护社会公平正义方面发挥了重要作用，但在实施过程中，还存在一些不够完善之处，需要进一步推动解决。

一、公证法律援助制度设立和完善的必要性和可行性

（一）维护社会弱势群体合法权益的有力保障

近年来，国家和各级政府对民生领域投入力度不断加大，人民基本生活得到了切实保障，但仍有少数弱势群体合法权益不能得到有效保护。而公证制度作为一项预防性的司法证明制度，具有服务、沟通、证明、监督等重要功能，被喻为市场主体从事民商事活动的“安全阀”，违法行为的“过滤器”和国际交往的“通行证”， 在维护人民群众合法权益、保障社会交易安全等方面发挥了独特职能作用。公证机构在为当事人特别是社会弱势群体提供公证服务过程中，通过减免公证费实施公证法律援助是维护社会弱势群体合法权益的重要手段。从实践来看，公证法律援助的对象也多是失独家庭、失去双亲人员、五保户、因病致残人员、下岗职工、农民工等收入较低的社会弱势群体，办理的公证事项往往与其最基本生活需求相关。通过减免公证费的方式为其提供公证法律服务，可有效减轻其经济负担，切实保障其合法权益，进而促进社会公平正义。

（二）提升公证自身社会价值的迫切需求

最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第11项规定：加强与公证机构的对接。支持公证机构对法律行为、事实和文书依法进行核实和证明，支持公证机构对当事人达成的债权债务合同以及具有给付内容的和解协议、调解协议办理债权文书公证，支持公证机构在送达、取证、保全、执行等环节提供公证法律服务，在家事、商事等领域开展公证活动或者调解服务。依法执行公证债权文书。这一规定，明确了公证职能从公证证明向法律服务性的转变、从公证预防纠纷到预防解决纠纷的转变，这就要求公证充分发挥其职能作用，积极主动作为，承担更多的社会责任，满足公众多样化的公证法律服务需要，以有为获得有位，争取一席之地。而完善高效的公证法律援助制度是满足社会弱势群体不同法律服务需求的有效途径，是充分实现公证自身价值、提升公证社会地位的快捷方式。此外，它还能激励公证机构主动支持参与社会公益事业，进而充分彰显公证的社会价值，从而使公证进一步深入人心。如河北省司法厅、省公证协会近年来多次下发通知，倡议公证机构在重阳节期间为75周岁以上老人免费办理遗嘱公证，全省公证处仅2014年重阳节期间（三天）就受理公证事项272件，免收公证费达162990元，受到社会各界的高度认可，充分展现了公证良好形象。

二、公证法律援助的主要内容和存在的不足

（一）公证法律援助的事项

目前，我国现行有效的法律法规规章中并未对公证法律援助事项专门规定，国务院《法律援助条例》第10条规定了六种应予法律援助的情形：依法请求国家赔偿的；请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；请求发给抚恤金、救济金的；请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；请求支付劳动报酬的；主张因见义勇为行为产生的民事权益的，省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。各省份又结合实际，在国务院《法律援助条例》规定的援助事项基础上增加了请求交通事故、医疗事故、工伤事故损害赔偿的；请求赔偿因使用伪劣化肥、农药、种子等直接用于农业生产的生产资料或者因遭受污染造成种植业、养殖业损失和其他损失的；主张因遭受家庭暴力、虐待、遗弃产生的民事权益的。一些省份制定的公证法律援助文件中规定的援助范围与其《法律援助条例》基本一致。从以上规定来看，公证法律援助事项范围，基本沿袭的仍是普通法律援助事项的范畴，并未结合具体公证业务范围规定，致使实践中公证法律援助办理针对性不够强。

（二）公证法律援助的对象

国务院《法律援助条例》规定：法律援助的对象是经济困难的公民，即仅限于自然人。而《公证法》规定：对符合法律援助条件的当事人，公证机构应当按照规定减免公证费。据此，公证法律援助的对象应是公证事项的当事人，当事人的范围不仅仅包含自然人，还有法人和其他社会组织。法人和其他组织能否作为公证法律援助的对象呢？《公证法》和《法律援助条例》规定不一致，给当前公证法律援助实践带来了一定困扰。

（三）公证法律援助的具体程序

如上所述，公证法律援助包括两种情形：一是公证机构按照法律援助部门指派免费为符合法律援助条例的当事人提供公证法律服务。二是公证机构按照《公证法》关于法律援助的规定，通过减免公证费方式直接向当事人提供法律援助。实践中具体如何操作，如何实现公证机构与法律援助部门的无缝衔接，受理该法律援助申请的审批决定权是公证机构还是法律援助部门？目前没有明确规定。据了解，实践中公证机构按照法律援助部门指派办理公证法律援助案件的较少，大多由公证机构在办证过程中直接通过减免公证费方式为当事人提供法律援助，由公证处主任审批后按照普通办证程序予以办理，办理完毕后公证机构既不向法律援助部门反馈援助情况，法律援助部门也不支付相应的补贴。公证法律援助这种实践做法一定程度上缺乏明确细化的法律依据，同时也不利于公证机构高效快捷地实施公证法律援助。

（四）公证法律援助的经费保障问题

关于公证机构提供法律援助应免费还是减免公证费，《法律援助条例》与《公证法》规定不一致，《公证法》规定符合法律援助条件的减免公证费，而《法律援助条例》规定应免费提供法律援助，两者规定不一致。关于公证机构提供法律援助能否获得财政补贴以及补贴数额问题，国家法律法规规章也未对此专门作出规定。《法律援助条例》第24条第2款规定：法律援助机构收到前款规定的结案材料后，应当向受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴。从此规定看，律师或社会组织人员办理法律援助案件，法律援助机构应向其支付办案补贴，但公证机构办理法律援助案件却未明确，不利于公证机构积极主动开展公证法律援助工作。

三、构建完善公证法律援助制度的建议

（一）完善公证法律援助制度性规定

1.提升法律援助立法层次。建议全国人大制定《法律援助法》，明确公证法律援助制度是法律援助的组成部分，对相关内容予以明确：一是扩大公证法律援助的对象范畴，建议扩大至法人或其他社会组织，与公证事项当事人范围一致，但对其资格和办理的具体公证事项均应严格限制，如要求法人或其他组织必须是公益法人或办理的公证事项是为公益目的。实践中，一些法人或其他社会组织的确需要公证法律服务，但因经费紧张或经营困难等多种因素制约，也需要申请减免公证费。二是进一步明确受援人的经济困难标准。考虑到公证的特殊性，在确定受援人经济困难标准时要结合具体公证事项的办证成本、收费标准、申请人具体情况等确定，而并非实践中仅参照普通法律援助的经济困难标准。三是明确公证法律援助的方式是减免公证费，而非免费一种形式。如上所述，《公证法》规定减免公证费，与《法律援助条例》规定的免费不一致，应优先适用《公证法》，对符合法律援助条件的当事人办理公证，应减免公证费。中办、国办《关于完善法律援助制度实施意见》中指出“完善公证处、司法鉴定机构依法减免相关费用制度，并加强工作衔接”。实践中，公证处也是通过减免公证费方式办理公证法律援助案件。四是明确公证机构办理援助案件应给予补贴及具体标准。目前，全国公证机构存在行政体制、事业体制、合作体制、法定机构四种组织形式，事业体制中又有相当数量的自收自支。其中自收自支事业体制、合作制、法定机构组织形式的公证处经费均须自筹，该类体制公证处办理法律援助案件不给予适当补贴将不利于其积极主动提供公证法律援助服务。关于补贴标准的确定，笔者认为，应首先明确国家是法律援助的责任主体，而公证法律援助作为法律援助的重要组成部分，也应是国家的责任。基于此，政府应购买公证法律援助服务，按照公证收费标准规定的公证费确定补贴标准，由国家财政支付给公证机构。

2.扩大公证法律援助的覆盖面。在公证法律援助事项方面，为充分落实应援尽援原则，建议在现有援助范围的基础上，结合具体公证业务，逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入公证法律援助范围。在公证法律援助形式方面，建议增加公证调解、取证、保全证据、进行尽职调查出具法律意见书等非诉讼法律服务形式，为困难群体提供服务，而非仅公证证明这一形式。这将为公证法律援助实践提供法律依据。公证机构实践中除进行公证证明外，也的确向当事人提供了大量的法律服务。如石家庄市平山县公证处积极为县光伏项目建设献计献策，进行法律把关，审查修改合作协议，出具法律意见，由公证进行把关，依法保障了该项目建设顺利进行。

3.进一步细化公证法律援助流程。要切实加强公证机构与法律援助部门的有效衔接，明确公证法律援助的申请审查、实施、反馈制度的具体操作流程。建议作以下规定：一是明确受援人提起申请的部门为法律援助部门或公证机构；二是明确受援人需递交的材料包括：身份证明、经济困难证明、申请援助事项材料等；受援人向法律援助部门提起的，法律援助部门应自受援人提起申请之日起3日内对受援人的资格、证明材料的真伪等材料审查完毕并通知受援人，同时指派有管辖权的公证机构实施援助并转交相关材料，公证机构应按办证程序及时办理，并在收到材料之日起30日内办理完毕，同时将办理情况书面反馈至法援机构。受援人向公证机构提出申请的，公证机构也应在受援人申请之日起3日内审查其提交的材料决定是否受理并通知受援人。公证机构决定受理的，可直接实施法律援助，减免公证费用，按照办证程序进行办理。办理完毕向受援人送达公证书之日起10日内将办理情况书面反馈至法援机构，确保公证法律援助服务有效衔接、高效快捷。同时，还应明确紧急特殊情况处理：遇有特殊情况，公证处可先行提供公证法律援助，之后就受援人的证明材料再进行审查并按照上述期限反馈至法律援助机构。

（二）进一步提升公证法律援助的服务能力

当前，公众对公证法律服务需求日益多样化，律师、基层法律工作者等法律服务业也正迅速发展，在一些领域有替代公证的趋势。公证行业要想创新发展，必须提升自身服务能力，以满足公众对公证服务和公证法律援助的新需求。一是要提升公证队伍整体素质，进一步强化公证人员的责任意识、服务意识、担当意识、诚信意识，崇尚敬畏法律，坚守红线意识、坚持底线思维，严格按照公证法律法规规章和执业规范办理公证业务，坚决杜绝违规办证等严重损害公证质量的行为。各地要结合实际，举办各类业务培训班，注重培训的针对性和实效性，因需实训，切实提升全省公证队伍整体素质，从而实现公证人员素质与公证法律服务模式的同步跟进，为开展包括公证法律援助在内的公证工作奠定坚实的人才基础。二是进一步完善公证质量监管体系。公证质量是公证工作的生命线，高质量的公证书既是维护公证公信力的必要条件，更是维护受援人合法权益的必然要求。因此，公证行业应进一步加强公证质量建设，公证机构要严把公证质量关口，健全质量风险预防机制、质量过程控制机制、质量责任追究机制，公证管理部门要加大质量监管力度，对违法违规办证损害公证质量行为的，严格查处依法依规追责，依法保障公证法律援助案件的办理质量。三是拓展公证援助的业务领域。公证机构要认真剖析总结公证法律援助办理情况，在办理传统的遗嘱、继承等公证援助事项基础上，积极拓展深化援助领域，使困难群众有更多的获得感，得到更多的实惠。

（三）进一步加强公证法律援助协作宣传力度

公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动，具有预防纠纷、减少诉讼、维护当事人合法权益的职能优势，公证作为国际通行的司法证明制度，公证书发往全球180多个国家使用。公证具有上述独特的职能优势，但部分群体对公证仍比较陌生，基于此，公证行业应进一步加强宣传特别是对法律援助的宣传力度，使社会进一步了解公证，运用公证，从而实现公证的价值。一要加强公证机构与法律援助部门、法院、律师事务所等部门的沟通协作和有效对接，通过召开座谈会、研讨会等形式，及时发现并解决公证法律援助过程中遇到的困难和问题。二要做好对受援人的公证宣传工作，根据“谁执法、谁普法”原则，公证法律援助也应谁办理、谁普法，在提供服务过程中，承办公证员应耐心细致地向受援人讲解公证法律法规规定，使其了解办理公证的法律后果，向其宣传公证的职能作用，使他们充分认识到公证的重要价值和功能作用。三要加强对社会公众的宣传力度，坚持贴近法律援助实际和群众需求，不断强化宣传意识，拓宽宣传渠道，为公证法律援助开展营造良好的舆论环境和社会环境。

（责任编辑：朱腾飞）