我国法律援助值班律师制度的设想与实践——以从刑事案件速裁程序到认罪认罚从宽制度的变化为视角

李立家（北京市司法局）

我国法律援助值班律师制度的设想与实践
——以从刑事案件速裁程序到认罪认罚从宽制度的变化为视角

李立家（北京市司法局）

2016年9月，全国人大常委会授权北京等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。在试点中，法律援助主要承担值班律师和刑事辩护的职责，两部分职能有序衔接，共同保障犯罪嫌疑人、被告人从侦查阶段至审判阶段都能获得律师的帮助。本文将以从刑事案件速裁程序到认罪认罚从宽制度的变化为视角，梳理我国值班律师制度的形成发展以及制度设想，重点探讨认罪认罚案件中的值班律师问题，分析实践中阻碍其发挥作用的难点问题，预判其发展趋势，以期对完善我国值班律师制度，促进刑事司法制度改革作有益探索。

一、我国法律援助值班律师制度的形成发展

2006年9月至2008年4月，联合国开发计划署、商务部、司法部联合在河南修武县实施法律援助值班律师制度试点项目。2010年，河南省高级人民法院、河南省司法厅联合印发《关于开展法律援助值班律师工作的通知》，随后，河南省在市、县两级法院设立值班律师办公室177个。2011年至2013年，河南省又采取逐渐推广方式，在全市省看守所设立128个法律援助工作站。在此期间，上海市浦东区也通过在看守所、人民法院设立值班律师工作室，建立值班律师联席会议制度等方式在探索值班律师工作。在总结河南、上海值班律师工作经验基础上，2013年，司法部正式提出“在看守所、法院等部门设立值班律师办公室或者提供咨询电话”的要求，各地逐渐开始在看守所和法院设立法律援助工作站并派驻值班律师。

作为刑事案件速裁程序中的一项制度设计，我国值班律师制度是随着速裁程序试点而在试点地方全面建立并逐步完善起来的。2014年6月，全国人大常委会第九次会议决定授权最高人民法院、最高人民检察院在北京等18个城市开展期限为两年的刑事案件速裁程序试点工作，并印发了《刑事案件速裁程序试点工作办法要点》。2014年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》。这两个文件明确规定“建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师。犯罪嫌疑人、被告人申请提供法律帮助的，应当为其指派法律援助值班律师”，正式提出在我国建立法律援助值班律师制度。2014年10月，司法部《关于切实发挥职能作用做好刑事案件速裁程序试点相关工作的通知》对值班律师的选任条件、工作模式和职能作用进行了详细规定。2015年4月，最高人民法院，最高人民检察院、公安部、司法部以会议纪要形式，对刑事案件速裁程序试点工作达成共识，进一步明确了法律援助值班律师的主要职责。在刑事案件速裁程序试点期间，我国值班律师制度逐步发展完善。

刑事案件认罪认罚从宽制度赋予了值班律师新职责，丰富了值班律师制度的内涵。2016年9月，全国人大常委会第二十二次会议决定授权在北京等18个城市开展期限为两年的刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作。2016年11月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》，明确了值班律师制度设计目的，在于保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助，确保其了解认罪认罚的性质和法律后果，自愿认罪认罚；规定了人民法院、人民检察院、公安机关相关职责，对在人民法院、看守所设立法律援助工作站提出更为灵活的方式。

在刑事案件认罪认罚从宽制度试点期间，随着认罪认罚从宽以及速裁程序的适用范围更广，值班律师的工作内容更多、工作体量更大，工作要求也更高。刑事案件认罪认罚从宽制度从程序上看，包括了速裁程序、简易程序、普通程序；从实体上看，规定精神病人、未成年人以及不构成犯罪的等几种情形不适用认罪认罚从宽制度，也就是说，这几种情形之外的案件都适用这一制度。同时，速裁程序的适用范围已经超越了其试点期间的明确罪名和刑罚的范围，而是调整为不再限制罪名，并扩大了刑罚范围，规定可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件均可以适用速裁程序。

综上，值班律师制度是在刑事案件速裁程序试点期间逐步完善起来的，而认罪认罚从宽制度无论从实体还是程序上都是对速裁程序的深化和发展，这就决定着认罪认罚从宽制度的顺利开展，离不开值班律师制度的完善发展。倒推回来，研究认罪认罚从宽制度中值班律师的相关问题，就必须厘清从刑事案件速裁程序试点到认罪认罚从宽制度试点过程中，值班律师制度建立、完善以及遇到的困难、存在的问题等一系列问题。随着刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度正式全面推行，值班律师将在大量刑事案件中发挥不可替代的作用，值班律师制度将会成为我国刑事法律援助的重要制度，并在刑事司法实践领域发挥越来越重要的作用。

二、我国法律援助值班律师制度的设想

通过比较政策文件对值班律师相关问题规定的变化，可以看出，从速裁程序试点到认罪认罚从宽制度试点，这两个时期值班律师的工作模式、工作职责在制度设想上发生了变化。2014年10月，司法部在做好刑事案件速裁程序试点相关工作的通知中，要求试点地方司法行政机关在人民法院、看守所设立法律援助工作站，派驻法律援助值班律师，及时为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。规定了值班律师的选任条件和工作模式，选择具备一定年限刑事办案经验的律师，组建专门的法律援助值班律师库，建立一支相对稳定的值班律师队伍，可以采取固定专人或者轮流值班或者两种方式相结合的工作模式。此时，仅提出要在人民法院、看守所设立法律援助工作站并派驻值班律师，要组建专门的值班律师队伍，但对如何建工作站，怎样组建队伍未作进一步规定。2016年11月，在开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法中，对在人民法院、看守所设立法律援助工作站提出更为灵活的方式，规定法律援助机构可以根据人民法院、看守所实际工作需要，通过设立法律援助工作站派驻值班律师、及时安排值班律师等形式提供法律帮助。与之前相比，针对实践中遇到的问题，这一时期对在人民法院、看守所设立工作站的要求变得更加弹性，增加了根据人民法院、看守所实际工作需要的表述。

2014年10月，为做好刑事案件速裁程序试点相关工作，司法部下发通知，明确值班律师职责主要是：告知犯罪嫌疑人、被告人适用速裁程序的法律后果，帮助其进行程序选择和量刑协商，还可以协助看守所开展在押人员法律援助宣传等工作。2015年4月，“两高两部”以会议纪要形式，明确了刑事案件速裁程序试点工作中，法律援助值班律师的主要职责：及时提供法律咨询和建议，告知犯罪嫌疑人、被告人适用速裁程序的法律后果，帮助其进行程序选择和量刑协商。并针对实践中的问题，特别强调值班律师不承担出庭辩护的职责，犯罪嫌疑人被告人因经济困难或者其他原因没有委托变化人的，可以按照有关法律规定向法律援助机构提出申请。2016年11月，在开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法中，明确了值班律师制度设计的目的，在于保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助，确保其了解认罪认罚的性质和法律后果，自愿认罪认罚；规定值班律师主要职责是：根据人民法院、人民检察院、公安机关的通知，为犯罪嫌疑、被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助。该办法还特别规定了人民法院、人民检察院、公安机关应当履行告知义务，告知犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的权利；对于犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，应当通知值班律师履行职责，符合应当通知辩护条件的，依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

三、我国法律援助值班律师实践重点及问题

较之试点期间的速裁程序，值班律师在刑事案件认罪认罚从宽制度中的适用范围变得更广。所以，本文在分析我国值班律师实践中的重点时，专注探讨认罪认罚从宽制度中的值班律师相关问题。

刑事案件认罪认罚从宽制度旨在在保证办案质量的前提下，有效节约司法资源，彰显司法宽容，更好保障人权。这项试点的关键首先是保障犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的合法性、自愿性，其次才是配合刑事案件办理提质增速，节约司法资源。所以，在认罪认罚从宽制度实践中，落实好值班律师制度就要围绕这两点展开，重点做好法律援助工作站点建设、律师团队建设、工作模式探索、公检法司机关的工作协调等。对此，下文大概按照重点、问题、趋势三块内容分别论述，其中，重点是对工作关键的提炼，问题是对工作现状的反思，趋势是对工作发展的预判，问题与趋势并不全部是呼应的关系。

（一）关于法律援助工作站点建设

法律援助工作站点设立目的主要是为了保证认罪认罚犯罪嫌疑人、被告人获得便利法律帮助，从而保证认罪认罚从宽制度的质量和效率，其主要职责应当是服务、管理值班律师，接收转交法律援助申请，承担法律援助机构赋予的协调沟通工作等。认罪认罚从宽制度相关规定，明确提出法律援助机构可以根据人民法院、看守所实际工作需要，通过设立法律援助工作站派驻值班律师、及时安排值班律师等形式提供法律帮助。这明确了设立法律援助工作站并派驻值班律师的主责单位是法律援助机构。具体是设立工作站派驻值班律师，还是仅安排值班律师，则要考虑犯罪嫌疑人、被告人需要和建站单位实际。

在看守所设立工作站并派驻值班律师，主是保证被羁押人员及时获得律师的法律帮助。我国《刑事诉讼法》规定，案情特别重大、复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，侦查人员传唤、拘传犯罪嫌疑人持续的时间不得超过二十四小时。二十四小时之后，犯罪嫌疑人就被送交看守所羁押，直至法院判决。犯罪嫌疑人、被告人在看守所羁押时间较长。所以，在看守所设立工作站并派驻律师成为为在押人员提供面对面法律帮助的主要方式。在人民法院设立工作站派驻值班律师，主要是考虑犯罪嫌疑人、被告人在任何阶段、任何时间都有表示认罪认罚并及时获得法律帮助的情况，而相当一部分人的态度转变是在人民法院完成的。在试点地方的实践中，法律援助机构在大部分看守所、人民法院都已设立了法律援助工作站。此外，还有法律援助机构在检察院、公安机关派出所设立了法律援助工作站。

在试点地方的实践中，在看守所、人民法院设立法律援助工作站点工作存在两个问题：一是部分公安机关、人民法院未能提供便利工作场所或必要办公设施，导致工作站无法建立或者建立标准不高。二是由于缺少顶层设计或相关部门协调不畅，导致工作站标准化、规范化水平不高。法律援助工作站点的设立是由公安机关、人民法院和法律援助机构共同配合完成的，这也导致实践中因要求不统一，而出现站点设立标准不统一的情况。

就法律援助工作站点建设而言，在公安机关派出所、检察院建立站点是发展趋势。在公安机关看守所、检察院设立法律援助工作站，或者畅通他们与法律援助中心联系机制，主要是保证非羁押诉讼和刑拘直诉程序中犯罪嫌疑人、被告人及时获得法律帮助。这也是延伸法律援助值班律师服务阶段，从而保证认罪认罚从宽制度、速裁程序进一步提质增速的创新举措。当前，在试点地方实践中，法律援助机构在检察院、公安机关派出所设立工作站情况较少。对于如何在这两个地方建立工作站，可以结合实际，确定不同模式。具体而言，可以参照检察院对公安派出所刑事侦查活动监督工作的开展模式，来保证法律援助值班律师在公安机关派出所第一次询问或羁押犯罪嫌疑人时就及时介入。对于公安机关派出所预审犯罪嫌疑人有特定场所的，法律援助机构应当在公安机关特定的预审机构设立法律援助工作站点，保障认罪认罚的犯罪嫌疑人及时获得值班律师的法律帮助。如北京部分区公安机关建立了执法办案管理中心，区公安分局派出所第一次讯问犯罪嫌疑人时都集中到特定场所进行。在这种情况下，法律援助机构就应当在执法办案管理中心建立工作站。公安机关派出所询问场所不统一的，可以分情况处理：对于刑事案件高发地区的公安机关派出所，可以采取设立工作站模式；对于办案量少的小型派出所，可以畅通派出所与法律援助中心联系机制，确保有需要时法律援助律师能及时提供法律帮助。对于在检察院建立法律援助工作站工作，可以按照非羁押诉讼案件数量情况，由法律援助机构与检察院协调，确定设立工作站派驻值班律师，或者不建立工作站，仅畅通检察院与法律援助中心联系机制，确保按需为犯罪嫌人、被告人提供法律帮助。

（二）关于值班律师团队建设

辩护人或值班律师的参与，是认罪认罚从宽刑事案件的必备条件，也是保障犯罪嫌疑人合法权益的重要措施。建立稳定专业的值班律师队伍，是认罪认罚从宽制度顺利试点的重要保障。

加强值班律师团队建设，首先要明确值班律师主要职责。按照认罪认罚从宽制度试点相关规定，值班律师主要是围绕适用认罪认罚从宽制度，为当事人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，及时将犯罪嫌疑人表示愿意认罪认罚的情况书面告知办案单位，见证犯罪嫌疑人签署自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的具结书等。

按照值班律师职责要求，法律援助机构负责组建、管理值班律师团队和开展值班律师培训工作。在组建团队时，必须严格选任标准和条件。明确选择具备一定年限刑事案件办理经验且业务能力强的律师，通过律师监管部门、律师协会加强对候选成员执业情况、有无重大违纪等进行核查，从源头上保证值班律师团队成员质量。在管理团队时，实行动态管理模式，畅通准入和退出通道，始终保证值班律师团队成员具有良好服务态度和较高专业水平。同时，应当给予值班律师较高的值班补贴，确保值班律师团队的吸引力。还要明确值班律师培训内容，重点培训认罪认罚从宽制度相关内容，帮助律师正确把握适用认罪认罚从宽制度的情形、辩护人或值班律师在认罪认罚从宽制度试点中的职责、法律援助工作站职责程序等，提高律师参与认罪认罚从宽工作的业务能力。

在试点地方的实践中，值班律师团队建设主要存在两个问题：一是律师资源匮乏导致团队质量不高。很多地方律师资源匮乏，善于办理刑事案件的律师更少，在组建值班律师团队时，可选择的律师不多，很难保证组建高质量的团队。二是值班律师团队成员流动性大，导致团队管理维持成本较高。在值班补贴与律师承办社会案件收入差距较大的情况下，值班律师团队成员流动性较大，要保证值班律师工作质量，就要及时组织相关培训，帮助新成员熟悉速裁程序、认罪认罚从宽等新的法律知识和工作职责、程序等，这就增加了团队管理成本。

就值班律师团队建设而言，组建公职值班律师团队是发展趋势。在中央提出“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”的背景下，大力扩大公职律师规模，组建公职值班律师团队，由公职律师承担在法律援助工作站的值班工作，可以有效解决社会值班律师流动性大、工作衔接不畅等问题。需要强调的是，在公职值班律师团队未大规模组建之前，可以打破选择值班律师团队成员的地域限制、提高律师资源短缺地区的社会律师值班补贴、鼓励引导律师资源丰富地区的社会律师参与志愿服务，这些方法可以在一定程度上解决律师资源短缺地区团队候选成员少的问题。

（三）关于值班律师工作模式

随着速裁、认罪认罚从宽制度试点的开展，试点地方法律援助机构普遍在法院、看守所设立了工作站，部分还在检察院设立工作站。这需要大量的律师参与，才能保证工作站的运转和试点工作的进行。但是，大多数地区的刑事律师资源十分匮乏，不能完全满足需要。在这种情况下，确定既满足试点需要，又能节约律师资源的值班律师工作模式十分重要。

对于律师资源丰富且刑事案件量大的地方，可以实行律师坐班工作模式。这种模式下，值班律师应当在两人以上，保证同时既能解答犯罪嫌疑人、被告人的法律咨询，又能见证签署自愿认罪、同意量刑建议和程序适用具结书等。对于律师资源匮乏或者刑事案件量小的地方，可以实行律师定期坐班，不坐班能随叫随到的工作模式。

在试点地方的实践中，值班律师工作模式主要存在四个问题：一是值班律师流动性较大导致只能采取轮班的工作模式。律师主要的业务是承办社会案件，参与法律援助值班仅是其工作中很小的部分。大多数律师值班采取几天甚至一天一换的模式，先后承担值班工作的律师很难工作衔接好，影响了值班工作质量。二是值班律师深度参与不足。除了告知认罪认罚从宽、速裁等新的制度和程序外，值班律师只是根据犯罪嫌疑人、被告人的主观陈述来解答其法律咨询，一般不进行阅卷、取证等工作，导致值班律师参与认罪认罚案件深度不够。三是值班律师履行职责较为被动。在刑事实践中，社会律师和法律援助在整个刑事办案程序中处于被动地位，只能依赖于办案机关内部的工作监督。对值班律师而言，犯罪嫌疑人、被告人只能通过工作站所在单位同意和帮助，才能获得值班律师的法律帮助。如果出现办案人员故意阻隔犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师的法律帮助的情形，值班律师则无法开展工作。四是赋予值班律师额外职责。有的地方要求值班律师受理审核犯罪嫌疑人、被告人法律援助申请，或者承担工作站所在单位信访接待任务，这影响了值班律师专注于办理速裁、认罪认罚从宽案件。

就值班律师工作模式而言，运用现代科技手段是其发展趋势。把现代科技运用与值班律师工作深度融合，运用大数据、信息化具有可视化、有痕化的优势，推行律师远程视频解答法律咨询或者见证签署具结书等，打破值班律师工作时空局限性，能够弥补值班律师现行工作模式的不足。更进一步设想，可建立值班律师在线服务平台，确保在线律师达到一定规模，当犯罪嫌疑人、被告人有法律需求时，相关办案机关登录平台提出申请，经法律援助中心在线指派后，接受指派的律师立即视频连线远程提供法律服务，就能随时随地满足犯罪嫌疑人、被告人获得法律帮助需要。

此外，研究如何充分发挥值班律师作用也是完善值班律师工作模式的发展趋势。发挥值班律师作用，保证工作质量，就要规范值班律师职责，确保其专注参与认罪认罚案件以及法律援助相关工作；考虑办案时间短等因素，利用信息化手段、形成简化版案卷材料等，赋予值班律师阅卷权，并创造条件方便阅卷；完善值班律师与辩护律师工作衔接机制，在符合条件情况下，优先指派值班律师成为辩护律师。

（四）关于公检法司机关的工作协调

在试点地方的实践中，围绕值班律师制度，公检法司机关的工作协调重点存在的问题是未履行告知义务。从实践中对公检法司工作调研，及办理案件统计看，犯罪嫌疑人、被告人知晓值班律师、法律援助的比率和实际获得值班律师帮助、法律援助的比率都不高。除了委托辩护人外，大多数犯罪嫌疑人、被告人不知道其有获得值班律师帮助、法律援助的权利。公检法机关未充分履行对犯罪嫌疑人、被告人的告知义务，阻隔了犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师帮助，不仅未能保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利，也直接导致值班律师因为缺乏足够服务对象，而不能有效开展工作。

围绕值班律师制度建设，将自愿认罪认罚且没有聘请社会律师辩护的犯罪嫌疑人、被告人，纳入法律援助事项范围是解决公检法司单位协调问题的重要措施。只要被追诉人认罪认罚且没有聘请社会律师，提出申请后，法律援助机构安排值班律师给予法律问题、程序选择咨询或指派律师给予辩护。在将认罪认罚纳入法律援助事项范围后，就明确了值班律师提供的是法律援助，而不仅是法律帮助。法律援助机构主导建立法律援助工作站，安排值班律师参与认罪认罚从宽案件也于法有据。纳入法律援助事项范围后，从更长期看，应当逐步将申请获得法律援助，转变为申请与通知辩护相结合，并逐步提高通知辩护比率。这也有助于提高我国刑事案件辩护率，更好保障人权。

就完善值班律师制度而言，推进职业化、专业化建设，积极打造法律职业共同体，在法律框架内相互配制约、配合，成为公检法司机关工作协调所追求的目标。另外，随着国家监察体制改革的试点，检察院相关职能整合至监察委员会，围绕值班律师制度，如何与监察委员会协调，都需要进一步研究摸索。

（责任编辑：朱腾飞）