自由贸易试验区法律服务体系建设问题研究*

福建省司法厅课题组

自由贸易试验区法律服务体系建设问题研究*

福建省司法厅课题组

国务院印发的上海、广东、天津、福建等地自由贸易试验区总体方案中均明确自贸试验区要“先行先试”，提出自贸试验区要当好改革开放排头兵、创新发展先行者，以制度创新为核心，建设法治化营商环境。方案还强调自贸试验区有关部门要解放思想、改革创新，大胆实践、积极探索，统筹谋划、加强协调，支持自贸试验区先行先试。作为自贸试验区法律服务体系建设的推进者，司法行政机关如何主动作为，创新思路，加快区内法律服务体系建设，已经成为迫切需要解决的重要课题。

一、自贸试验区法律服务体系建设在探索中前行

（一）稳步推进法律服务行业开放发展

一是深化律师制度改革。自2014年1月司法部正式批复同意《上海市司法局关于在中国（上海）自由贸易试验区探索密切中外律师事务所业务合作方式和机制试点工作方案》以来，各地通过多种形式深化律师制度改革，推进中外律师交流合作。在司法部和当地党委、政府的指导下，上海、天津等地制定规范性文件，允许自贸试验区设立代表处的外国律师事务所可与中国律师事务所以协议方式相互派驻律师担任法律顾问，并允许外国律师事务所与中国律师事务所在自贸区内实行联营。这些措施促进自贸区内形成“一站式”跨法域法律服务，扩展了律师服务的对外开放程度。截至目前，已有3家境外律师事务所在上海自贸试验区与中国律师事务所进行联营并互派法律顾问。广东省着力加强对外合作，推进南沙新区粤港澳合伙联营律师事务所、境外律师事务所驻自贸区代表机构建设，提升自贸试验区涉外法律服务水平。二是公证机构主动对接融入自贸试验区。福建省司法厅指导自贸区司法行政机关在仓山自贸办等地设立公证服务点，建立“绿色通道”，为进驻自贸区的企业提供全方位公证法律服务。厦门市组建“鹭江公证自贸区公证服务中心”，进驻厦门片区综合服务大厅开展服务，办理区内企业在对台、对外贸易过程中的企业资质、知识产权保护、维权取证、融资担保等公证事项。上海司法局选派优秀公证人员参与自贸区“一门式”综合法律服务窗口建设，组织公证机构办理涉外公证业务，遴选专业公证人员开展海事合同、票据、证据保全等高端公证业务。广东省组建深圳市前海公证处、广东自由贸易区南沙片区公证处等，在自贸区布局涉外高端公证服务。三是推进涉外专业调解组织建设。福建省结合自贸区纠纷类型特点全力打造专业优质、高效便捷的专业商事调解服务。依托自贸区区位优势成立厦门片区国际商事调解中心，组建厦门片区海沧园区商事调解中心，由自贸试验区内知名大陆籍、台籍企业家和资深律师等12人组成调解员队伍。探索市场化纠纷调解调处服务方式，逐步建立起适应不同解纷组织、不同解纷方式特点的多层次、多样化经费保障体系。广东省营造自贸试验区内和谐稳定的商业环境，成立自贸区南沙片区商事调解中心，首批选聘特邀调解组织12个，其中涉港澳组织2个，特邀调解员45名，其中港澳籍人士7名。四是合理优化司法鉴定行业布局。各地司法鉴定管理部门结合自贸区业务特点和优势，加强规划布局，为试验区提供优质司法鉴定服务。福建省司法厅根据自身特色打造区内区外差异化司法鉴定服务体系，出台《2016-2018年福建省司法鉴定机构发展指导意见》，将自贸试验区列为优先区域，引导高资质、高水平司法鉴定机构在自贸试验区内布局发展。广东省也以自贸区为重点，鼓励高端司法鉴定机构在区内发展，在自贸试验区南沙片区登记设立3家鉴定机构，获准执业的司法鉴定人共18名。五是支持仲裁机构扩展高端仲裁业务。中国国际经济贸易仲裁委员会和中国海事仲裁委员会分别在天津自贸试验区成立自贸区仲裁中心，在区域商事、海事仲裁活动中发挥示范和引领作用。上海市支持国际知名商事争议解决机构入驻自贸区，引进香港国际仲裁中心在上海设立代表处，提高上海商事纠纷仲裁国际化程度。福建省在福州、厦门、平潭三个自贸试验片区分别设立福州国际商事仲裁院、厦门国际商事仲裁院和平潭海峡两岸仲裁中心。登记设立海峡两岸仲裁中心，拓展第三地仲裁，扩大仲裁机构的区域影响力。厦门仲裁委致力于发展第三地仲裁，通过选聘外地仲裁员，举办法律讲座论坛、走访企业等系列举措，增强涉外影响力。近年来厦门仲裁委受理的双方当事人均为外地的案件逐年增多。2013年为125件（占当年受案量21.57%），2014年为121件（占当年受案量17.21%），2015年为325件（占当年受案量为31.33%），2016年为435件（占当年受案量为36.43%），在国内处于领先的水平。2015年6月6日至2016年12月31日期间，厦门国际商事仲裁院共受理仲裁案件312件，涉自贸区案件138件，案件标的共计38.35亿，涉自贸区案件标的12.43亿元，涉外案件当事人分别来自美国、英国、意大利、加拿大、澳大利亚、新加坡、阿联酋、香港、台湾等多个国家和地区。

（二）积极下放权力，赋予自贸试验区更多自主权

自贸试验区的核心功能在于“试验”，需要赋予管理部门更多权限，以便推动改革，尽快完成试验任务。按照“能放则放、放管结合”原则，福建、广东、天津等地司法行政机关主动向自贸试验区各片区管委会下放省级管理事项。以福建省为例，为贯彻司法部和福建省委省政府部署要求，福建省司法厅积极开展简政放权，将自身管理权限下放，授予自贸试验区实施7项省级行政许可权限，包括律师执业证书核发与换发、律师事务所及分所的设立许可、司法鉴定人执业登记等事项，自贸试验区管理部门可以根据需要合理规划区内法律服务业态。

（三）积极开展自贸试验区理论研究工作

由于自贸试验区属于新兴事物，如何构建区内特色的高端法律服务体系问题值得研究。各自贸试验区司法行政机关积极开展理论调研，形成一批调研成果。上海市司法局党委将“法律服务行业服务上海自贸区建设研究”确定为2014年重点调研课题。天津市司法局组织单位和个人申报自贸试验区科研课题，共接到金融创新、融资租赁、现代物流法律风险、政府监管和法律信用评估等方面14项课题申请。福建省司法厅深入自贸试验区开展调研，撰写形成理论研究成果，发表于省级政府部门文献汇编中。福建省还组织厦门仲裁机构与国际知名仲裁机构合作，联合英国伦敦海事仲裁员协会举办高规格的“中英海事仲裁研讨会”并座谈，就人才推荐、培训合作、专业支持等方面达成合作意见。厦门仲裁委探索完善仲裁规则和调解规则，专门成立国际商事仲裁规则起草小组，以《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》（2010年版）为蓝本，着手制订国内首部专门的国际商事仲裁规则。上述研究成果和交流活动成果显著，成为当地有关部门决策的重要参考。

二、自贸试验区法律服务体系建构中面临的困难

（一）思想观念有待进一步转变

自贸试验区承载了中央就有关改革事项进行“试验”的任务，要在整体可控的前提下适度突破现有制度性障碍，寻找解决当下经济和社会深层次问题的途径。制度创新不同于政策优惠，政策倾斜和优惠不具有可复制性，单纯的政策优惠不断扩大最终会形成制约社会发展的政策洼地，与高层设立自贸试验区的初衷相悖。实践中，个别地方政府部门不理解高层关于自贸试验区的设计初衷，一是不能主动作为，片面“等、靠、要”，等待上级部门出台优惠政策后贯彻落实。二是不了解自贸试验区的制度设计和运作模式，无法应势利导制定符合本地区实际的政策措施。三是个别部门和人员改革意志不坚定，面对各种改革难题时表现游移，缺乏坚持不懈推进改革的勇气。

（二）制度性障碍亟待突破

自贸试验区的各项改革不同于30多年前发生在经济特区的那些改革。在当下社会，对现行法律的任何突破都需要“依法进行”，不能干了再说。对于政府部门来说，在缺乏法律明确授权的情况下，政府不能“乱作为”。自贸试验区的一些改革事项属于创新之举，缺乏法律依据将制约改革有序推进。自贸试验区承担了“先行先试”的重要职能，但试验区并非一级单独的行政区划，需要适用全国性的法律，导致一些改革创新举措与上位法产生冲突，限制了政府部门的手脚。由于《仲裁法》未就自贸试验区仲裁机构设置作出特殊规定，导致自贸试验区仲裁机构和所在地设区市仲裁机构间的关系与定位模糊。按照《仲裁法》的规定，仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立。自贸试验区在行政区划上不属于独立的地级市，如何在试验区设置仲裁机构尚未形成一致意见。从福建省情况看，福州市和厦门市均已经成立仲裁委员会，自贸试验区仲裁机构和上述设区市仲裁委之间如何定位仍需明确。

（三）自贸试验区法律服务差异化不明显

优质高效的法律服务是自贸试验区成功的重要保障，区内有关投资、贸易、金融、行政法制等多项改革试点对专业法律服务有很高的要求。但现实情况是，自贸试验区内法律服务机构在专业性和执业领域方面与试验区外并无明显差别。以福建省为例，福建省律师行业在自贸区面临服务领域偏窄、专业性不强等问题。一方面，律师主动融入自贸区建设力度不够，法律服务的广度和深度有待拓展。另一方面，区内律师在专业素质、专业技能上尚待加强，律师队伍中能够熟练办理跨国业务和资本运作业务的人才较少，难以开展差异化、高端化的法律服务。在仲裁业务方面，自贸区内的仲裁业务缺乏特殊性，和一般地区仲裁业务雷同，引发单独设置仲裁机构必要性的质疑。

（四）政府部门间沟通交流和衔接不顺畅

由于自贸试验区的很多改革事项属于首次实施，试验区管理部门和相关政府部门间还存在工作衔接问题。福建省司法厅授予自贸试验区实施的7项省级行政许可权限，由于各片区未能有效完成权限对接，难以开展具体工作。此外，由于各自贸片区仅负责审批，后续监管仍由各级司法行政机关负责，审批和后续监管存在脱节问题。

三、构建新型自贸试验区法律服务体系的对策建议

自贸试验区是中央在新形势下推进改革开放的重大战略举措。有关司法行政机关要在司法部和当地党委、政府的领导下，加快职能转变，积极创新管理模式，促进法律服务业态转型升级，为全面深化改革和扩大开放提供法律服务保障和支持。

（一）转变观念，推进制度创新

自贸试验区建设的核心和关键在于制度创新。自贸试验区和各类经济特区、开发区、示范区的重要差别在于自贸区并非单纯通过政策优惠吸引投资，形成政策洼地。自贸试验区要通过实施负面清单和国际通行制度来进一步推动深化改革，转变政府职能，明确政府和市场边界。政府要聚焦营造法治化营商环境，减少直接参与市场活动，避免对市场行为的过度干预；聚焦“搭建平台”，集中精力提供优质公共服务。有关司法行政机关要牢牢抓住“试验”机会，创新思路，推动自贸区内法律服务业态全面升级，努力形成更多可复制、可推广的创新经验，以便在上位法不够明确的情况下“先行先试”，避免简单照搬现有规则。要准确理解自贸试验区的“试验性质”，把握国家设立自贸试验区的目的和初衷，勇于探索那些在全国范围内尚未完全开放的事项和领域，在整体可控的前提下适度突破既有制度的桎梏，为我国从宏观上把握下一步改革提供有益参考和探索，助力境内法律服务机构巩固国内法律服务市场，并逐步占领国际法律服务领域竞争的制高点。

（二）增强各级政府部门间协调衔接

各地要按照中央的统一部署，充分发挥自贸试验区“先行先试”重要职能，结合当地特色资源，因地制宜，深入挖掘推动本地区产业升级、管理模式创新的动能，注重总结那些可复制、可推广的经验做法，并逐步推向全国。自贸试验区各项改革既需要从中央到地方的“自上而下”的政策推动，也需要从基层到决策层的“自下而上”的探索创新，这是一种上下衔接的改革推进路径。一方面，地方司法行政机关要积极探索法律服务行业对外开放和服务管理新模式；另一方面，上级司法行政机关要及时总结改革和实践的成功经验，汇总形成成熟制度并逐步推广。要努力构建上下有机互动，部门密切协作配合的沟通机制，避免激进式变革带来的系统性风险，为全面改革积蓄经验和能量。

（三）因地制宜构建差异化的自贸试验区法律服务体系

一是重点扶持高端法律服务业。鼓励自贸试验区发展高端法律服务业，引导试验区内律师事务所、公证处、司法鉴定机构等法律服务机构做好涉外金融、投资法律服务，积极参与外资银行业务运作，主动对接各类新兴金融机构，协助区内企业准确理解、适用各国法律，积极开展国际贸易、跨境电子商务、涉外金融、国际知识产权保护、海事海商代理工作，为深化多边金融合作提供法律保障。要创新法律服务供给形式，引导专业法律服务团队运用代理诉讼、仲裁、调解等手段，为区内商业主体提供“一站式”法律服务，防范经营风险，化解矛盾纠纷，营造自贸试验区良性法治环境。各级司法行政机关要主动加强与各律师协会以及国外律师自治组织的沟通，宣传自贸试验区各项政策，鼓励、引导外资律师事务所采取变更境内住所地或增设代表处等方式在自贸区内开展业务，鼓励有实力的国内律师事务所在各自贸片区设立分所。要主动协调各自贸试验区管委会，明确制度措施，为参与试点的外资律师事务所以及派驻律师在开业、居留、办公场所等方面提供便利，吸引外资所在各自贸试验区内开展业务。鼓励和支持自贸试验区开展高端公证业务，遴选指派高层次、跨专业的复合型人才进驻自贸试验区，并根据服务对象和内容细分各类专业团队，提升公证机构的服务质量和水平。探索推行“互联网+公证”服务模式，提供云服务，针对不同行业的特点，打造个性化的行业综合公证服务平台，完善网上公证信息服务，提升服务效能和品质。拓展金融领域公证业务，推进公证处与金融机构建立稳定的合作关系，促进区内金融公证取得实质性突破。扎实推进司法鉴定服务自贸试验区建设的工作，着眼于自贸区建设对优质司法鉴定的需求，优化司法鉴定服务供给，重点发展知识产权、海事海损、信息数据、司法会计等新型司法鉴定业务。制定司法鉴定行业服务自贸区工作方案，创新监管举措，提升司法鉴定服务自贸区能力和水平。着力提升区内人民调解层次和水平，结合自贸试验区矛盾纠纷特点，建立行业性、专业性人民调解组织，运用专业知识，借助专业力量，提升调解的权威性和公信力。要加强与有关行业主管部门的协调配合，指导行业协会等社会团体和其他组织，为自贸试验区内的矛盾纠纷化解提供专业调解服务。要根据各自贸试验区产业特点，形成制度化、规范化的涉外调解工作机制，增强涉外调解工作的针对性和有效性，更好维护中外当事人合法权益。二是构建试验区内高效专业的法律服务团队。要选拔一批有资质、有水平的优秀青年法律服务人员进入自贸试验区法律服务领域，引导律师、公证员、司法鉴定人等法律服务队伍增加服务价值，积极为国际货物、服务和知识产权贸易提供法律咨询服务，做好重大项目的代理服务工作，做好尽职调查，防范投资风险。要加强教育培训，定期组织区内法律服务人员开展培训交流，形成常态化的培训和考核机制。要构建定期交流合作新机制，通过举办法律服务专业培训班、高端论坛等形式加强与各国法律服务行业、专业人员间的交流，凝聚合作共识，拓展合作领域。要引导区内法律服务人员树立正确的价值取向和行为方式，培育和践行法律服务行业核心价值观，加强行业行风建设，形成法律人特有的职业认同感和归宿感，确保法律服务人员始终充满活力，敢于创新，全面提升自贸试验区法律服务队伍专业素质和执业水平。三是充分发挥仲裁职能作用。自贸试验区内商事活动频繁，商事纠纷类型繁多，迫切需要建立与当地经济纠纷形态相适应的争端解决机制。仲裁作为在国际贸易和投资领域被广泛采用的争端解决方式，具有自治、公正、高效的特点，顺应了自贸试验区纠纷解决便利化的需求，逐步成为纠纷化解的首选形式。《中国（福建）自由贸易试验区管理办法》等规范性文件也明确“支持仲裁机构依据法律、法规并借鉴国际商事仲裁惯例，完善自贸试验区仲裁规则，提高商事纠纷仲裁的国际化程度，并基于当事人的自主选择，提供独立、公正、专业、高效的仲裁服务。支持各类商事纠纷专业调解机构参与自贸试验区商事纠纷调解，发挥争议解决作用”。各有关部门要积极作为，依托自贸试验区区位优势，结合当地外向型经济特点，对接国家“一带一路”战略，扩展涉外仲裁业务范围。要深化仲裁制度改革，依托自贸试验区先行先试的政策优势，明确自贸试验区仲裁机构和设区市仲裁机关之间的定位，鼓励自贸区仲裁委开展与各片区纠纷特点相适应的高端涉外业务，与各地设区市仲裁委之间形成共同存在、差异服务、协同发展的局面。要大力推进仲裁机构去行政化改革，与行政机关脱钩，走中立、市场化的发展道路，提升知识和服务水平，优化管理体制机制，为仲裁机构开展业务创造良好环境和条件。

（四）建立相关机制，鼓励大胆创新

自贸试验区的“试验性质”意味着相关工作没有既定经验可循，要大胆创新，逐步形成可复制、可推广的经验。但任何改革和创新都不是一帆风顺、一步到位的，它必然伴随着各种风险，需要整个社会给予足够的理解和宽容。要建立创新容错机制，以规范性文件的形式规制自贸试验区改革创新风险。《中国（广东）自由贸易试验区条例》第四条规定，“在自贸试验区进行的创新未能实现预期目标，但是符合国家确定的改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的，对有关单位和个人不作负面评价，减免相关责任”。各司法行政机关在探索创新法律服务体系的过程中，也要建立类似容错机制，鼓励大胆创新，探索自贸试验区法律服务新业态，创建法律服务对外开放的新模式。

随着自贸试验区的继续深入发展，法律服务行业也将迎来更多的机遇与挑战，需要司法行政机关肩负起历史使命，通盘考虑各种因素，加速推进区内法律服务体系建设，努力构建自贸试验区法律服务体系完善、机制灵活、特色鲜明、空间广阔的新局面。

课题组组长：

陈 勇 福建省司法厅厅长

课题组成员：

王敏夫 福建省委政法委副书记

林鸿川 福建省司法厅法规和司法鉴定处处长

李思泽 福建省司法厅法规和司法鉴定处副处长

黄丽云 福建省司法厅法制宣传处副处长

江胜超 福建省司法厅法规和司法鉴定处

张茂月 福建省司法厅法规和司法鉴定处

（责任编辑：朱腾飞）

*本文原系司法部2016年全国司法行政系统理论研究规划课题，课题编号：16GH031，发表时有修改补充。