治理能力现代化视角下智慧政务建设探析

彭志刚

（中共衡阳市委党校公共管理教研室，湖南 衡阳 421001）

治理能力现代化视角下智慧政务建设探析

彭志刚

（中共衡阳市委党校公共管理教研室，湖南 衡阳 421001）

智慧政务建设是纵深推进政府简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措，有效促进了我国经济社会的可持续发展。目前，加快智慧政务建设还存在如缺乏顶层设计、政务资源的统筹兼容性较差、智慧政务建设方式单一等诸多问题，不同程度地影响着政府治理能力现代化建设步伐。实践中，应强化顶层设计与总体规划，加强信息资源整合，建立多元化政务服务供给渠道，完善政务服务法律体系，推动智慧政务健康稳定发展，进而不断推进国家治理体系和治理能力现代化建设。

治理能力现代化；智慧政务；政务资源；政府治理

当今时代，飞速发展的信息网络技术，不仅极大地丰富了人民群众的日常生活，而且也拓宽了人民群众参政议政、表达诉求的渠道，更创新了我国治理体系和治理能力现代化的新思路。李克强总理在2016年全国人民代表大会第四次会议上的《政府工作报告》中提出了“互联网+政务服务”，指出了电子政务建设的重要意义。如今，互联网信息技术与政府治理日趋紧密结合，而智慧政务正是“互联网+政务服务”的高级形式。智慧政务主要是为适应新时代发展要求，立足于人民群众对政务服务的迫切需要而进行的一项政务服务模式改革，是政府治理模式的新突破。

一、智慧政务建设是推进政府简政放权、放管结合、优化服务改革的有效举措

智慧政务建设是贯彻落实党中央、国务院决策部署，把简政放权、放管结合、优化服务改革推向纵深的关键环节，对加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力具有重大意义。

（一）有利于推动社会治理由粗放型向精细化转变

智慧政务是从公民的政务需求出发，以推进政务服务现代化、智慧化、柔性化、多样化、精细化发展的一种现代社会治理范式。在传统政务服务模式下，政府与公众的出发点和需求存在不一致或相互矛盾的地方，公众作为政务服务的被动接受者，只能是政府提供什么，公众就接受什么。由于制度、理念、技术等多种原因所限，导致双方信息沟通交流协调出现偏差。政府往往过多地从“为民作主”的角度出发，制定相应的政策和服务方式，而对民众的想法与真实需求却知之甚少，某种程度上只是公共服务的模板式供应者，由此就产生了双方间的隔阂，时间一长容易引发公众对政府的不满情绪和不信任感。而随着现代信息通信技术的发展，政府与公众间这种隔阂将变得越来越小，如网络、微信、微博、QQ等现代交流方式的出现，使得政府和公众信息沟通交流更加直接便捷，双方交流意愿更加强烈，交流更加频繁和丰富。政府可以准确了解公众的政务诉求，公众也可以及时了解政府的发展动态，知悉政府服务的方向，主动给政府反馈建议意见，献言献策，积极参与政府治理。政府也会一改过去单一的治理方式，使得政务服务更加灵活多样，呈现出多元化精细化发展趋势；从过去为群众办事的刚性服务风格转变到个性化定制服务的柔性服务模式上来，这样既增加了政府服务的精准性，提高了政务服务效率，也满足了公众的多样化需求，有利于推动社会治理由粗放型向精细化转变。

（二）有利于推动政府治理主体由单一向多元协同共治转变

在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的今天，优化政府服务、创新政府服务方式、提高公共服务的质量和水平尤为重要。智慧政务是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的一项重要举措，是新时代加快转变政府职能、提高政府服务效率的重要治理工具。智慧政务建设，使传统公共服务供给与选择的关系由单一治理模式向协同共治转变，这体现出政府职能的巨大转变。政府不再是公共服务的唯一提供者，政府作为社会治理的主导者，可以利用自身的各种优势，制定相应的政策，依托社会资源，合理合法引导社会资源来参与公共治理，扩展公共治理渠道，以回应时代变革要求和公众服务需求。政府利用数据治理时代的先进理念与技术，来为公众提供智能、便捷、高效的政务服务平台。在政务平台上，公众及社会组织不仅可以实现自己的政务需求，而且也可以向管理者提出政策建议，表达自己的诉求，而政府部门会及时收到公众的需求信息，实现双方信息有效沟通衔接。同时，根据相应的政策建议，在合理合法合规的前提下，政府部门将会对相应的服务进行合理的调整以达到善治共治的目的。

（三）有利于推动政府架构由传统的“官僚制”向“扁平化”转变

全面有效的政务监督是政府治理的关键。在传统政务模式下，由于公众与政府间信息不对称，公众对政务信息知之甚少，加之个别部门权力运行的高度集中，以及权力运行的不公开、不透明，使公众的参与热情不高，当然公众监督也无从谈起。没有监督的权力必将产生腐败，在一个高度发达的民主社会，对政务的监督必不可少。智慧政务倡导公众、企业、社会共同参与政府治理，促使政府构架由传统的“官僚制”朝着“扁平化”方向发展。政府通过运用先进的电子信息技术，对政务业务流程重新整合、简化，重塑服务体系，大力推进政务公开透明，打造透明政府、责任政府、有限政府、阳光政府，避免因暗箱操作而产生的权力寻租行为。公众可以通过各种途径了解政务信息，积极参政议政。政府也能通过多种渠道多种方式了解公众对政务服务的反馈和监督信息，通过智慧政务应用平台，实现业务流程中的权责分明，进而促进政务工作程序的规范化、制度化、网络化、透明化。

（四）有利于推动政府治理由管理思维向服务思维转变

原有的政府管理思维是以各权力部门为中心而开展政务活动的政府治理模式，每个权力部门都拥有极大的审批权、利益任性权等，这就使得权力高度集中，一些既得利益主体凭借自身拥有的特定权力极易引发权力寻租。智慧政务治理思维就是去中心化、去部门私利、去集权化，打破部门垄断格局，其核心思想在于简政放权、激发活力、方便民众，重构政府、社会、公民之间的关系模式，构建起民主、平等、共享、共治、共赢、互动的新型关系。政府与公民的关系，突破了传统意义上民求官办事、官为民作主的旧范式。通过新型智慧政务实现共享、共治、共赢、互动、互惠的新型范式，让治理效果显著提升，让广大人民群众有更多的获得感和满足感，有利于推动政府治理由管理思维向服务思维转变。

二、智慧政务建设存在的主要问题

近年来，各级政府紧跟时代潮流，抢抓历史机遇，大力推进智慧政务建设，取得了许多实实在在的成效。但在具体的实际工作中，要充分发挥智慧政务的优势和效率，还面临着方方面面的不足，主要表现在以下几个方面。

（一）缺乏顶层设计，系统协调性较差

智慧政务是信息化时代不断发展的产物，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要技术路径，各级政府在新一代信息技术革命浪潮下都在着手大力推进智慧政务建设，以适应时代变革的发展要求。但从目前各级政府推进智慧政务建设的情况来看，大部分是以项目为中心的形式来推进，缺乏长远的顶层设计和统筹规划，政府服务的总目标也缺乏整体性、系统性、全局性考虑，缺乏战略眼光和长远目标，从而导致部分单位的政务系统各自为政、独立运行，出现局部与整体不协调的现象，如部分基层单位无法与上级政务服务单位进行有效沟通，这与政府政务改革的全局目标相背离；业务流程交叉重叠，重复建设、盲目上马的现象比较突出；智慧政务建设的总体框架没有形成或者出现架构设想断层等问题，缺乏科学性。

（二）政务资源的统筹兼容性差，数据资源利用效率低

数据是大数据时代的灵魂，是智慧政务建设的血脉，如果没有真实有效的数据作为支撑，那智慧政务建设就谈不上真正的发展。大数据时代，有80%的数据掌握在政府手里，政府是政务数据的采集者、拥有者、管理者，拥有庞大的数据库，拥有任何其他社会组织和团体不可比拟的优势。但是，由于体制、机制、技术等各种因素的影响，目前，个别政府部门间的信息沟通协调不畅，存在条块分割、各成体系现象，各部门相互间的数据共享、互联、互通难以实现，导致现有的各种数据资源处于休眠和隔离状态，数据资源没有得到有效利用，没有发挥数据资源的优势，从而严重阻碍了部门间的业务协同和共同发展。目前，政府的政务数据资源交换和共享平台尚未健全，政务数据基础平台库还未形成，基础数据库还有待深化，政务大数据开发共享利用机制还未完善，对数据资源的应用和发展还需要进一步加强。

（三）智慧政务建设方式单一，市场参与活力不足

智慧政务建设主要以政府为主，但也离不开市场的参与，只有市场的积极参与，智慧政务建设的发展才能更好更快。要创造性地改变治理思维，使政务供给模式由以前的单一供给模式向多元化供给模式转变。在全面深化改革的新时代，政府要紧抓机遇，尽快瘦身，轻装上阵，把市场能够解决的问题交还给市场，要充分调动市场的积极性，发挥市场的优势，依靠市场配置资源要素，实现资源要素的最优组合。政府除做好自己的本质工作外，同时要发挥好牵线搭桥的作用，做好服务工作，积极引进市场和社会组织。要以智慧政务建设为契机，积极主动地推进智慧城市建设，这不仅可以激发社会创新活力，而且还蕴含着巨大的经济效益。然而，现阶段各级政府智慧政务建设方式比较单一，市场参与活力不足，智慧政务建设依然采用政府买单、企业建设的传统模式。这种模式无法激发社会创新活力和调动社会资源，政府单打独斗，一心做事，但结果往往事与愿违，甚至还得不到公众的理解和支持。

（四）智慧政务法律法规标准缺失，政务建设保障力度不足

智慧政务建设涉及发改委、财政部、人社局等许多部门，需要其参与和业务协同，其中，牵涉资金、技术、权力、数据等各种资源的调配使用等情况，其复杂程度、处理难度前所未有。如何厘清各部门的职责权限，目前还没有比较可操作可依据的法律法规。智慧政务需要大量的政务数据资源，而这些资源都掌握在各级政府部门手中。如何把这些数据资源挖掘出来，实现资源的最大效益，供政务系统共同调配使用，包括一些敏感数据，都需要进行有效处理和安全保护。在法律上如何界定数据所有权、管理权、使用权以及公众信息的隐私保护等问题，就成为当务之急。而目前我国相关的政务数据法律法规明显滞后于智慧政务建设的步伐，并且存在一定的漏洞，甚至有些方面还有盲区，这就迫切需要建立起与智慧政务发展相一致的法律法规保障体系。

三、智慧政务建设的路径探析

高效、快捷、便利、智能的智慧政务体系建设不是一蹴而就的，必须着眼长远，同时，也要贴近实际，满足公众需求，树立创新发展协同开放的理念，需要从顶层设计、制度、机制、法律等多方面，采取积极的措施，协同推进。

（一）强化顶层设计与总体规划，推进智慧政务稳步发展

第一，智慧政务建设是一个多样化的复杂系统，政府职能部门需要有长远的目光，做好顶层设计，科学规划，根据未来政务发展的方向，结合本地实际需要，树立全局观念、整体性思维，坚持“统一规划、统一标准、统一运作”的原则，因地制宜，分步推进。第二，建立跨部门、跨地区协同推进机制，要出台相配套的规范性文件，完善政务建设和服务的内容，厘清部门职责，精简机构和人员，梳理业务流程，明确权责，制定详细的操作细则，规范各职能部门业务范围，避免权力的重叠和交叉。第三，坚持以人为本的原则，充分利用智慧政务平台的资源整合、智慧处理、交互沟通、快捷方便的优势，用信息化手段更好地感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，满足人民群众对政务发展的期待和需求。

（二）加强信息资源整合，提高智慧政务综合效能

第一，树立战略思维意识，着眼长远目标。要有全局观念，从国家治理现代化的整体思路出发，宏观把握、微观着手、通盘考虑、权衡利弊，构建起上下级、同级间不同层次、不同级别的信息资源沟通协调机制，打破条块分割、地域限制、部门隔离的各自为政的小诸侯模式，最大限度地调动一切信息资源，满足政务数据资源的需要，强化数据资源的综合利用效率，推进信息资源协同处理机制建设。第二，加快推进政务标准化体系建设。目前，智慧政务建设才刚刚起步，底子薄、基础差，没有现成的可以直接使用的系统体系标准可供参考，这就需要我们从头开始，建立起符合国情、省情、市情的标准化体系，紧跟发展形势，构建起一套国家标准体系，并依照标准制定一些具体措施，为政务建设提供技术支撑。要积极推进政府各部门资源共享、技术标准统一以及跨部门智能应用系统建设。第三，完善基础数据库和公共应用平台建设。政务系统的高效运行离不开基础数据的支撑，没有数据的支撑，系统就犹如枯竭的河流缺失了水的滋润。要加强人口、企业法人、地理空间、宏观经济等基础数据库建设，为政务系统的安全平稳运行提供源源不断的数据支撑。同时，要加大力度推进信息应用平台建设，提升政务信息社会化运用效果。以市场优势和社会效益推动智慧政务的发展，健全信息公开的工作机制和制度保障，构建一站式政务服务平台，实现政务数据资源业务功能流程管理科学化、规范化和集成化发展。

（三）建立多元化政务服务供给渠道，创新国家治理方式

在国家治理现代化的推动下，政府治理构架要由传统科层制向扁平化方向发展，切实转变政府的相关职能，以适应时代发展要求。传统单一的政府政务服务已难以满足广大人民群众的需要，也无法达到政府改革的目标和其实现所提出的对质量和效率的要求，因此，必须要引入多元化供给模式，以弥补政府供给的不足。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依靠市场机制的自我调节功能，优化信息资源配置，实现资源的最优化利用，以提高政府信息资源利用的社会效益和经济效益。探索多样化的市场引入机制建设，为引进社会力量做好充足准备。依照政府和社会资本合作（PPP）模式，推动智慧政务与政府购买服务相对接，鼓励有实力、有技术、有资金的大型优秀企业参与到政府信息资源开发利用中来，推动信息资源的竞争性开发，激发市场竞争活力，丰富资源供给市场，降低政务信息开发成本，节约资源，减少浪费，提高质量和效益。拓宽智慧政务服务覆盖面，依托现代信息通信技术，采用多样式、多手段等方式实现政务通基层、通百姓的目标，打造政府与公众无缝对接的新局面。由网络政务向掌上政务发展，实现政务资源无处不在，政务服务随时在线，搭建一体化线上线下综合政务运行体系，打造政府与公众零距离沟通、协作、共享、共治、共建的新型政务服务模式。

（四）完善政务服务法律体系，提升法治保障能力

要推进智慧政务建设专项立法，制定部门规章和地方政策性配套法规，形成规范性的具有法律约束力的政务法律法规体系。细化数据采集、开发、共享、公开标准，加快制定政务数据开放共享制度，坚持做到有法可依、有法必依，提高法治保障能力，增强智慧政务建设的合法性。完善公众参与机制，充分听取专家学者建议，推进立法司法过程公开。完善公众诉求表达渠道，增强公众表达意愿，强化听证制度并加快修订进程。智慧政务服务平台要坚持依法行政，在法律框架内行政，始终把“法无授权不可为、法定职责必须为”的理念贯穿工作始终，以权力清单、责任清单和负面清单为基础，推进行政权力公开透明、业务流程简单规范，用法律武器和标准化管理再造权力运行，限制自由裁量权，把政府权力运行纳入法治化轨道。

新时代，我们正处在决胜全面建成小康社会的关键时期，在推进国家治理体系和治理能力现代化的新阶段，大数据、物联网、云计算等新一代信息技术将在推动政府行政体制改革中起到巨大作用，对提升政府效能、激发社会活力和创造力、破解社会治理难题具有重要的实用价值。智慧政务建设也将进一步推进政府改革，唤醒公众参与热情，掀起新一轮政府治理模式变革，必将成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。

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〔4〕赵银红.智慧政务：大数据时代电子政务发展的新方向〔J〕.办公自动化，2014（22）：51-54.

〔5〕兰宗敏，李广乾.电子政务与国家治理现代化〔N〕.中国经济时报，2015-10-12（05）.

责任编辑 李 雯

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1009-1203（2017）06-0089-04

2017-10-28

彭志刚（1985-），男，湖南祁东人，中共衡阳市委党校公共管理教研室讲师，主要研究方向为公共管理、行政管理。