山西深度贫困区易地扶贫搬迁工作的推进路径

朱友红

（中共山西省委党校信息网络教研部，太原 030006）

山西深度贫困区易地扶贫搬迁工作的推进路径

朱友红

（中共山西省委党校信息网络教研部，太原 030006）

实施易地搬迁是解决深度贫困区“一方水土养不好一方人”问题的治本之策，是山西脱贫攻坚的重大工程。山西深度贫困区易地扶贫搬迁工作总体开局良好并取得明显成效，但在推进过程中仍存在部分搬迁群众观念落后、搬迁对象难以精准识别、搬迁规划不够科学、旧房拆除腾退困难等需要尽快解决的问题。因此，为推进山西深度贫困区易地扶贫搬迁工作，必须加强对搬迁群众的宣传引导，用科技手段精准识别搬迁对象，搬迁规划要统筹考虑“乐业”与“安居”，旧房拆除腾退要分类施策。

山西；深度贫困区；易地扶贫搬迁；精准扶贫

习近平总书记在党的十九大报告中铿锵有力地指出：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”〔1〕近年来，以习近平同志为核心的党中央把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国范围内全面打响了脱贫攻坚战。山西因贫困人口多、贫困程度深、贫困面积广成为全国扶贫开发任务最重的省份之一，其中集中在吕梁山、太行山两大片区的深度贫困区更成为山西脱贫攻坚的坚中之坚。由于生态环境脆弱、经济发展滞后、基础设施薄弱、社会文明程度低，蜗居在这里的老百姓在生活、医疗、教育等方面处处艰难，脱贫致富更是难上加难。习总书记提出的“五个一批”扶贫攻坚行动计划为破解这些难题提供了精准方略，其中“通过移民搬迁安置一批”正是解决“一方水土养不好一方人”问题的治本之策。为了解山西深度贫困区易地扶贫搬迁工作的进展情况，笔者所在课题组先后前往宁武县、岢岚县、兴县、方山县、临县等地，深入到部分乡镇和贫困自然村，通过座谈交流、入户访谈、查看资料、现场考察等方式，进行了易地扶贫搬迁工作专题调研。课题组以调研收集的资料为基础，对山西深度贫困区易地扶贫搬迁工作进行了研究，对其在推进过程中存在的问题提出了相应的对策建议。

一、山西围绕深度贫困区易地扶贫搬迁工作推出了一系列新举措

（一）完善政策指引

为加快推进深度贫困区的易地扶贫搬迁，山西省在密集推出《“十三五”时期易地扶贫搬迁实施方案》《关于大力推进易地扶贫搬迁工程的指导意见》《关于进一步做好易地扶贫搬迁工作的若干意见》等政策文件的基础上，又于2017年8月出台了《关于深度贫困自然村整体搬迁的实施意见》（以下简称《实施意见》），为坚决打赢深度贫困区易地扶贫搬迁这场硬仗提供了全面的政策指引。并且，为防范政策执行偏差，确保易地扶贫搬迁健康、有序推进，针对前期出现的各种问题，《实施意见》及时划出了需要牢牢守住政策标准的“五条线”：守住搬迁对象精准的界限，守住人均住房面积的标线，守住搬迁不举债的底线，守住项目规范管理的红线，守住资金管理使用的高压线〔2〕。

（二）精准锁定目标

在山西省《关于聚焦深度贫困集中力量攻坚的若干意见》中，根据贫困人口规模、农民人均可支配收入、贫困发生率、自然条件、产业基础、基本医疗、义务教育和住房安全等因素，确定了偏关、宁武、石楼、永和、大宁、天镇、广灵、静乐、兴县、临县等10个县为深度贫困县；确定了“一方水土养不好一方人”的3 350个自然村为深度贫困村；确定了把因病、残、灾、年龄等因素失去家庭主要劳动力的贫困户定为深度贫困群体〔3〕。聚焦这些最困难的地方，瞄准这些最困难的人群，加快推进这些贫困人群的易地扶贫搬迁是山西省脱贫攻坚的重中之重。

（三）采取超常举措

山西省紧扣易地扶贫搬迁的“精准识别对象、新区安置配套、旧村拆除复垦、生态修复整治、产业就业保障和社区治理跟进”等环节，进一步细化了奖惩措施、完善了配套政策，力争实现“六环联动”，倾力破解好“人、钱、地、房、村、树、稳”七个问题，加快易地扶贫搬迁，实现经济、社会、生态三个效益的统一。

（四）提高搬迁补助

为彻底改变以前易地扶贫搬迁中贫困户因为补助标准低而搬不起的“搬富不搬穷”现象，山西省大幅提高扶贫搬迁补助标准，将建档立卡贫困人口集中安置建房人均补助由0.42万元提升到2.5万元，将基础设施补助人均800元调整为配套基础设施户均补助2.1万元、配套公共服务设施户均补助1.77万元。2017年8月新推出的《实施意见》，又将《“十三五”时期易地扶贫搬迁实施方案》中安排的土地整治、迁出区生态恢复和产业发展资金，由建档立卡贫困搬迁人口每人不超过1.62万元额度的贷款需求直接调整为建档立卡贫困搬迁人口住房奖补资金，对建档立卡贫困人口签订旧房拆除协议并按期完成拆除的，按照人均1万元的标准给予奖励；对签订复垦协议并自行完成旧宅基地复垦的，人均再奖励5 000元。补助标准提高后，贫困户不用自筹资金就可以住进符合标准的安置房，这样，贫困户不会因搬迁而举债。

（五）实施全面帮扶

山西省委省政府对深度贫困县实行“六帮扶”责任制，以联系、结对、包村、合作、挂职、对口等方式，对贫困县实施生产、金融、医疗、教育等全方位的帮扶，全力推动易地扶贫搬迁工作的顺利进行。每个县有一名省领导干部联系帮扶，至少有三个省直单位包村帮扶，有一个经济强县结对帮扶，有一个省属国企合作帮扶，还要配备一名专业技术人员、一名驻县大队长、一名金融业务骨干挂职帮扶，挂钩一家三甲医院、一所示范高中或职业院校对口帮扶，省市两级派驻深度贫困县的农村第一书记达到60%以上〔3〕。

二、山西深度贫困区易地扶贫搬迁工作中存在的问题

（一）部分搬迁群众观念落后

深度贫困区一般都处于深山区，交通、通讯等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施严重滞后，多数年轻人常年外出打工，常住人口年龄结构老化，文化素质低，思想保守，观念落后。第一，对易地扶贫搬迁的认识和理解不到位。有些搬迁群众认识不到易地扶贫搬迁是脱贫致富的治本之策，感觉故土难离，加之搬迁后要拆除老宅，不少群众思想上难以接受，也有人担心搬迁后生活难以维持，不愿意搬迁。按照规划，山西全省3 350个深度贫困自然村要在2019年年底前分三批实施易地搬迁，但我们在调研走访中发现，某个贫困乡按计划要搬迁11个自然村，但搬迁意向摸底结果是80%以上家庭同意搬迁的只有两个村，目前就只确认了这两个村。第二，部分搬迁户对政府存在“等、靠、要”的错误思想。近年来，由于国家诸多扶贫优惠政策的实施和社会各界捐资捐物的爱心奉献，部分群众形成了“等、靠、要”的错误思想。在调研中我们发现，无论是部分村民对隐性收入的漏报、瞒报，还是边缘贫困户的心理失衡，一个共同原因就是他们对靠自己劳动致富光荣的认识不足，对政府帮扶依赖心理严重。有些搬迁户在搬入新居后，依然脱贫信心不足，缺乏发展动力，不愿积极就业，只想着享受国家救助，这些人即使得到帮扶，也终究是治标不治本，严重影响脱贫攻坚的效果。

（二）搬迁对象难以精准识别

习近平总书记一再强调，扶贫工作要“看真贫、扶真贫、真扶贫”，所以精准识别贫困户是精准扶贫工作的基础，也是贫困户享受扶贫搬迁优惠政策的前提。但现实工作中，有基层干部反映贯彻精准方略存在操作性难题，受数据收集分析手段有限、农村落后文化等因素影响，难以确保对贫困户的精准识别，容易出现错评漏评现象。第一，从农民自身收支指标看，政府只掌握其各项补贴和救助数据，对家庭劳动力的外出打工收入和其他隐性收入的漏报、瞒报等情况难以统计核算。第二，在群众民主评议方面，受家族势力、个人恩怨、好人主义等因素影响，评议结果有时也难保绝对公道。第三，基层干部如果对相关政策理解得不深不透，也会出现标准把握不准的情况。这些由种种原因导致的识别不精准的问题，一方面使“扶真贫”大打折扣，另一方面极易导致边缘贫困户心里失衡。按照山西省《“十三五”时期易地扶贫搬迁实施方案》的补贴标准，贫困户与同步搬迁的非贫困户在补贴标准方面差异较大，加上医疗、就业等方面对贫困户的倾斜政策，会进一步拉大贫困户与非贫困户的待遇差距。部分非贫困户与贫困户收入差距原本不大，但因识别标准的把握问题没有成为贫困户，享受不到相关优惠政策，从而心生怨言，进而导致新的信访问题。

（三）搬迁规划不够科学

搬迁规划是易地扶贫搬迁工作健康有序开展的基础。易地扶贫搬迁不是简单的人员迁徙家园变换，更是一个经济重组、社会重构的系统工程，所以基础性工作一定要做牢，搬迁规划要对挪穷窝、拔穷根和换穷业统筹考虑，不能一搬了之。《实施意见》非常明确地指出易地扶贫搬迁的指导原则，包括强化“六环”联动、牢守五条政策线等，但在推进过程中政策执行偏差逐渐凸显。调研中我们发现，有些县在建新房、搬新房方面所做的工作较多，而对“以产带迁、以产定迁、以迁促产”方面考虑不足，忽视了“搬迁是手段，脱贫是目的”的初心，具体表现为：搬迁规划不科学，把扶贫搬迁的安置点多数选择在县城周边，既没有综合考虑迁入地的产业发展前景和就业机会，也忽视了群众的经济承受能力和长远发展，给有各种需求的搬迁群众提供的选择面过窄。这样的规划虽然对搬迁群众的住房、教育、医疗、养老等方面有明显改善作用，解决了今天“怎么搬”的问题，但留下了明天“怎么办”的巨大生产、生活难题。由于深度贫困县普遍产业基础差，发展滞后，没有大规模的农业和工业产业园区，中小微企业发育不好，数量少、规模小，吸纳就业能力非常有限，所以虽然政府积极发展后续产业，但短期内恐难形成规模、产生效益。加之搬迁户多数为老弱病残群体，文化程度低，贫困程度深，缺乏发展产业的启动资金和实用技术，搬迁后的增收渠道非常狭窄，后续发展较为困难。搬迁群众因此担心脱离了原来的土地后，会失去生活来源，从而产生后顾之忧，严重影响易地扶贫搬迁工作的顺利开展。

（四）旧房拆除腾退困难

我们在调研走访中发现，很多贫困户对搬新居欢欣鼓舞，而对拆旧屋顾虑重重，基层干部也反映旧房拆除腾退工作非常难做，对于搬新宅不拆旧屋的贫困户缺乏有效措施。经梳理分析，发现旧宅拆除腾退难有三个重要原因。第一，搬迁群众确有保留旧宅的实际需求。部分贫困群众希望搬迁后能继续耕种原籍承包土地，而集中安置导致住地距离生产地遥远，去地里干活需要骑摩托车甚至步行很远，希望能将老房子留下，方便存放生产工具和肥料、种子等，甚至有搬迁群众表达了农忙住“老屋”、农闲住“新宅”的愿望。第二，拆除腾退政策不够细化完善。对有户口有房的村民无论是建档立卡的贫困户还是同步搬迁户，按政策都有相应的拆除腾退奖励补偿，而对于有房无户口的房屋拆迁补偿问题，在山西省一系列有关易地扶贫搬迁的文件中都没有相应的政策指导。因此，对于有房无户口的房屋，因其人口核算缺乏户口支撑无法按人补贴。例如城市子女继承农村父母遗产的房子，在拆除腾退时按什么政策补偿没有参考标准。基层干部在处理这些具体问题时，如何确保群众权益不受损失难以把握尺度，而这些问题处理不当，极易导致上访现象，拖延整村土地复垦的进度。第三，部分搬迁群众希望保留老宅留个退路。调研中我们走访的搬迁群众普遍抱有不想拆除旧宅的愿望，对已经完成搬迁的移民村的回访也发现相同诉求。这一方面反映出部分搬迁群众对《中华人民共和国土地管理法》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”即“一户一宅”的法律规定不了解，另一方面也反映出搬迁群众对搬迁入新居生活确有顾虑。由于土地缺少等因素影响，县城集中安置点的建设都是楼房设计，村民从农家院搬到高楼大厦后，生活方式和生产方式都将产生很大改变，特别是贫困群众原来在农村生活时，粮食、蔬菜等生活必需品可以实现自给自足，但搬迁到城里后，生活成本加大，而贫困人群普遍创收、就业能力弱或根本缺失，部分人担心自己生活来源无着落，新居生活“稳不住”。

三、山西深度贫困区易地扶贫搬迁工作的推进路径

（一）加强对搬迁群众的宣传引导

针对搬迁群众存在的“故土难离”的恋家情结和对政府“等、靠、要”的依赖心理，亟需进行有针对性的宣传和引导。第一，让搬迁群众产生“我要搬”的愿望。对贫困户要通过多种方式把扶贫搬迁的道理讲透、把各项政策讲准、把衡量标准讲清，耐心细致地引导他们从长计议，用发展的眼光看问题。让贫困户认清自己的现实处境，认识到易地扶贫搬迁是改变自身贫穷命运的难得的新契机，是自身发展的新起点。同时，可以通过组织贫困户参观已经建好的移民新村，或者做一些展板展示移民新村的教育、医疗、养老、土地、产业发展等民生规划，使搬迁群众解除生产生活的后顾之忧。第二，促使搬迁群众“想干、会干”。一方面，通过宣讲扶贫支持政策、宣传先进致富模范，向搬迁群众传导正能量，激发其自力更生改变贫困面貌的内生动力。另一方面，政府要提供充分的技能培训机会，提升搬迁群众的就业能力，同时，政府还要建立多种形式的参与机制和受益机制，拓宽搬迁群众的致富渠道。

（二）用科技手段精准识别搬迁对象

精准识别贫困户是扶真贫的基础，也是贫困户享受扶贫搬迁优惠政策的前提。但在实际识别工作中，受数据收集分析手段有限、农村落后文化等多种因素影响，极易出现贫困户错评漏评现象，既达不到扶真贫的目的，更成为边缘贫困户心理失衡的诱因。为此，亟需借力科技手段，建立扶贫大数据平台，用大数据技术多角度、多层面对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口实现实时、全面、动态管理与核查，从而实现对贫困户的精准识别。利用大数据技术可对民政、银行、车管、工商、人社、编办等部门提供的数据进行实时综合比对，筛查排除名下有房、有车、有公司、有工资的非贫困群体，用大数据的交叉复现杜绝各种隐性收入的漏报、瞒报，也避免受家族势力、个人恩怨等人为因素的影响干扰，真正做到识真贫、扶真贫。通过用数据说话、用数据管理、用数据创新，把扶贫工作真正扶到点上、扶到根上。另外，贫困户致贫原因各不相同，利用大数据技术可以针对贫困户的年龄、性别、致贫原因、技术特长、培训经历、就业环境等作综合分析，科学地采取产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫等针对性措施，达到“因户施策”的精准扶贫效果。

（三）搬迁规划要统筹考虑“乐业”与“安居”

易地扶贫搬迁最终目的是使贫困群众脱贫，因此，不能将搬迁与脱贫割裂开来，而是既要规划好搬迁安置，更要谋划好后续发展。第一，搬迁规划的制订要做到量体裁衣。要综合研究本土资源禀赋、自然灾害因素、产业开发潜力、就业吸纳能力、基本公共服务供给能力，在此基础上统筹考虑与迁入地各类规划的统筹衔接，因为搬迁群众的就业、医疗、教育、养老等一系列问题的解决与迁入地的工业、农业、旅游业等产业发展规划，以及土地规划、交通规划、教育事业规划、卫生事业规划、生态环境保护规划等专项规划密切相关。统筹考虑移民搬迁规划与这些专项规划的无缝衔接，要做到合理测算安置容量和能够创造的就业机会，从而有针对性地规划迁入人数，不能搞盲目的聚集搬迁。第二，要开展对搬迁规划的专项评估检查，省扶贫办等相关领导机关要对各地的搬迁规划进行科学评估，及时纠正有些基层政府在建新房上投入较多，而对群众经济承受能力和长远发展考虑不足的现象，对执行偏差进行根本性扭转，杜绝盲目往县城聚大堆的搬迁规划。第三，对于各级党委、政府易地扶贫搬迁工作成效的考核，既要有严格考核“今天怎么搬”的硬指标，更要有细化考核“明天怎么办”的软指标，使扶贫搬迁工作既重“搬迁”更重“脱贫”，使贫困户既享“安居”又享“乐业”。

（四）旧房拆除腾退要分类施策

对于旧房拆除腾退问题不能搞“一刀切”，而应考虑分类处理。第一，迁出地房屋不宜立即全部拆除，可选择保留几处质量较好的房屋，统一收回作集体产权房，农忙时可为搬迁移民提供休息处所，或者作为生产工具存放之处，也可为留守护林员提供住处。因为很多搬迁户短期内的谋生手段仍然是以务农为主，而迁入地土地紧缺难以满足要求，原迁出地又是深山地区，耕地难以很快有效流转，因此，搬迁移民在短期内往往还需要继续耕种原有土地，政府应该提供相应支持。第二，应完善细化旧房拆除奖补政策。对有房无户口的群众，亟需在省级层面出台符合法律规定的指导性文件，填补政策空白。比如可考虑出台各地指导价实现按房屋面积补偿等，给具体执行搬迁工作的基层干部提供法律和政策指引，切实保障各类群众的房屋权益。第三，对应该拆除腾退的房子，可以考虑设置一个时间段的缓冲期，给搬迁群众适应新生产生活环境的过渡期，过渡期后按时间长短依次递减拆旧复垦奖补资金，拆旧复垦越晚，得到的奖补金额越小，奖补资金递减机制可以对过渡期后的搬迁工作起到推动作用。

〔1〕中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编〔G〕.北京：人民出版社，2017：38.

〔2〕山西省人民政府办公厅关于深度贫困自然村整体搬迁的实 施 意 见 〔EB/OL〕.（2017-08-14）.http：//www.shanxigov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/201708/t20170814_328367.shtml.

〔3〕中共山西省委山西省人民政府关于聚焦深度贫困集中力量攻坚的若干意见 〔EB/OL〕.（2017-06-13）.http：//www.sxsfpb.gov.cn/jrlx/tpxw/20170613/17210555e367.html.

责任编辑 梁华林

F320.1

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1009-1203（2017）06-0070-04

2017-10-04

朱友红（1965-），女，山西洪洞人，中共山西省委党校信息网络教研部副教授。