完善《社区矫正法（征求意见稿）》内容的建议

吴宗宪（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）

完善《社区矫正法（征求意见稿）》内容的建议

吴宗宪（北京师范大学刑事法律科学研究院教授）

国务院法制办公室2016年12月1日至31日在中国政府法制信息网公开征求对《社区矫正法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）的意见。这项活动使人们了解到制定社区矫正法工作的最新进展，也知道了最新的征求意见稿的具体内容①此次征求意见活动开始时，正逢笔者带领学生在湖北省进行社区矫正调研工作，调研工作得到湖北省社区矫正工作管理局袁启贵局长、吕华彬政委和该局前任局长许振奇等领导，以及进行调研的武汉市、宜昌市和十堰市等地社区矫正工作管理局领导和社区矫正工作者的帮助，本文的一些观点得到他们的启发，在此一并致谢。。从该网站披露的征求意见稿的内容来看，其中有一些亮点。例如，关于收监执行和追逃的规定（第17条）、对于购买社会服务做法的肯定（第32条）、鼓励企业录用社区服刑人员的规定（第33条）等。但是，这个征求意见稿存在内容太简略（共有36条）、结构不完整、一些规定不尽合理等问题。笔者在认真学习和深入思考的基础上，提出下列建议，供修改和完善该法时参考②本文的主要内容，已经通过下列3种方式提出或者提供给有关部门参考：（1）2016年12月16日上午在北京友谊宾馆嘉宾楼第二会议室举行的“社区矫正法（征求意见稿）专家研讨会”上，笔者简要阐述了本文的要点。此次会议是由中国法学会研究部、中国刑法学研究会、中国行政法学研究会举办的。（2）2016年12月21日下午在北京师范大学刑事法律科学研究院举行的“《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》专家研讨会”上，笔者详细阐述了本文的观点。此次会议是由中国刑法学研究会和北京师范大学刑事法律科学研究院共同举办。（3）2016年12月30日下午，笔者将本文的要点通过中国政府法制信息网提供的电子邮件地址（sqjzf@chinalaw.gov.cn），发送给国务院法制办公室。此外，笔者还在2016年12月24日上午于河南省方城县举行的“社区矫正理论与司法适用高端论坛”上所作的主旨演讲中，介绍了本文的主要观点。。

一、关于完善基本结构的建议

该征求意见稿包括5章，从结构来看，是不完整的，还至少应当包括下列4章：

（一）“法律责任”章

缺少对于法律责任的具体规定，是征求意见稿在基本结构方面的重大缺陷。法律与其他行为规范的重要区别，就是法律是通过国家强制力保证实施的行为规范，违反法律规范的行为或者人员，会被追究法律责任。法律责任是国家强制力的重要体现，是保证法律规范得到有效实施的重要措施。征求意见稿没有规定法律责任，会给有效实施这部法律留下重大隐患，即使这部法律最终出台，将来也难以得到有效实施。

同时，从法律规范的结构来看，法律责任是不可缺少的。一般认为，法律规范由假定、处理、制裁三部分组成，其中的“制裁”是指在法律规范中规定主体违反法律规定时应当承担何种法律责任、接受何种国家强制制裁的部分③孙国华、朱景文主编：《法理学》（第三版），中国人民大学出版社2010年版，第248页。。从逻辑上来看，缺少法律责任的法律规范，是不完整的。这个征求意见稿没有规定法律责任，显然是一个不完整的法律规范。

强调立法中的法律责任，也是刑事司法实践中得出的重要教训。不规定法律责任的法律，难以得到准确执行和有效实施，《监狱法》及其实施就是明显的例子。由于该法没有规定法律责任，其中第24条及类似的规定长期得不到真正的贯彻落实。

建议设立“法律责任”专章，明确规定社区矫正执法主体、参与部门、相关机构和人员以及社区服刑人员等违反本法规定的具体法律责任，使社区矫正法变成真正意义上的法律，使该法规定的内容能够得到切实执行。“法律责任”章可以设在“附则”之前，作为倒数第二章。

（二）“机构与人员”章

建议设立“机构与人员”专章，明确规定下列内容：

1.执法机构及执法人员

对于在社区矫正工作中担任执法工作的职能机构，应当作出专门规定，明确机构的设置和职能。

对于执法人员，应当作出较为详细的具体规定，以便促进这支队伍的建设，也给他们的执法活动提供明确的法律依据。建议在立法中包括下列内容：

（1）基本身份。社区矫正执法者是代表国家对社区服刑人员执行刑罚的人员，应当具有公务员的基本身份。公务员身份不仅是他们身份地位的重要标志，也是这支队伍稳定性、高素质、职业化的基本保障。建议社区矫正法中明确他们的公务员身份。

（2）职位名称。社区矫正执法者是独立的执法主体，应当有一个与其法律地位和工作职能相协调的职位名称，然而，从有关文件的规定来看，目前一部分社区矫正执法者的正式职位名称是“司法助理员”，在社区矫正工作中，继续使用这样的名称，显然是不合适的。顾名思义，“司法助理员”是协助其他司法机构和人员开展工作的人员，但是，在社区矫正工作中，这部分人员不仅独立地开展社区矫正工作，而且在社区矫正工作中发挥着主导作用，组织领导其他机构和人员开展社区矫正工作。因此，建议立法者认真考虑和采纳不少研究者提出的“社区矫正官”的名称④参见陈和华：《论我国社区矫正的组织制度》，《法学论坛》，2006年第4期。董邦俊、王振：《社区矫正的制度化构想》，《政法学刊》，2007年第4期。李文华：《论社区矫正的主体》，《青海社会科学》，2008年第5期。吴宗宪：《论社区矫正官》，《中国司法》，2011年第11期。吴宗宪主编：《社区矫正导论》，中国人民大学出版社2011年版，第107～113页。，使这支队伍有一个与其职能相适应的职位名称，以利于这支队伍的健康发展。“社区矫正官”的概念精炼、准确，符合社区矫正执法者的身份，体现了人们在这个问题上的广泛共识。北京师范大学刑事法律科学研究院（以下简称“北师大刑科院”）课题组撰写的《社区矫正法（专家建议稿）》，在广泛调查研究的基础上提出了相关建议，认为“社区矫正官是依法履行社区矫正职责、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。⑤赵秉志主编：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第34页。”立法者应当考虑这样的建议。

（3）身份标志。社区矫正执法者是代表国家执行刑罚的工作人员，为了体现执法的严肃性，也为了增强执法的效果，他们必须有全国统一的服装、工作证等身份标志⑥吴宗宪：《社区矫正执法者身份标志规范化探讨》，《法治研究》，2015年第4期。。建议征求意见稿对此作出具体规定。

（4）工作待遇。在社区矫正工作中，要想培养一支高素质的执法人员队伍，要想吸引和留住高素质的执法人员从事社区矫正工作，必须给他们提供与其工作职能等相称的工作待遇，除了薪酬、福利、保险等方面的待遇之外，还应当有合理的职业发展等级，使他们的薪酬和职位能够随着任职时间的增加和工作业绩的发展而得到调整。建议征求意见稿规定这方面的内容。

2.辅助机构与辅助人员

在我国社区矫正工作中，已经建立了“社区矫正中心”“中途之家”一类的社区矫正辅助机构，在工作中也使用了大量的社会工作者和志愿者，协助社区矫正机构和执法人员开展工作。建议在社区矫正法中对这类辅助机构与辅助人员作出专门的较为详细的规定，起码要明确这类机构的法律地位、运行机制等内容。

在对辅助人员作出规定时，应当区别社会工作者和志愿者。可以对志愿者作出一般性的规定，但是，对于社会工作者，应当作出较为详细的规定，社会工作者在我国社区矫正工作中发挥着巨大的作用。建议从下列方面对社会工作者作出规定：

（1）法律地位。应当明确专职社会工作者是根据一定条件选择并经培训后对社区矫正服刑人员开展相关社会工作的全日制专业人员。

（2）任职资格。应当对专职社会工作者的任职资格提出一定要求。

（3）工作职责。应当明确专职社会工作者主要从事的工作内容。

（4）工作待遇。应当对薪酬、福利、保险等方面的待遇，建立合理的职业发展等级等作出原则性的规定。

（5）身份标志。应当对专职社会工作者的身份标志（服装、证件等）作出专门规定。

实际上，从事社区矫正工作的专职社会工作者，与公安机关使用的警务辅助人员十分相似，在很多方面甚至是完全相同的。国务院办公厅于2016年11月29日印发并实施的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，对于司法行政部门如何使用组织专职社会工作者、对于在社区矫正法中如何规定与专职社会工作者相关的内容，都提供了很好的范例，值得认真研究和合理借鉴。

3.相关机关

建议征求意见稿在吸收以往有关社区矫正工作文件内容的基础上，对于参与社区矫正的相关机关（公、检、法、人力资源与劳动保障、民政、工商管理等）的工作职责、相互衔接等内容，作出明确而具体的规定。征求意见稿第4条第二款的规定过于简略。

（三）“社区服刑人员”章

建议设立“社区服刑人员”专章，对他们的权利义务等作出明确规定。除了规定一般的权利和义务之外，应当根据不同类型社区服刑人员的特点，规定不同类型社区服刑人员的具体服刑义务，以便更好地对他们进行管理。北师大刑科院课题组对此进行了系统研究，在所起草的《社区矫正法（专家建议稿）》中设立了这样的专章⑦赵秉志主编：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第37～41页。，可供参考。

（四）“特殊类型社区服刑人员的社区矫正”章

建议设立“特殊类型社区服刑人员的社区矫正”专章，对未成年社区服刑人员、女性社区服刑人员、老年社区服刑人员、流动社区服刑人员、患病社区服刑人员（保外就医者、精神病人等）、外籍及无国籍社区服刑人员等在社区矫正中的特殊事项，作出具体规定，为恰当管理这些类型的社区服刑人员提供法律依据。北师大刑科院课题组对此进行了系统研究，在所起草的《社区矫正法（专家建议稿）》中设立了这样的专章⑧赵秉志主编：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第97～108页。，可供参考。

二、关于完善具体规定的建议

在完善征求意见稿的过程中，建议考虑下列内容：

（一）明确社区矫正的法律性质

我国的社区矫正是“非监禁刑罚执行活动”，这是最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部2003年7月10日联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称“2003年两院两部《通知》”）中对于社区矫正的法律性质的界定，也是这些年来对于社区矫正工作达成的普遍共识之一。但是，在征求意见稿中却没有明确规定这方面的内容。这种做法会产生严重的后果。

第一，会混淆人们对社区矫正的基本认识。在我国，“社区矫正”并不是一个汉语中固有的词语，而是在翻译国外文献中形成的新概念。通过这些年来的努力和实践，人们逐渐认识到社区矫正是一种刑罚执行制度，然而，在这个征求意见稿中并未确认社区矫正的这种性质，其中的第一条虽然包含了“执行刑罚”的字样，但是，在第2条中又模糊了执行刑罚的性质，该条不仅没有清楚规定社区矫正是“刑罚执行活动”，而且其中使用的“社区矫正人员”一词，进一步模糊了社区矫正的法律性质。如果颁布这样的法律，必然会造成人们对于社区矫正的认识混乱，使人们对社区矫正的法律性质产生疑问。这样的情况必将极大地干扰社区矫正工作的正常进行。

第二，会削弱社区矫正的严肃性和权威性。把社区矫正定义为“刑罚执行活动”，使社区矫正工作具有了与刑罚执行活动相适应的严肃性，使社区矫正工作具有了以国家强制力为后盾的权威性。但是，如果在社区矫正法中没有清楚地规定社区矫正工作的刑罚执行性质，必然会使其严肃性和权威性遭到严重削弱，会使人们把社区矫正等同于安置帮教一类的社会工作，这会极大地影响社区矫正工作的顺利进行。

建议在社区矫正法中明确规定社区矫正的刑罚执行性质，其具体方法可以有不同的选择。可以给社区矫正下一个明确的定义。例如，在北师大刑科院课题组撰写的《社区矫正法（专家建议稿）》中认为，“社区矫正是依法在社区中监管、改造和帮扶罪犯的非监禁刑执行制度”⑨赵秉志主编：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第8页。。也可以用其他的表述方式表明“刑罚执行”的内容。

（二）恰当处理严格界定和宽泛使用范围的关系

这里所讲的“严格界定”是指对社区矫正法律性质的界定要严格，界定为“非监禁刑罚执行活动”；这里所讲的“宽泛使用”是指社区矫正辅助机构可以在从事社区矫正工作的基础上，根据国家的需要和自身的能力，开展更为广泛的其他相关活动。例如，社区矫正辅助机构可以通过委托等机制对附条件不起诉的犯罪嫌疑人进行监督考察工作；可以对刑满释放人员进行安置帮教等工作；可以从事相关的预防犯罪工作等。社区矫正辅助机构从事这些工作不仅有利于满足国家的需要，解决相关的社会问题，也能够更加有效地利用这类机构。从大量调研来看，社区矫正辅助机构有现成的设施、人员等，具有从事这方面工作的条件，而且，很多社区矫正辅助机构的工作任务并不饱满，具有承担这类工作的可能性。

建议考虑这方面的内容，作出合理规定。例如，可以规定：“社区矫正辅助机构可以通过合理机制，利用自身条件开展增进社会和谐、预防违法犯罪等方面的工作”。

（三）明确规定社区矫正机构的相关内容

2012年修改《刑事诉讼法》时，明确规定了“社区矫正机构”的概念。修改后的《刑事诉讼法》第258条规定，社区矫正“由社区矫正机构负责执行”。无论从哪方面来讲，社区矫正法都应当对“社区矫正机构”作出实质性的、具体化的规定。

首先，从不同法律的位阶来看，社区矫正法应当对这个概念有明确具体的规定。在我国法律体系中，宪法具有最高的法律位阶；人大制定的法高于人大常委会制定的法⑩顾建亚：《法律位阶划分标准探新》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2006年第6期。。刑事诉讼法是由全国人民代表大会通过和修改的“基本法律”，而社区矫正法将会是由全国人民代表大会常务委员会通过的“其他法律”（《立法法》第7条），从法律位阶来看，刑事诉讼法是上位阶法律，而社区矫正法是下位阶法律，下位阶法律不仅要服从上位阶法律，也要对上位阶法律的相关规定进行细化。既然《刑事诉讼法》规定了“社区矫正机构”的概念，社区矫正法就应当对“社区矫正机构”的具体内容作出规定。

其次，从新法与旧法的关系来看，社区矫正法应当对这个概念有明确具体的规定。新法优于旧法，不仅体现在适用方面，而且也应当体现在立法方面，即新制定法律时应当解决旧法中未解决的问题。在2012年修改《刑事诉讼法》时，新增加了“社区矫正机构”的概念，但是，并未对这个机构作出具体的规定，新制定社区矫正法时，应当对“社区矫正机构”作出更加具体的规定，帮助人们更加准确地理解和开展社区矫正工作。

建议在社区矫正法中规定，“在县级以上司法行政部门设立社区矫正机构，负责指导管理和组织实施社区矫正工作。”如果这样规定，就可以把社区矫正机构理解为与监狱管理机关类似的机构：从设置上来看，社区矫正机构设在县级以上司法行政部门内；从职能上来看，社区矫正机构负责开展社区矫正工作。

（四）恰当规定社区矫正机构中的警察问题

在社区矫正机构中是否设置警察以及如何设置警察，是长期争论不休的问题⑪吴宗宪：《社区矫正法立法中的警察问题探讨》，《中国司法》，2014年第11期。。笔者认为，在完善征求意见稿的过程中，应当考虑北师大刑科院课题组的建议，规定“根据社区矫正工作的实际需要，在社区矫正机构中配备一定数量的警察，协助社区矫正官开展工作。⑫赵秉志主编：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第35页。”这样措辞意味着，我国的社区矫正执法队伍由社区矫正官和警察组成，他们各自有不同的任职资格和工作职责，共同承担社区矫正执法任务。

在社区矫正机构中配备一定数量警察的主要理由是：

（1）符合社区矫正工作的性质。社区矫正是对罪犯执行刑罚的工作，管理罪犯是警察职责之一。

（2）有利于开展社区矫正工作。不少地方利用监狱警察等开展社区矫正工作的实践表明，警察身份对于社区服刑人员发挥着重要效应，有利于更好地管理社区服刑人员。

（3）能够克服公安机关协助中存在的问题。笔者在多地调查时发现，目前由公安机关协助处理相关的社区矫正事务的过程中，存在一些突出的难以很好解决的问题。例如，把工作关系变成了人际关系的问题（社区矫正机构的领导与公安机关的领导人际关系好的，配合得好一些）；时间差问题（需要公安机关协助时，办理相关手续、履行相关程序要花不少时间，往往贻误最佳时机）；人员素质问题（公安机关安排来处理社区矫正相关事务的人员往往素质不高，影响工作质量；公安机关不可能专门为社区矫正工作培养一支队伍）等。只有建立独立的警察力量，才能克服这些问题。

（4）其他刑事司法机关设立警察的启发。我国法院、检察院设置各自的司法警察的做法表明，在刑事司法工作中，开展常规的刑事司法工作，很难通过部门协作的方式进行，社区矫正机构应当有自己的专职警察。

（5）警察身份的威慑性等特点有利于开展社区矫正工作。通过警服等外部标志展现的警察身份，对于社区服刑人员具有显而易见的威慑效果，能够有效增强教育等活动的实际效果，促使社区服刑人员更好地服从管理和接受教育，从而有利于保障社区矫正工作的顺利进行。笔者在很多地方的调查发现，不能指望完全通过说服教育的方式让社区服刑人员遵守法律规定；如果说服教育是万能的，那么，在连续多年进行了系统化的普法教育等活动之后，就不应该发生大量的犯罪案件；在管理罪犯的过程中，一定的强制是必要的，实现这种强制的最佳方法就是配备一定数量警察。因此，必须看到警察身份在实际工作中的效果，而不能仅仅从理论推论出发，不能想当然地根据理论演绎甚至凭空想象，就否定警察身份对于社区矫正工作的重要价值。

如果在社区矫正法中不对警察问题作出切合实际的规定，可能会产生难以预料的消极后果，甚至有可能严重影响社区矫正工作的顺利进行，使社会稳定和社会安宁难以保障。

（五）使用“社区服刑人员”的概念

“社区服刑人员”是社区矫正中得到广泛认可的概念。这个概念在2003年两院两部《通知》中使用之后，在一系列文件中被采用。例如，在司法部2004年5月9日发布的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》中，在两院两部2005年1月20日发布的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》、2009年9月2日发布的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》中采用。然而，在2012年2月15日发表的两院两部《社区矫正实施办法》中突然改用“社区矫正人员”的概念，导致在社区矫正工作中使用“社区服刑人员”概念的状况被打断，在社区矫正实务工作、研究工作等领域中造成很大的混乱。

在大家的努力下，在两院两部2014年7月28日发布的《全面推进社区矫正工作的意见》、2016年9月21日发布的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》中，又恢复使用“社区服刑人员”的概念。

建议在制定社区矫正法时，应当考虑以往的情况和研究的成果，在社区矫正法中摒弃“社区矫正人员”的概念，采用“社区服刑人员”的概念。

“社区矫正人员”这个概念存在没有标明人员身份、指称对象不够明确、刻意模糊人员身份、缺乏必要构词成分等问题⑬吴宗宪：《论“社区服刑人员”与相关概念》，《中国司法》，2013年第11期。。

“社区服刑人员”虽然不一定是一个圆满的概念，但是，与“社区矫正人员”的概念相比，“社区服刑人员”概念的优点是显而易见的⑭吴宗宪：《论“社区服刑人员”与相关概念》，《中国司法》，2013年第11期。。

首先，这个概念表明了相关人员的法律身份。“社区服刑人员”这个概念意味着，它所指向的人员是“服刑人员”。从有关文献来看，汉语中“服刑人员”这个概念最初用来指在监狱中执行刑罚的罪犯。后来，在2003年两院两部《通知》中使用的“社区服刑人员”概念，对以往的“服刑人员”概念进行了发展，这个概念清楚地表明了社区服刑人员是“服刑人员”，是被人民法院定罪判刑的罪犯的法律身份。

其次，这个概念表明了相关人员的目前状况。“社区服刑人员”的概念不仅表明了这类人员的法律身份——“服刑人员”和罪犯，而且表明了这类罪犯的目前状况——在社区中服刑。如前所述，在开展社区矫正之前，已经广泛使用“服刑人员”的概念是指在监狱中执行刑罚的罪犯；与他们不同，社区矫正工作的对象虽然也是服刑的罪犯，但是，他们并不在监狱中执行刑罚，而是在社区中执行刑罚。因此，在“服刑人员”之前加上“社区”两个字，就准确地表明了这类罪犯的目前状况：他们是正在社区中执行刑罚的罪犯。

再次，这个概念符合现代汉语中的用词习惯。科学的专业术语不仅应当表达专业领域的特殊含义，而且应当符合一般语言中的用词习惯；只有符合这些特征的专业概念，才可以既能准确表述专业领域的含义，又能够最大限度地避免一般人对于专业概念的误解。“社区服刑人员”正是这样一个既能够表达专业领域的特殊含义，又符合一般语言中的用词习惯的专业概念。从权威性语言工具书的释义来看，对于“社区服刑人员”中的构词成分的解释，都与这个概念所表达的专业含义是一致的。

最后，这个概念符合执行刑罚的一般特点。社区服刑人员是罪犯，让他们接受社区矫正，一部分是直接执行刑法规定的刑罚，例如，管制犯执行的管制，是刑法规定的主刑；另一部分是在变更地点后继续执行原判的刑罚，例如，假释犯和暂予监外执行犯就是如此。对于这三类罪犯而言，称为“服刑人员”是毫无疑问的。

一些人反对使用“社区服刑人员”概念的主要理由是，认为社区矫正中的缓刑人员不是在执行刑罚。他们认为，缓刑犯还未开始执行监禁刑，因此，不是“服刑人员”。这种说法是不恰当的。

缓刑犯在社区矫正中就是在执行刑罚，可以把缓刑犯称为“服刑人员”。主要理由是：（1）缓刑犯是被审判机关定罪判刑的罪犯，这是显而易见的。（2）缓刑犯在社区矫正中执行的内容，是刑法中规定的、具有惩罚性的内容。《刑法》第75条规定的缓刑犯应当遵守的规定⑮《刑法》第75条规定，“被宣告缓刑的犯罪分子，应当遵守下列规定：（一）遵守法律、行政法规，服从监督；（二）按照考察机关的规定报告自己的活动情况；（三）遵守考察机关关于会客的规定；（四）离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准。”， 是刑法规定的、具有惩罚性的内容，这些内容属于非监禁刑的内容。虽然可以说，缓刑犯尚未开始执行“监禁刑”，但是，他们在社区矫正中执行非监禁刑的内容，是执行非监禁刑的服刑人员，把他们称为“服刑人员”，没有什么不当。（3）我国刑法明确规定了社区矫正。在2011年的《刑法修正案（八）》中，明确规定对判处管制的罪犯、对宣告缓刑的罪犯、对裁定假释的罪犯实行社区矫正，这是对刑罚制度的重要发展，依照刑法规定开展的社区矫正工作，就是在执行刑罚。（4）“社区服刑人员”是一个完整概念，不能分割开来理解。“社区服刑人员”就是在社区中服刑的罪犯，他们已经在社区中开始执行非监禁刑罚。

（六）合理规定经费保障机制

征求意见稿第9条第一款规定，“各级人民政府应当将社区矫正经费列入本级政府预算。”这一款规定存在下列三大问题：

1.没有考虑各级政府的财政情况

中央和省级政府保障经费是较为可行的，县级人民政府在经济收入方面差别极大，很多县级财政是“吃饭财政”，保障政府工作人员的工资等尚且困难，难以保障社区矫正经费；乡镇一级人民政府在经济收入方面的差别更大，很多乡镇人民政府根本不具备保障社区矫正经费的经济能力。如果按照目前的表述，社区矫正法颁布之后，很多地方的社区矫正经费难以落实，社区矫正工作缺乏基本的经费保障。

实际上，开展社区矫正工作的初衷之一，就是优化刑事司法资源的合理配置。与监禁矫正相比，社区矫正可以大大节省刑事司法资源。从我国的情况来看，在社区矫正领域中监管改造每名社区服刑人员的平均经费，相当于在监狱中监管改造每名监狱罪犯平均经费的1/10⑯参见吴宗宪主编：《社区矫正导论》，中国人民大学出版社2011年版，第14页。。通过社区矫正分流监狱中的罪犯，遏制监狱罪犯增加的势头，甚至减少监狱中罪犯的数量，由此节省下来的经费可以用于社区矫正。这些年来社区矫正工作的发展证实了这一设想，由于社区矫正工作的大力推进，监狱中罪犯增加的趋势得到遏制，一些地方监狱中的罪犯甚至出现了数量下降的现象，显现出社区矫正在分流监狱罪犯方面的效果。监狱经费是由中央和省级财政保障的，由于推行社区矫正而节省下来的监禁经费，应当用于社区矫正。由此推论，社区矫正经费也应当由中央和省级财政保障，而不是“各级财政”保障。

如果立法者认为一些经济发达地区的县级政府具备保障社区矫正经费的财政能力，可以在规定经费保障的基本原则后作出特别的规定，让这些地区的县级政府提供一部分社区矫正经费。这样的规定也有利于体现差别化的精神，更加切合我国各地经济社会发展水平不均衡的状况。

2.没有列举社区矫正的主要经费类别

征求意见稿中笼统规定经费保障原则的做法，不利于切实保障社区矫正所需经费。这是从监狱经费保障历史中得出的深刻教训。过去，监狱系统的经费也是按照一个笼统的数字提供的，但是，在实际运作过程中，财政部门往往在经费总数上削减一部分，导致监狱经费保障中遇到很大困难，所需要的很多经费无法落实。因此，在1994年制定《监狱法》时，在总则中坚持采用了分列主要经费类别的做法，《监狱法》第7条规定“国家保障监狱改造罪犯所需经费。监狱的人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、狱政设施经费及其他专项经费，列入国家预算。国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费。”这样的规定对于保障监狱经费发挥了极为重要的作用。

与监狱系统相比，新产生的社区矫正系统在政府部门中更处于弱势的地位，如果不在社区矫正法中规定社区矫正经费的主要类别，必将会在法律颁布后的经费保障中，遇到与《监狱法》颁布之前类似的情况，使社区矫正经费难以得到充分的保障。

3.没有规定经费的动态增长机制

货币贬值是普遍的现象，在我国也不列外。在持续存在通货膨胀的情况下，货币的实际购买力会逐步下降。因此，如果不按照通货膨胀率逐步增加经费数额，就会造成社区矫正经费在一定时间之后无法满足实际需要的现象。因此，不仅要规定经费的主要类别，还要规定经费的动态增长机制。只有这样，才能切实保障社区矫正所需经费。在这方面，已经有相关的例子。例如，2016年12月1日开始征求意见的警察法修订草案稿第71条中，就包含了这样的内容：“国家建立稳定的与经济社会发展相适应的人民警察经费增长保障机制。”

建议在完善社区矫正法时，参考北师大刑科院课题组起草的《社区矫正法（专家建议稿）》中的内容：“国务院和省级人民政府应当充分保障社区矫正所需经费，将社区矫正工作的人员经费、日常行政经费、设施建设经费、设备配置经费、研究培训经费、办案业务经费等列入财政预算，并且确立合理开支标准和动态增长机制。⑰赵秉志主编：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第109页。”

（七）合理规定调查评估主体

征求意见稿第10条扩大了审前调查评估的主体，将“居民委员会、村民委员会”列为调查评估的重要主体，这是值得探讨的。笔者认为，“居民委员会、村民委员会”难以承担起调查评估职能。

首先，从调查评估工作的要求来看，“居民委员会、村民委员会”不可能承担起这样的工作。对于犯罪嫌疑人和罪犯的调查评估，是一项涉及多方面专业知识、具有很高专业化要求的工作，只有经过专业训练、具备相关知识和技能的专业人员，才能承担起这样的工作。“居民委员会、村民委员会”中很难有在这方面符合要求的专业人员。例如，在调查评估之后提出的调查评估报告中，不仅要分析所收集的相关信息，更要在深入研究相关法律规定和调查评估对象情况的基础上，向法官提出是否适宜宣告缓刑或者裁定假释等方面的具体建议，“居民委员会、村民委员会”的组成人员根本不可能具备这方面的专业知识和业务能力。

其次，从与调查评估对象的关系来看，“居民委员会、村民委员会”不可能承担起这样的工作。“居民委员会、村民委员会”的成员往往是调查评估对象——社区服刑人员的近邻、熟人，他们虽然有熟悉社区服刑人员情况的优势，但是，也存在着与社区服刑人员关系密切，甚至有利害冲突的问题。由他们对社区服刑人员进行调查评估工作，隐含着极大的调查评估信息失真、调查评估结论偏颇的风险。

因此，“居民委员会、村民委员会”只能是调查评估工作的相关方，即给调查评估主体提供信息的一方，而不能是调查评估的主体。

建议删去征求意见稿第10条中的“居民委员会、村民委员会”。

根据笔者的长期研究，比较合理的调查评估主体包括两类：一类是社区矫正机构，另一类是其他有资质的专业化组织，例如，相关的社会组织、律师事务所等。因此，征求意见稿中的“等”字是很重要的，应当保留，以便给其他组织开展这类调查工作预留空间。

（八）合理确定参与宣告人员范围

无论是在开始进行社区矫正工作时，还是在结束社区矫正工作时，都要进行相关的宣告工作，需要认真研究参与宣告工作的人员的范围。对此问题，征求意见稿第12条作了规定，规定接收时“在社区矫正人员所在社区宣告社区矫正人员的犯罪事实……”。这一规定是有问题的。社区矫正是一项专门的执法工作，在社区中面向所有社区居民公开宣告相关信息，是否有必要？是否会对社区服刑人员的生活等造成很大的冲击？应当仔细思考这方面的内容。笔者认为，接收时的入矫宣告应当在相关执法人员、矫正小组等人员面前进行，而不宜在更广泛的普通社区居民面前宣告。同样，在社区矫正结束时进行的宣告（解矫宣告）的人员范围，应当与入矫宣告一致（参见征求意见稿第18条），也不宜向所有社区居民进行这类宣告。

（九）合理确定执法工作人员范围

社区矫正工作是一项严肃的专门化的执法工作，其中的执法工作应当由符合条件的专业人员进行，而不能随意扩大执法主体。目前，我国社区矫正工作的核心内容包括三方面，即监督管理、教育矫正和帮困辅助。其中，监督管理工作的执法性质最为明显，应当由社区矫正执法者进行。教育矫正中的一些内容，例如，法治教育等，也具有明显的执法性质，同样需要由社区矫正执法者开展，这样，才能保证教育活动的严肃性和教育内容的准确性。社区矫正执法者之外的其他人员，不宜从事执法性质明显的教育工作。征求意见稿第30条规定，“居民委员会、村民委员会可以引导志愿者和社区群众，采取多种形式对社区矫正人员进行教育……”。这一规定没有限制“进行教育”的内容和范围，实际上意味着包含了所有的教育矫正工作，这是不恰当的。这一规定扩大了社区矫正的执法主体，实际上赋予居民委员会、村民委员会一定的执法权。这种做法是很危险的，不仅难以准确执行法律，而且也难以保障社区服刑人员的合法权益，有可能使社区矫正工作在执行中回到过去“群众专政”年代的做法。从历史的教训来看，这样的规定蕴含着巨大的风险，应当仔细研究和恰当处理。

建议重新研究这一条所要表达的内容，理清思路之后准确表达。笔者认为，应当明确社区矫正的执法主体，避免随意扩大执法主体。比较可行的做法应当是，社区矫正机构可以组织、引导居民委员会、村民委员会、志愿者和社区群众采取多种形式对社区服刑人员进行相关的教育，从而发挥社区居民的积极性，提高社区居民的参与程度。但是，他们参与的教育工作，只能是既能够发挥他们特长、又可以避免发生问题的“相关的教育工作”，例如，一些思想教育、社会公德教育等，而不是所有的教育矫正工作。

（十）避免社区服务的随意性

征求意见稿第34条规定，“社区矫正机构可以组织社区矫正人员参加社区公益活动，服务社区群众，修复社会关系，培养其社会责任感。”这条规定存在很大的问题，实际上是严重的倒退。

首先，这一规定充满了随意性，损害了社区矫正工作的严肃性。这一条中使用了“可以”的助动词，这意味着社区矫正机构可以组织社区服刑人员开展社区服务，也可以不组织社区服刑人员开展社区服务。这样的规定包含了不确定性，是严肃的法律条文中不应当有的内容。

其次，这一规定会导致执法者与社区服刑人员之间的紧张关系和矛盾冲突。根据这一条规定，社区矫正执法者不仅要负责执行社区服务，也要决定是否让特定社区服刑人员进行社区服务以及提供多长时间的社区服务。这方面的决定工作，将使社区矫正执法者与社区服刑人员处于直接的相互作用中，会对其工作关系产生很大的冲击。进行社区服务不仅要付出时间和精力，而且没有报酬，其惩罚性是不言而喻的，因此，对于社区服刑人员而言，都不希望进行社区服务。当社区矫正机构决定要其进行社区服务时，社区服刑人员就会以种种方法阻挠这类活动的进行，例如，要求社区矫正执法者提供作出决定的依据，而征求意见稿中并未提供这方面的清楚而具体的法律依据，这样，就会在社区服刑人员与社区矫正执法者之间产生紧张关系，严重时可能会产生剧烈的矛盾冲突。从这一点来讲，征求意见稿的规定实际上是对《社区矫正实施办法》的一种倒退，因为《社区矫正实施办法》第16条关于每月提供不少于8小时社区服务的规定，起码避免了社区矫正执法者与社区服刑人员在决定是否进行社区服务方面的紧张关系，这就大大减轻了社区矫正机构在作出是否让社区服刑人员进行社区服务的决定方面的压力。在国外，社区服务普遍是由法庭判决的，社区矫正机构仅仅负责社区服务的执行⑱参见吴宗宪：《社区矫正比较研究》（下），中国人民大学出版社2011年版，第583页。。

再次，这一规定蕴含着其他方面的风险。从一些国家和地区对于社区服务的规定来看，往往规定了社区服务的时间范围，例如，在英国，2003年的《刑事司法法》规定，社区服务或者无偿劳动的时间是40～300小时⑲同上，第601页。。在法国，无论是作为主刑的社区服务，还是与缓刑结合使用的社区服务，都是在6个月内进行200小时以内的社区服务⑳同上，第607页。。在葡萄牙，法律规定的社区服务时间为9～180小时㉑同上，第607页。。征求意见稿在规定社区服务（社区公益活动）时，没有数量方面的任何限制，这为社区矫正机构不恰当地使用甚至滥用社区服务提供了条件，会在执行中产生预想不到的种种问题。因此，必须改进对于社区服务的法律规定。

对于社区服务的最优改进，就是将其变成一种刑罚种类或者刑罚执行条件。例如，可以在刑法中设立单独的社区服务刑；也可以在改造管制刑、缓刑和假释制度的过程中，考虑增加社区服务的内容，由法官在量刑时根据犯罪情节等作出具体判决。这两种情况都有域外的立法例，特别是将社区服务作为刑罚执行条件的做法，是目前世界上很多国家和地区的普遍做法㉒同上，第581～623页。，值得认真借鉴。

如果不能通过修改《刑法》将社区服务变成刑罚种类或者刑罚执行条件，那么，可以采取次优改进，在社区矫正法中，对社区服务的决定和执行事项作出具体详细的规定，给社区矫正机构决定和执行社区服务提供明确的法律依据。这也是减少社区矫正执法者与社区服刑人员之间的紧张关系和对立情绪的重要措施。在北师大刑科院课题组起草的《社区矫正法（专家建议稿）》中，采取了这样的改进方法，用5条（第0606～0610条）的篇幅分别规定了社区服务的一般规定、社区服务的例外、社区服务的种类、社区服务的时间以及社区服务的监督检查㉓赵秉志主编：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年版，第74～77页。。建议在完善社区矫正法时，能够考虑这方面的内容。

（责任编辑 张文静）