监察体制改革进入“关键一年”

车海刚

监察体制改革进入“关键一年”

车海刚

今年两会，在诸多热点议题之中，正处于局部试点阶段的监察体制改革颇受关注。

从十八届六中全会首次将监察机关与人大、政府、司法机关并提，到中央部署在北京、山西、浙江三省市开展国家监察体制改革试点，再到十八届中央纪委七次全会把监察体制改革列为2017年七项重点任务之一，监察体制改革可谓紧锣密鼓、层层推进。

两会期间，包括中央政治局常委、中央纪委书记王岐山以及中央纪委副书记、监察部部长杨晓渡等在内的多位高层人士在不同场合谈及监察体制改革的进展与愿景。综合各种信息来判断，这一重大改革的顶层设计可望在明年春天召开的十三届全国人大一次会议前完成，并在会上形成一套制度成果。因此，2017年将是监察体制改革的关键一年，或者也可称之为“监改元年”。

国家监察体制改革的目标，是加强党对反腐败工作的统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员（也就是王岐山同志在两会上所说的“广义政府”）的监察全覆盖。按照改革的基本设想，将在国家、省、市、县四个层级，对政府的监察机构、预防腐败机构以及检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防等部门进行整合，设立与党的纪律检查委员会合署办公的监察委员会；监察委由各级人大产生，对本级人大及其常委会和上一级监察委负责，并接受其监督。随着监察机关地位的显著提升，以及从“同体监督”向“异体监察”的转变，监察的权威性和独立性将大为增强，从而构建起各级各类公职人员“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度保障。正是从这个意义上，监察体制改革被认为是一项事关全局、影响深远的重大政治改革，亦是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

兹事体大，须远谋慎行。当下正在京、晋、浙三地开展的改革试点，担负着为改革全面推开先行探路、试错、积累经验的重任，可以说是“关键之年”的关键所在。

各相关机构的重组、职能整合及人员转隶，无疑是改革试点最直接的难点，也是决定改革成败的基础因素。在此过程中，既要破除利益藩篱、抵制各种干扰，又要关照有关人员的合理诉求，确保转隶和整合的平稳有序。同时，更要周全考量、科学谋划监察机关与其他国家机关之间关系的制度安排，其间要点有三：一是处理好监察委受人大监督与监察委对所有公职人员监察全覆盖的关系；二是处理好监察全覆盖与法院、检察院依法独立行使审判权和检察权的关系，并建立监察委与检察院、法院在监察监督职能上的对接协调机制；三是处理好监察委与党的纪委在合署办公模式下两种监督形式的有机衔接问题。

特别需要注意的是，由于监察体制改革主要涉及检察机关的职能调整和人员划转，故而有必要统筹考虑“后改革时代”检察机关的职能定位等，以此为契机改进和完善检察监督制度体系。两会期间，一些来自检察机关的人大代表在这方面多有建言，值得借鉴吸纳。

“凡属重大改革都要于法有据。”十八大以来，中国开启了法治化改革的新时期。对于监察体制改革而言，加快相关的立法、修法工作，既是在法治轨道上推进改革的必然要求，也可与局部地区的改革试点形成上下协同效应。去年12月，《全国人大常委会关于在北京市、山西省、 浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》已经宣布在这三个省市暂时调整或暂时停止适用部分法律规定。此次两会上，人大新闻发言人傅莹向中外记者明确表示，《行政监察法》修改为《国家监察法》的工作已经开始，今年应可提交全国人大常委会审议。国家监察法是国家的反腐败立法，是监察体制改革的统领性法律。除此之外，人民检察院组织法、地方各级人大和政府组织法、刑事诉讼法、行政复议法等一系列相关法律法规的修订工作预计也将提上日程。

监察委的出现，将使人大之下的“一府两院”变为“一府两院一委”的新架构，因而有学者建议适时启动宪法修改程序。决策层目前尚无表态，毕竟改革仍在试点之中，而修宪之事殊为重大。不过，鉴于监察体制改革的确关涉国家宪制结构的调整，宜对此早作准备，广泛听取各界意见并力求共识。

另外，建立集中统一、权威高效的国家监察体系，根本目的在于编织一个能够最大限度约束权力的制度“笼子”。在改革方案的设计中，如何保证对监察委本身的有效监督，也是人们关心的话题。能否杜绝类似以往一些部门和官员“以审谋私”“以检谋私”“以巡谋私”等现象，避免“以监谋私”的发生，也将是衡量改革成功与否的一把标尺。