河南省非政府组织发展现状及管理对策

陈亚蕾

（铁道警察学院，河南 郑州 450053）

河南省非政府组织发展现状及管理对策

陈亚蕾

（铁道警察学院，河南 郑州 450053）

近年来，河南省非政府组织在数量增加、社会影响及功能发挥上取得了显著的成绩。但依然存在社会认同度低、制度缺失、能力不足等问题，同时非政府组织协同参与社会治理能力有待提升。探寻促进河南省非政府组织健康发展的有效路径成为当前河南省非政府组织发展亟须解决的一个问题，迫切需要从完善管理制度、加大支持力度、强化自我发展、提升社会治理能力等方面入手，寻找合适的解决方法。

理论起源；现状分析；社会治理；模式探讨

近年来，非政府组织发展迅速，逐渐发展成为除政府、市场之外强有力的第三方力量，是政府连接社会和市场之间的桥梁，是党联系群众的纽带。党的十八届三中全会指出，正确处理政府与社会关系，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，就如何进一步加强社会组织建设、激发社会组织活力、改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展等方面提出了卓有成效的建议。

一、非政府组织概念的理论起源

非政府组织的概念最早是在1945年《联合国宪章》里正式使用的，20世纪80年代以来非政府组织逐渐成为全球社会政治经济中的一股新的力量，与政府、企业一道成为推动和影响社会发展的三大支柱。非政府组织自治、参与、责任、开放等价值观为西方国家的发展注入了活力，提供了公民自治的知识、经验和习惯，最终构成了社会信任、法治及契约精神等现代社会发展的基石。

关于非政府组织的概念，目前学术界还没有一个普遍接受的统一认识，通常，非政府组织也被称作“第三部门、非营利组织、志愿者组织、草根组织、慈善组织”等。国内有代表性的观点主要有以下几种：学者王绍光认为，具有民间性、非营利性、组织性、志愿性等特征的社会组织都是非政府组织；学者康晓光从经济学出发，借助私人物品和公共物品的概念来进行界定，他认为，非政府组织是依法从事非营利活动，提供公共物品，具有一定的独立性和自治性的社会组织。

非政府组织的出现不是偶然的，是诸多因素相互作用的结果，我们认为主要有三个因素：第一，政府失灵。政府失灵论是公共选择理论学派的一个核心观点，他们认为，政府作为公共利益的代理者，其作用是弥补市场经济的不足，一旦政府决策不能达到这一目标，就削弱了国家干预社会的“正效应”。政府作为公共物品提供的主体，若其失灵社会正常运行的许多需求就不能被满足，非政府组织的出现能够帮助解决这一问题。第二，市场失灵。公共产品的满足状况反映了一个国家的综合福利水平，而市场机制的逐利本性导致生产者不会主动生产公共产品，这就造成了市场的失灵。为了解决这一问题，就需要建立一些非市场组织来承担市场失灵的这部分社会职能，而非政府组织恰好弥补了这一缺失。第三，契约失灵。契约失灵理论是由美国学者汉斯曼提出来的，讲的是生产者与消费者之间存在着信息上的不对称，生产者完全可以通过提供劣质商品来获得额外的收益，这就导致生产者欺骗消费者行为的出现。契约失灵无法通过市场自行解决，消费者倾向于选择市场之外的一些组织来保护自己的利益。非政府组织具有非营利的特征，能很好地抑制市场主体的机会主义行为，维护消费者利益，解决契约失灵的问题。

二、河南省非政府组织的发展现状

在中原经济区建设与航空港区建设的大背景下，重视非政府组织的发展，大力扶持和培育非政府组织，充分利用非政府组织的人才资源与专业优势，提供公共物品、发展社会公平、优化社会治理结构，不仅有利于促进政府转变职能，也有利于保障公民权益。

1.取得的成绩。由于在公共物品提供上存在着政府失灵的现象，使得政府开始重新审视公共管理行为，并将一些职能逐渐让渡给社会组织，这极大地促进了非政府组织的发展，社会治理结构逐渐趋于多元化。非政府组织在社会、经济甚至政治领域发挥着越来越重要的作用，自身治理结构也趋于完善。第一，地方政府日益重视。近年来，河南各地民政部门通过简化手续、加大培育等举措促进非政府组织的发展。新乡市政府出台了《关于加强民间组织培育发展与管理的意见》，加大了非政府组织培育力度；郑州市实施“孵化”工程，加大培育专业化社会工作机构，引进了深圳市专业督导机构，学习其先进管理经验，培育专业管理人才，通过整合各方优势资源，促进本地非政府组织健康发展；河南其他地方也出台了相应政策，加大本地非政府组织培育力度，助推非政府组织快速发展。第二，数量稳定增长。根据民政部民间组织管理局的最新统计数据，截至2014年年底，全国共有社会组织60.6万多个，比2013年增长10.8%，其中社会团体31万多个、基金会4117个、民办非企业单位29.2万多个。2011年以来，我国非政府组织增长率逐年提高，连续3年增长率超过了GDP的增长速度。10.8%的增长率是近十年我国社会组织的最高增速，这反映了当前我国社会组织繁荣发展的良好势头［1］。以河南省为例，根据《河南社会治理发展报告》（2014）统计显示：近年来，河南省三类社会组织登记数量呈稳定增长态势，截至2013年年底，河南省共有社会组织22983个，近十年，社会团体的登记数量由2004年的6413个增加到2013年年底的10817个，增幅为68.7%；民办非企业单位的登记数量由2004年的6152个增加到12068个，增幅为96.8%；基金会的登记数量由2005年的16个增加到98个，增幅为512.5%［2］。第三，社会关注度日益增强。自非政府组织概念引入中国以来，国内学者研究热情与日俱增，越来越多的知名学者开始关注非政府组织研究，涌现出一大批有价值的学术成果。很多高校及科研单位还专门成立了研究机构，开展了系统的学术研究，比如清华大学公共管理学院成立了非政府组织研究所，中国社会科学院成立了民间组织与公共治理研究中心，郑州大学公共管理学院成立了社会管理河南省协同创新中心。他们的很多研究成果被政府所采纳，为公共部门改革及社会组织发展提供了源源不断的智力支持。第四，功能日渐显现。一是促进了社会公平。非政府组织具有非营利性的特征，便于了解基层群众及特定社会群体的诉求，通过对掌握的社会资源再分配，使资金、智力等要素向弱势群体、欠发达地区流转，弥补了政府失灵造成的缺失，所以，非政府组织在社会治理中发挥着重要的公平效应。二是提供公共服务。非政府组织作为政府、市场之外的第三方力量，在提供公共服务中发挥着重要的主体作用。目前，我国非政府组织吸纳社会各类就业人员682.3万人，形成固定资产1560.6亿元，涉及教育、医疗、文化、体育、科技、生态保护等社会生活各个方面，不仅拓宽了公共服务范围、丰富了公共服务内容，而且从体制机制上改进了公共服务供给方式、减轻了国家负担、降低了行政成本，成为国民经济和社会事业的重要组成部分。

2.发展的困境。第一，非政府组织法律体系不健全。非政府组织管理的法制化程度不高，重要法律缺位，立法工作进度滞后于非政府组织的发展速度。我国目前还没有一部专门的法律对非政府组织进行定位，现行法律仍停留在行政法规的层面，行业协会、商会等非政府组织的职能定位及管理没有明确的法律规定，造成政府管理上无法可依。第二，非政府组织登记管理制度仍需完善。我国政府对非政府组织实施“归口管理、分级登记”和“双重管理体制”，对非政府组织在成立及运行方面进行了限制。归口管理、分级登记，一方面造成非政府组织成立必须找到业务主管部门，否则无法登记；另一方面容易造成业务主管部门重审批轻管理，监督管理不力。双重管理容易导致一旦非政府组织出现问题，管理者互相推诿扯皮，行政成本浪费。第三，非政府组织协同参与社会治理功能尚未有效发挥。社会治理需要多元治理主体共同参与。但是目前却存在两个突出问题：一方面，我国非政府组织发展尚处于初级阶段，社会认知度不高、公信力不足、治理经验缺乏等影响非政府组织参与社会治理的深度；另一方面，非政府组织参与社会治理的体制、机制尚不健全，导致非政府组织参与社会治理低效。第四，非政府组织专业人才缺失。人力资源是组织发展的生命线。现代非政府组织发展需要一批拥有丰富的公益专业知识和技术、懂得组织管理的职业经理人。然而，非政府组织机构从业人员的总体薪资水平偏低，也很难招聘到合适的专业人才，这就不利于非政府组织的可持续发展。

三、加强对河南省非政府组织管理和扶持的对策

非政府组织承担着巨大的社会管理职能，能有效弥补政府失灵、市场失灵带来的不利影响，为了更好地发挥非政府组织在社会治理中的重要作用，走出一条具有地方特色的发展之路，河南省有必要加强对非政府组织的管理和扶持。

1.完善法规，健全组织管理制度。第一，建立和完善非政府组织法律体系。现代社会是法制社会，一切社会现象要想获得持久的生命力和拥有广泛的影响，都必须依靠法律制度的建设和完善，非政府组织作为公众的一种组织形式，其作用的发挥需要国家（政府）、社会和非政府组织自身共同创造法律支持环境［3］。现阶段应抓紧制定“非政府组织法”，增加非政府组织内部管理制度、财产关系的民事法律制度，强调上位法与下位法的一致性，建立和完善非政府组织法律体系。第二，加强监督管理，推动直接登记管理制度。根据2013年国务院颁布的《国务院机构改革和职能转变方案》，公益慈善类、行业协会商会类、科技类、城乡社区服务类社会组织的成立，不再需要业务主管部门审核同意，可以向民政部门直接登记。当前，很多省、市、自治区已经制定专门措施落实该项政策，下一步，应逐步扩大试点范围，建立社会组织的直接登记管理制度，以带动民间组织的繁荣发展。国家层面，应着手筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的“民间组织监管委员会”，将业务主管单位以及其他各相关部门行使的对于非政府组织的监管职能进行整合，逐步建立一个统一的、权威的民间组织监管体系［4］。河南省应根据中央精神，出台适合本地的非政府组织登记管理办法，为非政府组织发展消除制度壁垒。第三，完善政府购买服务制度。政府购买服务即政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。国务院2013年发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中对购买服务的总体方向、购买主体、购买机制、购买内容等方面作了详细的说明，要求逐步加大政府在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育、残疾人服务等公共服务领域购买服务的力度。根据购买服务的内容，采用项目型购买和常年稳定型购买的不同形式，在明确购买服务标准的前提下，加强监管，做好购买服务的绩效评估［5］。河南省应加大落实中央决策，制定适合本地实际的购买非政府组织服务制度，并将其程序化、规范化，形成一种常态化的有效机制。

2.合理定位，加大扶持力度。第一，处理好与政府的关系，合理定位非政府组织的职能。政府要转变观念，重新定位政府职能。充分做到政社分开，政府要将管不了、管不好的职能逐步转移给非政府组织，使非政府组织逐步承担更多的公共职能，从而有效发挥非政府组织在参与社会治理中的优势，为社会发展贡献力量。第二，加大扶持力度。政策扶持是非政府组织发展的重要支撑，对待非政府组织，政府应加大扶持力度。一是加强顶层设计，如出台相关政策、下放行政权力、简化登记审批等，实施系统的政治扶持；二是提供充分的经济扶持，根据新出台的《慈善法》，重点加大对公益慈善类、行业协会商会类、城乡社区服务类非政府组织及对社会治理做出突出贡献的非政府组织的扶持力度。

3.提升能力，促进可持续发展。第一，改善收入结构，提高可持续发展能力。要走出非政府组织不能从事经营性活动的误区，非政府组织的经营性收入是正当的资金获取渠道，应逐步放宽此类限制，只要不是谋取个人利益，都应给予支持；应当借助民间捐助及慈善事业发展的良好势头，推动民间捐助事业的发展；此外，应扩宽非政府组织的服务渠道，通过服务性收费的方法来拓宽资金收入渠道，提升非政府组织的可持续发展能力。第二，加强人才培养，提供非政府组织发展的智力支撑。抓紧制定关于非政府组织的人才培养政策，在档案管理、职称评定等方面给予政策优惠，消除高层次人才、专业人才进入非政府组织的障碍；构建综合培育体系，加强人才培养和教育培训力度，加大对非政府组织成员的业务培训，打造专业化的人才队伍，为非政府组织的健康发展提供持续的智力支持和人才保障。第三，建立非政府组织内部自律机制，促进自我发展。建立良好的内部治理机制是非政府组织获得公信力和保持生命力的重要保障。非政府组织自身要建立自我发展、自我约束、自我服务的自律机制，加快推行非政府组织的信息公开制度，主动接受来自政府、社会的监督，促进非政府组织良性发展。

4.形成合力，完善社会治理格局。非政府组织是社会治理的重要主体之一，在社会治理实践中，要充分发挥社会团体、行业组织、中介组织等提供服务、反映诉求、规范行为的作用，努力形成社会治理的合力；政府部门要处理好维护群众权益和维护社会稳定的关系，既不能以“维稳”的名义压制群众“维权”的诉求，更不能以“维权”的名义破坏社会的和谐稳定；要加强基层组织建设，把城乡社区建设成社会治理的基地，使社区工作逐步专门化和专业化，建立起把问题解决在基层的新机制，妥善规范社区委员会、业主委员会与物业委员会之间的关系，形成基层组织建设的合力；强化服务理念，将社会治理和社会服务联系起来，寓社会治理于社会服务之中，在社会服务中不断改进和完善社会治理［6］。

综上所述，作为一种公共服务的提供者和公共责任的担当者，非政府组织在社会、经济和政治发展中承担着越来越重要的角色，在社会治理领域作用突出。第一，非政府组织是政府、市场之外的第三方力量，在化解社会矛盾中发挥着独特的作用。第二，非政府组织能有效承担政府职能转移的功能，这在公共服务提供上尤为明显。第三，非政府组织的参与意识、志愿精神、专业技能，可以反映不同社会群体利益诉求，对维护社会公平和正义意义重大。第四，非政府组织是沟通政府和群众的桥梁，是连接政府与社会的纽带，对于加强基层民主、提高公民意识能够发挥有效的助力作用。

［1］民政部发布2014年社会服务发展统计公报［DB/ CD］.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201 506/20150600832371.shtml，2015-06-10/2016-10 -10.

［2］郑永扣等.社会管理河南省协同创新中心智库丛书——河南社会治理发展报告（2014）［M］.北京：社会科学文献出版社，2015.63.

［3］梅宏.湿地保护诉求中的《环境保护法》修订与适用［J］.华东政法大学学报，2014，（3）.

［4］王名.中国NGO的发展现状及其政策分析［J］.公共管理评论，2007，（1）.

［5］顾朝曦.释放改革红利 激发社会活力 促进社会组织健康有序发展——学习贯彻落实《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》［J］.中国民政，2013，（10）.

［6］李培林.社会改革与社会治理［M］.北京：社会科学文献出版社，2015.206-207.

［责任编辑 王亚伟］

D632

A

1671-6701（2017）02-0083-04

2016-12-15

2016年度河南省软科学研究计划项目（编号：162400410450）、2016年度河南省政府决策研究招标课题（编号：2016B278）阶段性成果

陈亚蕾（1987— ），男，河南叶县人，硕士，铁道警察学院讲师。