社会转型期社区建设的理论、问题与策略

肖向前

（中共肇庆市委党校 党建教研室，广东 肇庆 526000）

·社会建设·

社会转型期社区建设的理论、问题与策略

肖向前

（中共肇庆市委党校 党建教研室，广东 肇庆 526000）

社区是人们在特定地域内发生社会活动和社会关系的总和，是有一定的生活模式并具有成员归属感的群体构成的社会生活共同体。处于社会转型期的中国社区建设存在传统行政管理体制束缚、社区专业化服务水平低、社区管理理念和手段滞后等问题。建立和完善社区管理体制机制、提高社区自我服务能力和服务水平、创新社区管理模式，已经成为转型时期社区建设的重要突破口。

社区建设；理论；问题；策略

转型期的中国社会结构正发生着深刻的变化，当前基层社会治理与社会建设呈现出社区建设的内涵复杂化、社区建设主体的多元化、社区服务对象扩大化等新情况、新特点、新问题，这种变化给社区建设与发展提供了广阔的空间。加强社会转型期社区建设的理论问题策略研究对促进中国社区建设意义重大。

一、社区建设的一般性理论

（一）社区建设的概念

社区的概念由德国社会学家斐迪·滕尼斯在其论著《社区与社会》中首次提出，经过学界一百多年来的研究和探讨，达成的共识是：社区是人们在特定地域内发生社会活动和社会关系的总和，是由一定的生活方式并具有成员归属感的群体构成的社会生活共同体。随着中国市场经济体制的逐步建立和完善，社会群体的结构、生活方式、思维模式、交往形式都发生了变化，这使得当前的中国社区建设迫切需要科学、系统完善的社区建设理论作指导。在我国特定的社会转型期，社区建设的概念可以表述为：由各种机构、团体或组织构成的主体，为了维护社区的和谐与稳定，营造良好舒适的人文环境而进行的各种群体活动的总和。

（二）社区建设主体多元化

社区建设是社区主体为了提高社区发展水平而进行的积极活动。社区建设主体多元化即调动和发挥各参与主体的作用，在坚持党委和政府领导的前提下，充分利用各种社会力量和社会资源，发挥社区功能，改善社区环境，化解社区矛盾，促进社区范围内各项事务协调和健康发展。充分利用社区多元建设主体的作用，实现建设功能，其目的和初衷是维护社区社会秩序、端正社会风气、营造和谐社会氛围，在为社区成员提供优质服务的同时促进社区的发展，使社区的人居环境不断优化，服务不断完善，社区成员的生活水平和生活质量不断提高。社区建设主体多元化有利于以社区居民为依托，组织广大社区居民积极参与社区建设，从而实现基层民主自治。

（三）社区服务的对象

在社会转型期，由于社会阶层的分化和社区群体的多元性，社区服务的对象趋于扩大化和复杂化，这对社区建设提出了新的更高要求。社区服务对象不应仅限于传统意义上的社会弱势群体、困难群体和边缘群体，还应包含社区大多数成员的日常生活服务，以及给社区居民提供的多种便民服务，因此社区服务的内容并不应仅限于弱势困难群体的社会福利、社会救助和社会保障，而应该是涵盖了社区大多数人居方面的社会化服务，社区服务应惠及社区生活的全体成员。

二、我国社区建设存在的问题

（一）传统行政管理体制的束缚

1.政府角色定位的偏差。在传统计划经济管理体制下的中国政府，作为社会建设与发展的主导者，习惯于对社会工作事务实行包办，尽管社会转型已经使政府的传统做法受到了冲击，但是在高度计划经济体制下，我们的政府部门统揽经济社会一切事务的惯性，使得公共权力的介入成为社会建设和管理的唯一方式。社会力量的自我培育和发展受到限制，本应代表社会自发力量的社会组织和民间团体带有明显的行政色彩，虽然公共权力对社区基层介入可以保证社会力量和政府保持步调一致，有利于社会组织按照政府的意图进行社会管控，能够降低执政党的政治风险，但是这种束缚让社会组织失去了其应有的内在价值，使得社会角色不清、社会功能萎缩、社会机制发育不良，居民参与度低，表现为单一行政化现象。社区作为人们生活的“私人领地”，需要政府治理理念的转变和行动上的权力退出。

2.新型管理模式的挑战。随着工业化和城市化进程的不断加快，原有的社会成员的属地和属性状态被打破，大量农村基层人口涌入城市，由原来的“单位人”转变为“社会人”，增加了城市治理和社会管理的难度，也给传统的社区管理模式带来了挑战，这使得我国社区迫切需要建立适应经济社会发展需要的新型社区管理模式。同时，随着经济社会的发展进步，广大市民的物质条件不断改善，生活水平不断提升，进而对居住的社区环境、社区服务、社区管理、社区文化等方面提出了更高的要求。在我国城市化进程中，作为硬件环境的基础设施得以不断更新和完善，但作为软件的管理理念和管理手段还比较滞后，尤其是基层社会治理、城市居民的素质和人文精神面貌有待提高。

（二）社区服务存在水平低、专业化服务不足的问题

1.社区服务水平不高。社区群体分化和利益多元化使得既有的社区管理体制不能适应居民的需要，同时社区居委会等传统机构也不能实现全面的覆盖，社会转型倒逼社区提升自我服务水平。改革开放和社会主义市场经济的发展，带来了人们日益增长的多元化利益需求，与此同时，社区也由单一的行政性向多元化发展道路迈进。这也客观上要求全面改革社区的经济、政治和文化状况，对服务者提出新的技术要求，服务质量也开始追求快速化、完整化、方便化、系统化。大多数社会服务机构或组织已经具备社会工作雏形，但是离现实需求和群众的期望还存在较大差距。

2.专业化服务不足。我国目前缺乏社区专业技术岗位的设置，专业社会工作者的培养和供应相对不足。政府和社会各界对社区工作的认识不一致，科学合理的评价体制尚未建立，人们从事社区工作的积极性较低，在各种大前提不足的情况下导致我国社区的专业化服务严重滞后。专业化服务不足突出表现为缺乏敬业精神和技术过硬的社区服务队伍，现有的社区服务工作者的持证上岗人员比例偏低。同时，专业化服务的硬件设施情况也不容乐观，存在服务设施数量不足、设备陈旧等问题。

（三）社区建设中公众参与不足、民意基础有待加强

1.社会力量参与不足。改革开放促使我国政府与社会关系的转变，表现为政府管控权力的收缩，对于经济事务是如此，对于社会事务亦然。社会的转型和大环境的变化迫使政府不得不逐步剥离职能并放权给社会，大批社会中介机构的产生，开始承担部分的社会事务。与此同时，各级政府承担的部分事务职能下放所产生的“漏斗效应”，以及社会成员从“单位人”开始走向“社会人”的属性转变，使社区的内在价值得以彰显并引起关注乃至被接纳和重视。但是，目前由于我国以社会组织为代表的社会力量仍然薄弱，其职业化、专业化进程面临机制、观念、价值定位等多方面的挑战。要真正推进现代社区的发展，就必须减少政府干预，扩大社会自治功能，将原来由政府包办的社会事务归还给政府以外的社会组织团体以及社区民众。

2.社区治理中的自我意识觉醒。在社会转型时期，随着社会成员的社区意识、参与精神等自我意识的觉醒，社区居民在享受服务的同时更要求自身的参与和自我价值的实现，更希望成为社区建设的推动者，如何利用和发挥他们的功能作用值得研究。社区治理不能通过简单粗暴的行政命令和行政强制手段来实现公共管理目标，而应该充分调动社会资源和各方主体的积极参与协作来构建共同价值目标，通过社会公众的参与和民意的支持作为共同行动的基础，有效借助各阶层各团体的合力来达到社区的共建共享，实现社区公共利益最大化的善治过程。由此可见，社区建设的民意基础和公众的参与是关键，这种社会转型和环境的变化给传统上全能政府的管制理念带来了冲击，对于政府而言转变思维和转变职能成为迫切需要。

三、我国社区建设的策略

（一）建立和完善社区管理体制机制

1.建立专门的社区管理工作部门。在新的历史条件下，原来以党委和居委会为主导的社区管理体制已难以适应新形势的发展要求，理顺社区组织管理关系和建立新型社区管理模式成为当务之急。第一，在社区纵向管理体制上，上级政府要成立专门的包含社区管理功能的政府部门，明确统筹管理各级社会事务是政府机构的基本职责，而社区建设是社会事务的一项重要工作内容，主要包括制定社区建设的发展规划和建设标准、指导基层组织实施、检查和评估建设成效。第二，在社区横向管理体制上，社区管理机构内部应进行职责分工，每个科室乃至每个人都要有明确的责任。对社区工作进行规范管理和统一推进，明确全市各个片区社区建设工作的负责人，实现管理工作对每一个社区的全覆盖。第三，充分利用和有效整合区域内的各种社会资源，加强与驻地单位和社团组织的联系，建立共建共享的责任分工制度。

2.理顺社区工作的行政隶属关系。对于社区的建设与管理工作，政府部门责无旁贷。政府应该履行主要职责，但是其他相关的单位和组织也要体现责任和担当，为了顺利推进社区工作就必须理顺政府和这些单位组织的关系和责任。第一，要明确三种关系：政府部门对社区的行政管理、行政指导与行政监督的关系；街道办事处对社区的业务指导、工作协调和行政服务的关系；社区区域内各驻地单位、社会组织、群众团体、行业协会之间的相互协作共建共享关系。第二，要确定三方面功能定位：政府部门发挥行政管理主体功能；街道办事处承担业务指导和业务具体实施职能；各种社会组织团体和行业组织实现自我管理服务职能，以及必要时候的社区协助的职能。在明确三种关系和三方面功能定位的基础上，要在政府的牵头下联合这些相关的群团组织共同商议制定社区建设和发展的各项规范化的管理制度，围绕社区建设的目标建立健全社区管理的协调、咨询、考核、决策、监督等一系列制度。

3.创新社区管理模式。“网格化管理”是当前社会建设和创新的有效尝试，其经验和做法值得借鉴和推广。基本做法是以社区为单位，把城市的若干片区划分为多个小单元的社区、网格，实行分层级管理和服务。将社区全体居民的信息资料按姓名、性别、年龄、住房、就业、教育、计生、社保、医疗等进行分类整理，并录入信息管理系统，实现对社区居民网格化管理的全覆盖。组建网格服务管理的团队，其成员由街道机关干部、兼职委员、结对共建单位成员和退休党员干部、社区干部共同组成。服务管理团队队员通过发放联系卡的形式，加强与每户家庭的联络，通过联系卡记录管理团体人员的联系电话，居民反映的问题、情况、意见、建议，通过这种社区管理信息的“互联网”，全面细致地了解社区居民的实时情况，做到全天候的互联互通，为社区居民提供高效便捷的“零时差”服务，保证社区民众在最需要的时刻得到救助。

（二）提高社区自我服务水平

1.完善社区硬件服务设施。从整体而言，我国社区硬件服务设施建设滞后，而且存在硬件建设不统一、不完备和服务能力不足的情况，根据新时期社区建设的高标准要求，有必要统一建设和完善社区的硬件服务设施。笔者在深入广东肇庆调研城市优质社区的典型做法时，发现公共场馆建设虽然不尽相同，但是硬件配备有很多共同之处，场馆功能作用基本相似，共同特点就是便民、实用、接地气。这些场馆可概括为“五室一厅”，即阅览室、计生服务室、医疗卫生服务室、警务室、活动室和“一站式”服务大厅。作为服务社区居民的重要载体，仅有这些“五室一厅”场馆显然不能满足社会居民对社区服务的更高要求。比如，满足社区老年人的敬老托老场所、满足少年儿童的户外运动健身场所。可以参照一些先进社区的做法，从多种渠道筹集硬件设施建设资金，如：争取政府财政拨款、社区居民集资和公摊、社会捐款、本地开发商进行项目建设的附加任务等，用以完善社区硬件服务设施。

2.提高社区志愿服务能力。发挥志愿者在社区建设中的积极作用，既可以提高社区民众的自我管理和自我服务水平，又可以通过社区群众的互动服务增进认同感和归属感，同时还有利于提升社区自治功能、优化治理结构。在具体操作上，可以对具有一定专长且具备专业资格认证的优秀志愿者进行专业分类归档，建立志愿者专业人才资源库，形成志愿者菜单，让居民根据个人需求，对照菜单，按照“就近、方便、专业对口”的原则，以“点菜”的形式选取志愿服务项目和志愿者，被选定的志愿者根据菜单项目和内容，精心准备，及时到社区开展面对面志愿服务。对志愿者服务态度、服务质量，由社区组织居民进行评价打分，并向所在志愿者服务协会反馈。在开展志愿者服务工作上要根据服务的重点对象和特殊群体，开展有针对的服务。例如在流动人口数量大的社区和治安管理的重点难点区域，可以专门成立流动人口管理服务站，为外来流动人员提供贴心服务，体现人性化关怀；对空巢老人、留守儿童群体开展关爱服务；对于特殊群体进行帮教服务。

3.强化社区自治性质和功能。在新时期的社区建设模式下，应该支持和鼓励社区居民积极参与，实现社区内部的自我管理和自我服务。比如，对社区公共活动场所和服务设施可以放手交给社区群众管理。鼓励开展楼道居民自治，通过选配居民小组长、楼道负责人等形式，形成社区居委会及其下属的专门委员会、居民小组上下贯通、左右联动的新型社区组织结构。作为政府部门应该积极作为和主动牵头，由社区服务工作站、居民委员会、业主委员会、物业公司、片区民警、驻地单位、民意代表、社团组织代表参加的联席会议，协调解决社区管理中的重要问题。长效推进“社情民意联系日”活动，创新社区民意代表制度，聘请一批社区民意代表，定期召开民意恳谈会，提高民意调查成效。通过多种举措，不断提升社区居民自我完善、自我管理和自我发展的能力。

（三）加强社区建设和管理创新

1.发挥社会组织主体作用。西方成熟国家的经验表明，社会组织和团体的力量可以在社区自助服务上发挥重要作用。我国可以在借鉴西方先进经验的同时，结合我们的具体国情，充分发挥工青妇等组织在社区建设中的重要作用，探索完善工青妇在联系政府和群众方面的作用，带动和引领各类社会组织有效服务社区居民。非营利组织服务领域涉及社区服务的各个方面，可以承担大至社区安全、区域规划、环境保护、社会福利、社区教育、社区文化，小至房屋维修、垃圾处理、妇幼保健、老人照顾等原本属于政府负责的日常工作。

2.增进社区互动交往。目前社区居民缺少社区交往的设施载体、组织载体和有创意的社区社交活动，社区居民的交往活动范围比较狭小，多限于邻里之间的熟人之交，社区交往方式比较单一，多采用“餐桌社交、电视社交、宠物社交、麻将社交”等方式。这些社区交往方式具有很大的局限性，降低了社区人际交往的吸引力和趣味性，也影响了社区居民的生活品质。因此，要注意增加社区交往载体，提供居民交流话题和渠道，努力消除社区各种群体之间的交往障碍，创造建立和谐社区关系的氛围。在具体实现方式上，既可以结合本社区的特点探索开展社区文化活动，通过富有创意的形式吸引社区成员的积极参与，为社区居民提供良好的交往平台，也可以建立一些休闲性的交往载体，组织社区成员参与轻松活泼的休闲活动，提供有益身心健康和益智性的社区休闲服务，满足社区成员的多方面需求。

［责任编辑 游玉华］

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1671-6701（2017）02-0068-04

2017-02-06

肖向前（1982— ），男，广东阳春人，本科，中共肇庆市委党校党建教研室讲