法治视野下维护社会稳定的新要求、新挑战与新举措

□陈发桂

(中共广西壮族自治区委党校 法学教研部，广西 南宁 530022)

法治视野下维护社会稳定的新要求、新挑战与新举措

□陈发桂

(中共广西壮族自治区委党校 法学教研部，广西 南宁 530022)

从“提高社会治理水平”到“提高社会治理法治化水平”，对社会稳定的维护提出了新要求，需要我们从社会稳定的核心、根本、关键、保障、着力点和重点等六个方面加以把握。同时，社会稳定也面临着新的挑战，包括民众守法意识薄弱、现场执法权威受到挑战、不规范执法行为、多元调处机制缺失、基层党组织软弱涣散等问题依然存在。因此，为了维护社会大局稳定，必须充分运用法治思维来谋划，从发挥立法引领、强化程序必依、树立依法用权、养成良法善治、坚持情理法利并用和尊重司法规律等方面入手。

社会稳定；法治化建构；善治视角

社会稳定、国泰民安既是广大人民群众的热切期盼，也是我们党治国理政的重要目标。党的十八大以来，习近平总书记高度重视社会稳定工作，从法治的角度作出了一系列重要论述和指示，对新形势下维护社会稳定工作提出了新的指导思想和目标任务[1]。在现代国家，法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。从“社会管理”到“社会治理”，从“提高社会治理水平”到“提高社会治理法治化水平”，不仅体现了法治视野下国家治理手段与治理方式的重大变化，也明确了今后维护社会稳定的方向和具体路径，标志着中国社会已经进入法治新常态[2]P108。当前，在社会转型及民众诉求多元多样多变的新形势下，维护社会稳定需要把握新的要求，同时社会稳定也面临着新的挑战，在法治新常态下如何运用法治思维维护社会稳定，是一个值得深入研究的理论与现实问题。

一、法治视野下维护社会稳定的新要求

面对法治新形势、新任务和新要求，对维护社会和谐稳定也提出了新的要求，那就是必须实现社会各主体间利益的动态平衡，必须妥善处理好社会矛盾纠纷，必须不断增强社会治理手段与治理方式的科学性、协调性与合规律性，必须不断打牢和巩固社会和谐稳定的制度基础，从源头上预防和减少社会矛盾的产生。在维护社会稳定化解矛盾纠纷过程中，要精心谋划、精准排查和精细化解，把握矛盾纠纷的发生发展规律，从而改进社会治理方式，构建起良法善治型的社会稳定新格局。

(一)社会稳定的核心是防止社会矛盾激化

苏东坡在《晁错论》中警示：“天下之患，最不可为者，名为治平无事，而其实有不测之忧。坐观其变而不为之所，则恐至于不可救 。”这是习近平总书记颇为钟爱的古训[3]P31。为此，2011年时任中央党校校长的习近平在同中央党校第48期省部级干部进修班学员座谈时指出，“群众工作是我们党的优良传统和政治优势。群众工作的本质是密切党群关系，核心是正确处理人民内部矛盾。”2016年4月21日习近平就做好信访工作，妥善处理信访突出问题作出重要指示，强调要避免小问题拖成大问题，避免一般性问题演变成信访突出问题。因此，在维护社会稳定过程中，领导干部一定要恪守守土有责、守土负责、守土尽责的基本要求，在矛盾纠纷的发展演变过程中，以有为的态度静观其变而不是以无为的态度坐观其变，通过合理的途径和方法来防止社会矛盾激化，特别是防止群众正当的利益诉求演变成信访突出问题，防止一般性的民间纠纷演变成恶性极端事件。

(二)社会稳定的根本是依法维护群众权益

习近平总书记强调，维护社会大局稳定是政法工作的基本任务，要处理好维稳和维权的关系。这一重要论述深刻阐明了维护人民群众合法权益是维稳工作的根本宗旨，彰显了深厚的为民情怀。十八大报告明确指出：“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”习近平总书记在十八届中央委员会政治局常委同中外记者见面时也强调指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”这些将维护最广大人民根本利益、维护群众权益作为维护社会稳定的根本，为实现社会稳定大局指明了方向。依法维护群众权益，是我们党优良传统和工作作风的具体体现，也是共产党人价值观的核心内容和本质要求。党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。2017年中央政法工作会议就维稳过程中维护好群众合法权益提出专门要求，“政法机关要坚持以人民忧乐为忧乐、以人民甘苦为甘苦，推动有关地方、部门把维稳与维权、解困结合起来，积极稳妥解决特定利益群体合法合理诉求，让他们从党和政府方针政策中得到实惠，以有利于从根本上维护社会和谐稳定”。

(三)社会稳定的关键是端正党的作风

2012年10月15日习近平总书记在十八届一中全会上指出：“党的作风关系党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。”党的作风是指在党的活动中表现出来的态度和行为，党的作风不正，必然形象不好，必然脱离群众。因此，党的作风关系到党的形象，影响着党群干群关系，直接关系到社会和谐稳定。十八大之后，中央制定了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，但总的看来，目前对违反作风相关的惩处还应该继续加强。从对党员的纪律处分来看，目前，党内的纪律处分主要有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种。但对于一些“隐形”的不良作风，如有的党员干部在工作中作风粗暴、踢皮球、得过且过等，既影响党群干群关系，也危害群众利益的不良作风，应当从维护社会和谐稳定的高度继续加大惩治力度[4]P32。党的各级组织和广大党员干部是维护社会稳定的主体。社会稳定的关键在于党的各级组织和广大党员干部在社会治理中要端正态度、明确职责、改进作风，牢固树立马克思主义群众观点，把群众工作做实做细。对此，党的十八届六中全会指出：“纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障”。只有端正各级党员领导干部的作风，才能严明纪律，才能形成扎实有效的作风建设，着力整治干部队伍中不作为、慢作为和乱作为现象。形成勇于担当、奋发向上的精神状态，为维护社会稳定提供坚强政治保证。

(四)社会稳定的保障是加强基层服务型党组织建设

党组织在基层社会治理中需要维系执政合法性，保持基层的相对稳定，这是推进当代中国基层社会治理的逻辑起点。没有基层的相对稳定，包括社会治理在内的各项事业都无从谈起。2014年5月28日，中共中央办公厅颁布《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，提出“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒，长期以来在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中发挥了重要作用。”这表明，新时期加强基层服务型党组织建设对维护社会和谐稳定具有极端重要性和紧迫性，只有发挥好基层党组织的服务功能，才能最大限度团结群众、引导群众、赢得群众。在基层社会治理中，需要充分发挥基层党组织的政治优势，增强党组织对群众需求的反应灵敏度，及时介入并有效引导基层各治理主体自发解决问题，协调各方利益，从而寻求共同利益最大化。基层服务型党组织具有维系社会稳定和实现团结和谐的独特优势与前沿价值，其角色定位、行为模式与功能状况决定基层社会稳定，关系和谐社会的大局。在现有的治理格局之下，社会公众诉求和社会问题矛盾总是最先指向具体的基层部门，因此加强基层党组织的战斗堡垒作用和先锋模范作用，对有效纾解基层社会矛盾、防止社会问题积聚、改善党群干群关系具有十分重要的意义。可见，加强基层服务型党组织建设是维护社会稳定的基本政治与组织保障。

(五)社会稳定的着力点是注重社会心理疏导

我国正处在由传统向现代变迁的社会快速转型时期，传统的单位与基层组织对其成员的凝聚力和呵护力日趋式微，导致“原子化”的成员个体缺乏应有的依附感和向心力，在寻求问题解决过程中因无力无助感导致的心理问题不断呈现，因为心理问题无法及时疏解而引发的个体极端行为时有发生，严重危及社会稳定。特别是近些年，各种复杂的社会矛盾纠纷事件不断出涌现，民众心理上势必会遭受强大的心理压力，严重影响其情绪，使其不能冷静地对待，有时还可能做出一些极端行为。社会心理疏导通过情绪宣泄、心理疏通、认知促进、价值导向、行为调适的方式让民众以更加理性、平和的方式参与社会互动，社会组织引导人们正确对待自己、他人和社会，干群双方都以温和、有尊严的方式解决社会治理中的问题，这样社会就可以积聚更多的良性互动、就会释放更多的正能量，实现更富意义的社会双赢，最终达到社会和谐稳定的目标[5]P56。因此，在维护社会稳定过程中，要综合考虑社会、心理、环境等各方面的因素，建立情绪宣泄机制，充分发挥“排气孔”的作用，建立心理支持机制，拓展社会支持系统，建立舆论引导机制，营造积极健康的氛围，建立常态化的社会心理干预机制，防止群众的心理问题以非理性的方式表达出来。

(六)社会稳定的重点是强化矛盾纠纷的源头治理

源头治理是前端治理而不是事后补救，是从引发社会问题的根源入手去查找症结的一种社会治理方式。社会稳定的重点应当是源头治理，因为源头治理可以防范于未然，可以最大限度地减少矛盾纠纷的激化，可以减少社会治理的成本，以最快的速度实现社会的动态均衡，从而防止社会陷入整体性失序。同时，在矛盾纠纷的化解中采取源头治理的方式，有助于实现主体间的良性互动，因为它重视问题症结的查找与分析，以消除彼此间的对抗，因而矛盾纠纷的各方主体间的互动机制得以建立，在互动中增进共识、达成一致。为此，十八届四中全会指出：“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。”报告把源头治理作为提高社会治理法治化的主要方式，并提出通过制度化约束作为源头治理的主要途径。社会稳定的重点不是进行事后处置，而是进行源头治理。习近平总书记在对信访工作作出重要批示时也指出，“当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，也有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要加强风险研判，加强源头治理，努力将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”习近平总书记对信访问题的重要批示表明，我国当前各种社会矛盾特别是一些信访突出问题有其生成和发展规律，社会稳定维护的重点要从源头处理好各类突出矛盾纠纷，才能营造好团结和谐的社会生态。

二、法治视野下社会稳定面临的新挑战

当前，我国社会大局总体稳定，但影响稳定的问题和矛盾仍然不少，特别是我国正处于经济转型与结构调整的关键时期，同时也处于诉求表达多样、矛盾风险多发、意识形态多元的复杂时期，诸多经济社会问题相互叠加，人民内部矛盾和其他矛盾相互交织，现实问题和虚拟问题相互传导，使我国社会稳定面临新的挑战。

(一)当前部分民众守法意识薄弱的现象较为突出

2014年中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，“守法”一词共出现14次(其中2处用“遵守法律”来表述)，且“全民守法”成为与“科学立法、严格执法、公正司法”并列的法治建设的新十六字方针[6]P89。这表明，法治已经不是专门治谁的问题，而是需要所有组织和所有个人都必须在宪法法律范围内活动，既不允许掌握公权力的领导干部以言代法、以权压法和徇私枉法，也不允许普通民众以违法方式寻求问题的解决，危害社会稳定。但是，当前整个社会对公权力机关的立法、执法和司法活动是否依法问题关注较高，而对普通民众的守法问题则给予较大的宽容，导致一些普通民众在反映问题时报有“大闹大得，小闹小得，不闹不得”的心态，部分民众守法意识薄弱的现象较为突出。部分民众守法意识薄弱，一方面源于传统的“法不责众”的心理作祟，另外也是一些部门在应对民众的过程中向社会传递了错误的信号，那就是对反应强烈的给予重视和及时解决，反应平和的则不予理睬，久而久之，逐渐形成“大闹大得，小闹小得，不闹不得”的扭曲心态。这在实际中呈现为：部分民众在表达利益诉求过程中，一方面渴望用法律来保护自己的利益，另一方面却不满法律程序上的种种限制，采取非制度化寻求问题的快速解决。近年来一些地方进京非访的人次较多，对社会和谐稳定构成较大挑战；此外，还有一部分民众利用自己的弱势身份，公然从事违法行为。

(二)当前公权力机关在现场执法的权威依然受到较大的挑战

法治社会良好的社会秩序不仅依靠公权力机关严格、规范、公正与文明执法，也需要执法对象给予最基本的服从、配合与支持。这样公权力机关通过执法活动才能最大限度地维护社会稳定。当前，民众对于公权力机关的现场执法，没有从守法的层面来维护执法的权威性，而大多数执法对象在没有外界“声援”的情况下尚能勉强服从和配合，一旦有围观的群众出现并且出现起哄，立马摆出一幅对抗到底的姿态，这几乎成为公安、城管、环保等公权力机关执法遭遇的普遍现象，使公权力机关在现场执法的权威依然受到较大的挑战[7]P21。此类现象的存在，不仅大大贬损了执法机关的执法效能，也容易使一些普通正当的执法活动衍变成群体性事件，危及社会稳定。由此可见，在营造和谐稳定的社会生态过程中，必须充分保障警察等公权力机关现场执法的权威不受挑战，否则现场执法权威经常受到民众的公然挑衅将会形成连锁反应，其法律的有效执行将形同虚设，一些执法领域将逐渐陷入执法无能的状态。因此，民众作为执法对象，在对公权力机关的诉求日益增长的同时，如果对公权力机关的服从、配合与支持却日益淡化的情况下，必然导致公权力机关在现场执法的权威受到较大的挑战，不利于公权力机关对社会秩序的有效维护。

(三)一些执法机关还不同程度存在不规范执法现象

执法机关不规范执法是影响党群干群关系的首因，一些执法机关在执法过程中采取“选择性执法”“钓鱼式执法”和“委托暴力执法”等不规范执法方式，不仅侵害执法对象的合法权益，还严重影响执法机关的形象，危及社会和谐稳定。“选择性执法”“钓鱼式执法”和“委托暴力执法”等不规范执法方式为什么能大行其道，内在的根源和原动力在于执法部门的利益驱动。利益的始端和源头是执法部门经费短缺，不足以维持部门生存，只能寄望于通过执法创收，以致一些执法领域以罚代法屡禁不止。这种“政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化”的执法权力异化，使执法权蜕变为以权谋私的工具和载体。当前，厉行法治早已是共识，宪法法律至上也获得了最广泛的观念认同。但在具体的执法中，特别是关系到执法机关自身利益的事务上，人情、关系、私利、政绩等不正当考虑迅速成为行动者决策的主要考虑因素，处于至上地位的法律被架空，最可怕的是这些执法机关的公信力受到严重损害。

(四)矛盾纠纷化解中的多元调处机制还没有有效建立

当前，对于诸多的矛盾纠纷处理还没有建立起多元化的调处机制，导致海量的矛盾纠纷不是通过信访渠道，就是通过司法渠道，这些渠道往往难以有效消解，从而积聚了大量的矛盾纠纷。单一的矛盾纠纷化解的行动逻辑蕴含着运行机制的自我封闭性，这种自我封闭运行的一个重要特性就是排除社会力量的介入，目前虽然有一定的法律从业人员在政府购买服务的模式下零星介入信访等矛盾纠纷领域，但工会、街道社区的积极分子、相关的心理咨询方面的志愿者等社会力量很少介入，没有体现新时期群众路线工作的优势，难以发挥其规范引导的积极功能。因此，建立多元化的矛盾纠纷调处机制势在必行，必须诉诸实践。近年来虽然中西部一些地方在借鉴东部沿海省份建立多元调处机制的先进经验，先后建立了“法制副主任”等制度，但由于经费的缺乏等诸多原因难以为继，一些村委只有法制副主任的牌子而没有人马进驻，实际处于空转状态。由此可见，缺乏社会力量介入的矛盾纠纷很难在单一的渠道获得有效解决，因为分散的纠纷当事人利益诉求无法通过组织的依托而汇聚成有序的群体，很容易走向无序表达的境地。目前一些地方涉及的库区移民安置、征地拆迁和复员退伍军人上访等矛盾纠纷相对而言还较为突出，有的矛盾纠纷持续的时间较久，蕴含着较大的社会风险，必须高度重视多元化的调处机制在矛盾纠纷调解中的积极作用。

(五)一些基层党组织在社会治理中没有发挥好应有的作用

基层党组织应当是执政党团结凝聚基层广大群众的组织保障，是化解基层矛盾维护社会稳定的基石。很难想象一个软弱涣散，组织动员力和控制力低下的基层组织，产生的负面效应是多么可怕，营造的社会生态将是如何不堪。2015年、2016年和2017年中央一号文件连续三年都强调了加强基层党组织建设的重要性，并且特别提出要建立市县乡党委书记抓农村基层党建的问题清单、任务清单、责任清单。这说明，在社会治理中基层党组织建设问题必须高度重视，否则，在基层社会治理过程中，基层党组织将难以发挥战斗堡垒作用，党员将难以起到表率作用，以至于一些地方的基层党组织不仅没有服务好广大群众，相反成为侵害群众合法权益，影响社会稳定的重要因素。近年来，部分县(区)针对基层党组织在扶贫资金管理问题、党组织成员违法问题、处事不公问题、组织制度形同虚设问题、换届选举拉票贿选等问题开展了较大规模的巡察和调研，发现基层党组织功能软弱涣散现象较为突出，重点发现基层党组织成员在精准扶贫资金和管理使用中存在以权谋私、违规参与或插手扶贫项目招投标问题，在扶贫资金分配中违规收取费用、刁难群众、吃拿卡要、优亲厚友等问题，在扶贫资金使用中套取截留、虚报冒领、挤占挪用、贪污侵占的问题，在扶贫资金监督管理中资金拨付迟缓、监管不力等履行职责不到位等问题，上述问题不仅引起群众的强烈不满，一些地方甚至发生恶性械斗事件，这在维护社会大局稳定中是一个特别需要引起注意的政治问题。

(六)当前影响社会和谐稳定的诸多矛盾和风险依然存在

严重的社会矛盾和风险将削弱社会的发展绩效，瓦解社会团结。当前，社会稳定形势总体而言是向好的，但一些矛盾纠纷特别是群众反映强烈的问题依然存在，诸如盗抢犯罪、网络电信诈骗、传销与毒品犯罪等问题，成为近年来影响社会和谐稳定的突出问题。对此，2017年中央政法工作会议指出，“社会治理是一门大学问，重在协调好利益关系，要在稳人心、得民心。只有积极推动做好特定利益群体工作，才能筑牢社会和谐稳定的民心基础。”这说明，除了关注传统的社会问题之外，对于涉及特定群体的一些新问题也应当高度重视。以广西为例，比较典型的涉及特定群体的新问题是近年来因网络兴起对特定行业冲击引发的系列矛盾纠纷，呈现出诸多矛盾叠加的发展态势。例如，一些从事传统出租车工作的司机因受到“网络快车”的冲击而陷入低谷，在“份儿钱”居高不下生活难以为继的情况下，采取罢运这种非理性的举动来给政府施加压力。2016年12月19日，南宁的士司机以抗议网约车、黑车而实行的罢运事件，对整个社会秩序构成较大的影响。同时，将网络应用到出租车领域，在给乘客创造了一个快捷约车体验的同时，也对传统出租车行业的正常运营构成了一定的冲击，从而蕴含着通过制造热点事件对社会秩序产生影响的风险。此外，现实中也存在先由网络大V就某一事件创造话题、设置政策议程然后进行网络传播，这已经成为很多典型社会事件爆发的标准模式。一些本来并不引人关注的事件，一旦在特定环境下被放在网络上加以展示，立即成为吸引民众眼球的重大社会事件，2017年春节广西“穿山甲”事件即为最典型的事例。

三、法治视野下维护社会稳定的新举措

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，在多个重要场合提出各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。法治视野下运用法治思维维护社会稳定是实现良法善治这一法治根本目的的题中应有之义，是创新社会治理机制营造团结和谐社会生态的新路径。

(一)发挥立法引领的思维

立法的引领推动作用是指通过发挥法的规范性进而发挥其行为引领作用，以先进理念的价值引导，推动和保障经济社会的发展。发挥立法的引领推动作用，是推进社会治理现代化的重要依托。一些省、直辖市和自治区人大近年来充分发挥立法机构的主导作用，通过制定地方性法规，对社会治理行为实行有效的立法引领和推动，产生了较好的法律效果和社会效果。2015年3月修正实施的《立法法》第七十二条规定，“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”这是完善地方立法体制、充分发挥地方立法引领作用的重要举措。当前，在社会治理过程中，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护是关涉地方经济社会发展与和谐稳定的重要领域，执法依据的缺失导致社会矛盾激化一直是困扰地方党委政府的一个问题。特别是中西部欠发达地区，近年来与东部发达省份的差距，不仅仅在经济发展水平上，还表现在法治思维特别立法先行上的差距，比如广东等一些东部沿海省份早在十多年前就已经针对城乡建设与管理制定出台了较完善的地方性法规，有效规范了“两违”行为。而一些中西部地区则在近几年才出台违法建设查处条例，整整晚了十多年，所积累问题之严重可想而之。因此，中西部地区各设区的市当务之急就是充分发挥其在城乡建设与管理、历史文化保护和环境保护方面的立法引领推动作用，以此化解在经济社会发展中所累积的诸多矛盾纠纷，为有效维护社会稳定提供有效的制度安排。

(二)强化法定程序必经的思维

程序的主要功能在于：一是通过法定的步骤、方式、时限来约束主体行为，防止掌握权力的主体滥用权力，使权力能够在法定的轨道内运行，避免因为权力滥用导致利益失衡引发社会矛盾的激化。一项涉及群众切身利益的重大行政决策，只有经过了公众有效的参与，才能在决策过程中倾听到与决策有利害关系的参与者的意见，才能协调好与平衡好各方的利益，才能为各方都可以接受，这就避免了社会矛盾的激化。二是行为主体进行理性选择的有效保障。在行政决策过程中，通过法定程序的约束，可以保障主体进行理性的选择，理性选择不仅能有效排除滥权的可能，也是一种无形的消解社会矛盾的过程。一些地方在作出重大行政决策过程中，不经过法定程序而搞“暗箱操作”，以此牟取私利，损害群众合法权益，积累太多的社会矛盾，就是一个非常值得反思的问题[8]P56。2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：“部分地区和一些领域社会矛盾有所增加，群体性事件时有发生，一些领域腐败现象仍然易发多发，执法不公、行政不作为乱作为等问题比较突出。解决这些突出问题，要求进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确强调：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。”这表明，从2010年强调的“必经程序”到2014年强调“法定程序”的话语转变，充分说明重大行政决策必经的法定程序已上升为具有法律强制力的刚性程序。因此，领导干部在全面依法治国的大背景下，必须摒弃过去“重实体，轻程序”的思维，强化法定程序必经的思维，因为在维护社会稳定过程中，遵循程序必依，可以发挥其两个最基本的功效：一是程序是约束规范主体行为的重要机制，防止行为主体偏离法治轨道；二是程序是进行理性选择的有效措施，防止纠纷主体采取非理性的方式来解决矛盾。

(三)树立依法用权的思维

树立依法用权的法治思维，是落实“法无授权不能为，法定职责必须为”的基本前提，是有效界分公权力与私权利的基本遵循之道，是社会治理有序运行的基本保障，可以有效防止因公权力越界造成不必要的纷争，从而影响社会稳定。对此，习近平总书记指出，“领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，对各种危害法治、破坏法治、践踏法治的行为要挺身而出、坚决斗争”。因此，“领导干部在行使职权的时候，一定要正确处理权与法的关系，把权放在法的下面，自觉树立权依法使的思维，要注重在三个方面下功夫：一要在解决权依法使的思想观念问题上下功夫。这是树立权依法使思维的逻辑起点”[9]P36，一个领导干部思想上必须牢固树立宪法法律至上的理念，彻底摈弃以言代法、以权压法、徇私枉法的人治陋习。二要在学法懂法上下功夫。领导干部要带头学法，真正弄清楚法律的界限、权力的边界，真正弄清楚哪些事能做，哪些事不能做，做了要承担什么样的法律责任，确保在用权上不出违法问题。三要在自觉守法上下功夫。要坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不可逾越的观念，作决策、开展工作多想一想法律的依据、法定的程序、违法的后果，按照法律履行份内的职责。[4]P8

(四)养成良法善治的思维

营造团结和谐的社会生态必须坚持全面依法治国，以推进国家治理能力和治理体系现代化为抓手，以实现良法善治为目标。法治是经人类社会历史证明最为有效的社会治理方式，要避免有法无治，应当将良法与善治结合起来。一要以良法促善治、保善治。必须坚持立法先行，发挥立法在团结和谐社会生态建设中的引领和推动作用。这一主张实际上就是要为最终实现善治奠定良好的规则和基础，充分体现了通过良法来实现善治的理念。二要在善治中以贯彻实施良法为核心。领导干部要认真落实十八届四中全会提出建设法治体系的目标任务，在具体行动中将已制定出来的良法真正转化为行动中的法。在维护社会稳定过程中，要实现对社会矛盾进行精准排查和对社会矛盾进行精细化解，就必须养成良法善治的思维。十八届四中全会提出“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。将良法与善治进行有机结合，就是为了实现社会治理现代化的目的，这是形式法治与实质法治相统一的结果。2016年12月9日下午，中共中央政治局举行第三十七次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，要将社会主义核心价值观贯穿到立法、执法、司法、守法全过程中，使社会主义法治成为良法善治。这是习近平总书记就社会主义法治建设目的提出的重大命题，既为如何实现社会治理能力和治理体系现代化指明了方向，也为营造团结和谐的社会生态提供了基本遵循。因此，领导干部在日常工作中必须养成良法善治的法治思维，使公权力机关服务群众的职能更好地发挥出来，有效降低公权力侵害群众合法权益的可能性，为实现和谐稳定贡献自己的智慧和力量。

(五)坚持“情、理、利、法”并用的思维

中国的社会治理讲究“情理法”相统一，强调“动之以情，晓之以理、绳之以法”，在处理矛盾纠纷过程中注重用感情来打动别人的心，用道理来使别人明白，用法律来约束别人。其运行的思维首先是在合情的前提下去追求合理的利益，最后才依法办事，其中“理”是位于中间，是最重要的，但“情”是基础，是“理”的根基，最后才轮到“法”，而西方社会治理奉行的是“法理情”，把法放在第一位，情和理要服从法，所以西方崇尚刚性制度管理，这是中西方不同文化理念的产物[10]P26。针对信访难题的化解，习近平总书记曾提出“三到位，一处理”的原则，这其中就包含“动之以情、晓之以理、让之以利、绳之以法”的基本法治理念。因此，在处置社会矛盾纠纷过程中，必须坚持“情、理、利、法”并用的思维，将情作为加强沟通的手段，将理作为摆明事实的基础，将利作为有效协调的策略，将法作为是非曲直的准绳。具体而言，就是适应民众基本成分复杂化的新趋势，在引导过程中，要由单向引导向立体推进转变，坚持讲法、讲理、讲情、讲利。适应诉求主体思想观念多元化的新趋势，在满足诉求时，要由单一手段向法理情并重转变，坚持合法、合理、合情、合利。适应群众利益诉求多样化的新趋势，在处置过程中，要由“固定模式”向“一案一策”转变，坚持以法为原则、以理为基础、以情为沟通、以利为策略。

(六)尊重司法规律的思维

司法规律是指国家通过司法途径解决社会纠纷时的规律性特征。司法规律包括司法中立、司法公开与司法终局等。由于司法具有解决法律纠纷实现社会公平正义的兜底性功能，领导干部在维护社会稳定过程中必须具有尊重司法规律的思维，使矛盾纠纷能够通畅地进入司法机关，避免司法运作的程序不因权力的不当干预而空转，保证司法最终处置的权威性和可执行性[11]P76。一是尊重司法是解决法律纠纷的最后一道防线的思维。即发生的法律纠纷虽然可以采取多元化的处理方式，可以通过行政复议解决，也可以通过仲裁方式解决，但司法必须是解决法律纠纷的最后一道防线，这是由司法的基本功能和地位决定的，也体现了司法的基本运行规律。同时，“司法活动是国家根据法律解决社会矛盾的活动，应当由国家专门机关依法进行，包括侦查活动应由国家授权的侦查机关进行，起诉活动应由检察院进行，审判活动应由法院进行，其他任何个人和任何机关不能行使司法权力，也不能干涉司法活动”[12]。二是尊重司法活动应有中立性和权威性的思维。即审判活动是人民法院代表国家行使审判权，在审判机关对案件作出最终判决之后，非经法定程序，任何个人和机关不得非法改变和干预，避免司法机关的定纷止争功能被无形消解，从而实现司法对社会有序运行的有效保障。

[1]马玉生.打好新形势下维稳主动仗——深入学习习近平同志关于维护社会大局稳定的重要论述[N].人民日报，2017-01-13.

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(责任编辑：肖扬伟)

The New Requirements，New Challenges and New Paths in Maintaining Social Stability from the Rule-of-Law Perspective

CHEN Fa-gui

(Department of Teaching and Research on Law，Party School of CPC Guangxi Committee，Nanning，Guangxi 530022，China)

The transition from“improving the level of social governance”to“improving the rule-of-law level of social governance”brings new requirements to the maintenance of social stability，which need to be understood from six aspects，i.e.，the core，essence，linchpin，guarantee，cut-in points and key points of social stability.Meanwhile，social stability also faces new challenges，including weak consciousness in obeying the law，challenges to the authority of on-site law enforcement，undue procedure of law enforcement，lack of multi-subject mediation mechanism，weakness in grassroots party organizations，and so forth.Therefore，to maintain the overall social stability，we must plan with the rule-of-law thinking，we must play well the function of legislation，improve the procedure of law improvement，normalize the use of power according to law，cultivate good law and good governance，combine human feeling，reason，law and benefits，and pay respect to the regularities of justice.

Social stability；institutionalization of rule of law；perspective of good governance

2017-05-06

陈发桂(1972—)，男，广西灌阳人，中共广西壮族自治区委党校法学教研部副主任、教授，研究方向为基层社会治理。

本文系国家社科基金项目“涉法涉诉信访有效终结的法治运行机制研究”(编号：15BFX046)的阶段性成果。

D669

A

1674-0599(2017)04-0123-08