开放政府数据、推进应用创新的中外模式比较

李 平

开放政府数据、推进应用创新的中外模式比较

李 平

数据开发应用是数据开放的主要价值，推动应用创新成为开放政府数据当前阶段的工作重心。以数据应用为视角，介绍并比较国内外开放政府数据中推动数据应用的主要做法与模式，指出中国开放政府数据应用中存在企业和公众的主导性不足，配套服务不足，应用创新的落地性和可持续性不足等问题，面向中国开放政府数据应用提出建议。

开放政府数据；数据开发应用；政府数据；数据开放；应用创新

1 引言

2009年,奥巴马政府宣布《开放透明政府备忘录》并建立全球首个国家数据开放门户网站data.gov，开放政府数据(OGD)开始成为全世界最重要的公共政策之一，在许多国家迅速推进，成为数据科学以及政府信息化等领域的热门话题和研究重点。到2014年2月份，先后有63个国家参与到“开放政府联盟”之中。根据开放数据晴雨表项目组、互联网基金会、开放数据研究会2013年共同发布的《开放数据晴雨表：2013年开放数据全球报告》，在全球首个政府数据开放平台诞生的近五年时间内，数百个国家和地方政府建立起了各自的政府数据开放平台。美国、澳大利亚、欧盟等相继制定国家数据开放政策[1]，研究为确保数据开放与应用而制定的各项政策，包括数据开放政策、数据共享政策以及社会和商业领域的应用项目创新等。

大数据时代，政府是最大的数据拥有者。开放政府数据，让公众免费自由获取和利用，发展数据科学，开发数据应用，激活社会创新。对政府而言，能够推动实现数据资源采集、数据共享、数据利用的一体化规范管理，推进实现数据驱动政府治理现代化。对社会而言，能够给民众提供更多便利，缓解政务办事难等问题，创建巨大公共价值。法国政府指出：“对于公共部门来说，公共数据开放不仅是政府信息公开的有力推手，也是促进公共服务发展模式创新和推动产业创新的难得机遇[2]。”美国食品药品监督管理局开放了近10年 300 万份药物不良反应报告的数据。研究称，此举将使美国新药研制时间缩短3～5年，临床健康开支每年减少 165 亿美元，为美国医药产业每年创造 1000 亿美元的价值。

开放政府数据只是开始，并不是终点，利用数据实现价值才是最终目标。英国学者提出开放政府数据的真正价值实现是数据能够得到再利用[3]。有研究将国外从政府信息资源开发利用到开放数据运动大体上划分了三个阶段[4]：①被动开放数据阶段(1960—2009年)；②主动开放数据阶段(2009—2011年)；③挖掘数据价值阶段(2012年开始)。可见，推动数据的开发应用成为当前开放政府数据的重心。

开放数据后的数据应用，是涉及多主体、多因素、多产出的复杂过程。但是当前已有研究大多集中在政府数据的开放层面，应用层面的研究十分缺乏。本文以数据应用为视角，对国内外开放政府数据中推动数据应用的主要做法和模式进行比较分析，总结数据利用的一般规律，面向中国开放数据与应用提出建议。

2 中国开放政府数据概况

2015年 4月国务院发布《2015年政府信息公开工作要点》，数据开放首次出现在国家层面的政策文件中，指出要积极稳妥推进政府数据公开，鼓励和推动企业、第三方机构、个人等对公共数据进行深入分析和应用。同年9月国务院出台《促进大数据发展行动纲要》，首次提出开放政府数据的指导意见，指出中国将在2018年以前建成国家政府数据统一开放门户，2020年实现政府数据开放。上海、北京作为国内最早开展开放政府数据的地方政府，于2012年先后开通了地方政府层面的政府数据开放平台，之后，佛山南海、武汉、无锡等十几个地区也陆续推出了政府数据开放平台。除了单独建设开放政府数据门户模式之外，还有地区和部门利用原有的政府门户网站向社会开放数据。

2015年英国开放基金会发布的《全球开放数据指数》指出，在全球122个国家开放政府数据排名中，中国位于第93位，说明中国国家层面政府数据开放状态还处于较落后的水平[5]。2017年5月复旦发布了国内首个地方政府数据开放指数《2017中国地方政府数据开放平台报告》，该指数评估了中国19个地方政府数据开放平台，从数据量、数据可机读性、数据时效性等指标进行评价，表现最好的是上海、贵阳两地，其次是青岛、北京、武汉、东莞等地。大多数地区开放数据主题类型相对丰富，上海市政府的开放数据包括经济建设、资源环境、民生服务、道路交通、社会发展等 12个主题，1172项数据集，北京市政府的开放数据涵盖旅游住宿、交通服务、餐饮美食、医疗健康等18个主题，483项数据集。然而中国开放标准仍缺失，数据质量差异大，开放的“有用”数据偏少，“有用性”不容乐观，且一些地方政府尚未开放数据。

开放是常态，不开放是例外，在保障国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，应该最大限度地开放政府数据。上海不仅在全国首先推出了数据开放平台，并率先发布全国首个公开的开放数据工作计划《上海市政府数据资源共享和开放年度工作计划》，明确列出数据开放重点领域清单，逐步深化政务数据资源共享和开放工作。未来应尽快制定具有针对性的、切实可行的国家政府数据开放标准，对开放政府数据的内容、形式、边界进行定义，保证数据开放的规范化和制度化。

3 中国推进开放政府数据开发应用的模式

为推动开放数据的开发利用，目前形成了三种主要模式，具体如下。

3.1 政府主导的开放数据创新应用大赛

政府主导的开放数据创新应用大赛是由地方政府部门主办，负责开放政府数据及比赛主题相关的数据，并提供比赛所需软件、硬件环境，设置奖项资金，面向社会各类团体和个人，征集数据应用创新方案和产品。自2014年上海首届开放数据创新应用大赛“SODA”开始，此类赛事成为各地推动开放政府数据与应用的典型方式。贵州、北京、广东、辽宁、杭州、济南、青岛、成都、合肥等地区纷纷启动数据应用大赛。

上海开放数据创新应用大赛“SODA”已成为国内政府数据应用赛事的著名品牌，每年SODA大赛围绕不同的主题开展，2015年围绕公共交通，2016年围绕公共安全，这样有利于聚焦更加系统和深度的应用。每次大赛以开放数据为基础，还围绕主题提供比赛专用数据，2016 年总计提供了29项大赛专用数据，其中，政府数据 21 项，企事业单位数据 8项，涵盖信息安全、社会治安、交通安全、环境治理、食品安全、金融安全、商圈安全等多个领域。值得一提的是，电信号百、中国联通、申能集团、汇纳科技等一系列企业也加入开放数据行列，为大赛提供比赛数据，SODA在数据提供单位数量和大赛数据总量上独树一帜。针对开放数据的企业，大赛还设立有企业专项命题，就各自在业务中的特色问题，定向众筹数据应用解决方案，既丰富了大赛数据，也帮助企业解决问题。在 2016 年SODA首次采用了“市区联动”的组织模式，积极与不同区县政府进行合作，突显不同区域和行业在大数据应用上的特色。

2014年，“云上贵州”大数据商业模式大赛吸引了8600 余支队伍报名参赛，其参赛队伍规模超过了 2014 年阿里巴巴大数据竞赛，成为国内大数据领域第一赛。该大赛还设置有“智慧交通算法大挑战”分支赛。贵州将大数据产业作为战略新兴产业，相继对外开放了政府七朵云数据目录和部分贵阳真实交通数据，通过大赛吸引了许多开发利用贵州七朵云数据的创业项目。大赛除了为创业团队提供数据、智力、资金等方面的支持，还为优秀创业项目的后续发展对接推荐相关资源，让这些优秀项目在贵州落地生根，促进经济社会发展。“云上贵州”大赛设置了2000万元大赛奖金，其中最高奖金为500万元，还有200亿元风险投资“资金池”主要来自国内投资机构,其奖金规模在国内同类型赛事中是比较有吸引力的。

无锡市也举办了“2016大数据应用创新大赛”，以“政务数据与互联网数据融合应用”为主题，鼓励运用无锡市政府相关部门提供的内部数据、开放数据以及公开获取的互联网数据，创造“智慧化”原型产品和解决方案，集中在智慧民生、智慧环保、智慧交通、智慧城管、智慧社区、智慧工业、智慧旅游、城市安全等领域。作为大赛举办城市，无锡市已连续四年荣获“中国智慧城市发展评估”第一名。无锡率全国地级市之先开通了政务数据服务网，目前已开放了39个部门900个数据集，成为开放数据集领先的地级城市。

此类大赛的评分标准多是参考项目的大数据相关性、作品成熟度、算法模型、产品体验、创新程度、商业价值、社会价值、应用前景等内容。关注到开放数据应用的公共价值与落地能力。

3.2 企业主导的政府数据应用

企业主导的政府数据应用是由企业发起，根据自身运营需求，利用政府开放数据并整合自身掌握的其他数据，开发相关应用进行创新，以满足和提升企业业务需要。

高德公司将上海测绘局公布的20000多条地理位置信息用于高德地图的编制与更新，服务了上亿的用户。北京九州联宇利用政府开放的数据，提供公交车到站信息服务。由于利用政府开放数据，使其一年节省了数百万元费用。

2013年，经济学家的调查发现，被调查公司中有70%收集开放数据，开发利用这些数据开展经营性活动[6]。不仅有很多企业将大数据用于创造新的产品或服务，还有的用于提高现有产品或服务的技术水平，甚至发明新的商业模式[7]。对企业而言，他们需要的不仅仅是自身的业务数据，更需要的是来自于外部的数据。因此，数据开放、数据交易也越来越得到市场青睐。

3.3 企业主导的数据开放与应用

此类模式由企业发起，根据某主题或欲解决的企业问题，将自身企业数据向社会开放，通过举办数据应用大赛，吸引公众或其他企业进行数据开发利用，提出解决方案。这是一种众智模式，向广大公众征集大数据算法和解决方案，有利于弥补企业技术和人才不足。

华为基于华为大数据开发平台及运营商海量数据，组织大数据应用开发大赛，华为提供大数据的开发环境，参赛者对华为提供的海量人群数据进行实时分析，进行客户画像、数据挖掘等应用。SAS公司是全球最大的商业智能软件独立厂商及服务提供商，SAS 中国在 2013 年成功举办首届 SAS 数据分析大赛，之后每年面向全国高校举办“中国高校SAS 数据分析大赛”。比赛命题和数据由SAS公司或聘请的专家命题。2014年吸引了183个队伍参赛，2016年就达到658支参赛队伍。SAS借助举办数据分析大赛的形式搭建高校和企业的人才桥梁。一方面，企业从市场甄选和输送最优秀的数据人才，另一方面大赛给很多参加大赛的同学提供了知名企业的就业机会。

除此以外，中国电信、阿里巴巴、上海图书馆等越来越多的企业、机构都主办过类似的开放数据应用开发竞赛。有效推进了企业数据与公共数据的融合，提高了公共数据的流动性。

4 国外推进开放政府数据开发应用的模式

发达国家十分重视政府数据生态环境建设，从组织、机制及活动等方面建立与私营部门和民间社会组织良好的公私合作伙伴关系，形成政府主导下分工有序、合作共赢的多方参与模式。

4.1 政府主导推动应用

政府主导型模式是由政府主动开放公共数据，建立开放数据制度环境，并吸引民众和企业参与深化政府数据的创新应用。许多国家政府通过独自举办或与其他机构联合举办各种形式的数据创新应用竞赛、黑客比赛等，同时，举办不同形式的开放数据活动，例如项目投资、合作建立试点项目、由企业和公民参加的信息通报会、各类公务员培训、社会培训以及数据利用指导活动等，形成政府搭平台，社会齐参与的局面，有效推动了社会力量参与开放政府数据的开发应用。

2009年在美国开放数据门户Data.gov上线的同一天，阳光基金会宣布设立25000美元的奖金，举办程序员公共数据开发大赛。参赛作品必须使用门户开放的公共数据，可以是一个数据分析的程序，也可以是一个数据可视化的应用，还可以是社交网站和智能手机的插件。当时门户上只开放了47组数据，但3个月内，首次比赛却收到了47个开发的应用程序。自此，纽约市每年都举办应用设计大赛，逐渐得到了包括微软、脸书等广大公司的赞助和合作。除了举办应用大赛，2014年，美国白宫科技政策办公室、商务部与纽约大学联合举办开放数据圆桌会议，有20多个利用政府数据的公司和机构，就对开放政府数据的需求、可操作等要求开展结构性对话沟通[8]。美国政府与投资基金“创新事业”合作，联合举行了“公民黑客日”活动。活动中有很多政府机构对外开放数据，包括美国劳工部、美国普查局、国家航空航天局等等，希望汲取黑客们的集体智慧来解决实际问题。

比赛模式同样在英国、澳大利亚、日本等国家大获成功。2013年，英国商业、创新和技能部成立了“开放数据协会”，并设立800万英镑的开放基金，大力推动政府数据开放、社会数据开放和科研数据开放。值得一提的是，英国政府开放数据门户网站除了提供来自政府的公共领域数据集，也供民众或民间机构上载数据进行开放，并设置了“数据请求”链接，用户可通过“数据请求”直接提出数据需求信息。英国还有面向公众组织的关于数据文化的展览，2014年展览包括卫星影像、启动装置等数据差异、数据收集的展示等，2015年展览主题是数据人类学，展示当今数据开放的广泛应用，审视人在数据环境中的中心位置。展览展示了数据运用的新方法，带给公众一种全新的思维冲击。

4.2 企业主导推动应用

企业主导推动应用中，企业的应用创新主体作用更加突出，通过政府和企业合作建立试点项目、企业主动开放数据、企业投资、企业建立孵化器等方式，推动包括政府数据在内的开放数据的技术开发，以具体的微观数据支持政府的宏观数据蓝图。

Zillow是一家提供免费房地产估价服务的网站，充分整合利用了房地产相关各方数据，是具有代表性的利用开放数据建立的数据消费模式。NextBus公司利用公开的交通运输领域数据，为波士顿、洛杉矶、旧金山等城市建立了公交车实时运行系统，并借此形成新的商业模式，成功创业。

美国的第一个“智慧可持续型城市”由迪比克市政府与IBM合作建立。利用IBM物联网技术优势将城市的所有资源(水、电、油、气、交通、公共服务等)数字化并连接起来，通过对各种数据的开发应用，降低城市的能耗和成本，提高智慧水平。

英国建立了开放数据项目孵化器ODI，初衷就是为依靠开源或者开放数据的英国企业提供一个平台，由企业孵化引领创新[9]。ODI给企业寻求开放数据，提供良好的空间、技术支持等环境，更加关注企业通过数据的利用，实现业务、产品、模式等创新，推动企业成长发展。

4.3 公民主导推动应用

开放政府数据使得参与主体范围进一步扩大，数据的利用者存在多种类型，除了大中型信息技术公司、初创公司等，还有一部分是公民为主导的参与，他们一般都技术过硬，或者是开放数据文化的爱好者，且来自不同背景，通过各种社团、联盟、社群等组织形式，多种渠道参与开放数据的应用，逐渐形成燎原之势。数据开放一定程度上去专家化，推动了全民创新的进程。

美国的“为美国而编程”(Code for America)是开放数据背景下的公民社群。公民社群从公民自身的需求、技术出发，倡导利用本地的开放数据，将其作为实现创新的资源，以及监督政府的工具。英国的开放数据用户小组是由政府、企业、学术界、市民等多方代表构成的组织，它是数据需求方和供给方之间的桥梁。用户通过小组提出信息诉求，小组将这些诉求向政府传达，从而确定优先开放的数据。

5 中国数据开发应用的主要问题与建议

5.1 推进开放政府数据开发应用中的主要问题

(1)企业和公众的主导性不足。从参与主体来看，开放政府数据大大扩大了信息治理参与主体的范围。此前公共信息再利用的主体以政府、国有机构和大中型信息机构为主，而开放政府数据的应用中，各类中小企业、民间团体乃至公民都纷纷加入。尽管参与主体范围进一步扩大，但是相对国外，中国社会的主导性还不够，也就是需求侧的主导性和参与性有待进一步提升。根据一项台北市电脑公会的调查显示，约70%的台湾IT企业不清楚开放政府数据是什么，仅有10%的IT企业有用过政府数据的经验[10]。从各国经验来看，企业是政府数据开放应用的主体，提高企业的参与度和主体性，将有利于从需求侧推动政府进一步开放数据。

(2)推进数据开发应用的配套服务不足。政府数据从开放到应用，除了必要的数据资源，还需要有组织、数据利用者、软硬件平台等支持，这些要素也将直接影响政府数据开发应用的效果。中国开放政府数据门户网站从地方城市开始，作为提供数据资源的主要载体，举行数据应用创新大赛已成为主要的数据利用组织方式，但在有利于数据应用的配套服务方面略显单一。国外在加强与公众互动方面，形成了圆桌会议、社团、孵化器等多种组织形式，开放政府数据门户网站设有数据申请渠道、数据评价功能，以及有关的数据分析软件和开源服务等。数据开发与应用应该形成一种环境，而不能演变成一时的运动，多元化的配套服务必不可少。

(3)开放与应用的协同性不足。当前中国政府数据应用大赛此起彼伏，但不少地方的大赛往往忽略了政府数据开放这一主题，将重点放在了通过政府数据资源吸引企业、发现创新方面，数据的提供也往往属于定向开放，只有入围的团队才能获得完整的数据，比赛结束后也往往没有有效措施推进政府数据的可持续开放。因此，数据应用大赛与政府数据长效开放的目的之间缺少协同、相互割裂。政府部门往往不清楚他们的数据应用去向和价值所在，企业和公众通过比赛这种有时效性的活动也无法建立与政府之间长效的畅通的沟通渠道。如何有效地推动开放政府数据政策和数据应用项目之间一体化发展，则是各地开放政府数据面临的一道难题。

(4)数据应用创新的落地性和可持续性不足。数据应用创新的落地困境是世界各国开放政府数据所面临的共同问题。截至2016年底，美国开放数据网站上有76个APP应用供下载，英国有408 个，用户还可以直接上传新的应用，中国上海政府数据资源网有63个应用，北京16个，浙江8个，武汉68个。在开放数据应用进程上普遍有减缓的趋势，同时大量数据应用APP还存在缺乏更新、用户很少等应用问题。在中国各类数据应用大赛中涌现出的获奖项目，同样在后续落地和市场化应用中表现惨淡，真正实现落地并得到可持续性应用的项目凤毛麟角。2015年上海SODA大赛中有15个项目获奖，其中仅有4个项目对接了企业或者获得融资，尤其是很多侧重于社会价值的非商业项目在落地中更不顺畅。可见，如何提高数据应用的市场落地，获得可持续发展将是未来推动政府数据开放与应用的重要工作。

5.2 推进开放政府数据应用的建议

(1)加强应用的问题导向。政府数据开放层面强调广泛性，而政府数据应用层面则应该重在问题导向性。国内外比较典型的数据应用大赛都强调主题性，例如英国的开放数据系列挑战赛，分别在食品、治安、环境等多个领域下设定命题，鼓励对开放数据的深度应用，来解决城市中的现实问题，并有利于建立企业对项目的投资对接、孵化培育。企业主导的各类比赛，也往往围绕企业中的问题而开展。围绕现实问题，有利于整合领域关联数据，推进对数据的深度理解和增值开发，能够挖掘数据的价值，解决城市发展中的问题，从而实现数据的价值。政府部门如果以实际问题为导向，向社会开放数据、征集方案，既能够吸引到解决思路，也能提高自身开放数据的意愿。因此，推进政府数据应用应该将“大数据”变为“小数据”，以现实问题为导向，加强数据应用的主题性，从而推进数据价值的深度应用。

(2)强化企业参与的主导性。鼓励社会团体和企业以需求为导向，加强企业参与的主导性，提高参与度，有利于面向企业输送数据人才，孵化数据方案，丰富应用产品，推动创新落地。借鉴国外企业主导数据应用的做法，可以加强政企合作、政智合作、企业数据开放、企业与学校合作、企业孵化等。企业主导数据开放，纳入到政府公共数据开放的潮流中，充分挖掘社会数据人才、资金等要素，提升政府数据开放工作的社会知晓度和公众参与度，营造社会各方积极互动的良好氛围。

(3)构建“数据开放+创新创业”生态圈。政府应打造成为值得信赖的平台，除了当前开放政府数据门户网站为主的开放层面，还包括推动数据开发与应用的应用层面，形成开放与应用的协同发展，打造开放数据、数据应用、项目孵化三位一体的政府数据开放生态圈。开放层和应用层的协同，使得各参与主体分工合作、优势互补。政府关注于数据资源提供与整合，制定标准，增加数据应用所需的人才、设施、软件等基础服务、增值服务，打造规范有序生态圈秩序。社会企业和公众发挥人才优势对数据进行开发利用，这些数据开发者比政府部门更了解社会需求，有技术、资金、人才等其他有利要素。开放数据的实施需要从生态建设的层面来推进，通过数据打通政府与社会的协作平台，由政府单一推动变为政府与公众协作推动，整合各类创新要素，动员社会各层面推动价值创造，形成良好的生态环境。

[1]JANSSEN K.The influence of the PSI directive on openGovernment data:an overview of recent developments[J].Government information quarterly，2011，28(4)：446-456.

[2]张靖．公共数据开放经济模式探讨[EB/OL]．(2014-06-05)[2016-09-19].http://news.hexun.com/2014-06-05/165414944.html.

[3]NEWBERY D M，BENTLY L，POLLOCK R.Models of Public Sector Information Provision via Trading Funds[R/OL].[2016-09-19].http://www.berr.gov.uk/files/file45136.pdf.

[4]洪京一.从 G8 开放数据宪章看国外开放政府数据的新进展[J].世界电信,2014(2):55-60.

[5]曹雨佳.政府开放数据生存状态：来自我国19个地方政府的调查报告[J].图书情报工作，2016,60(14)：94-101.

[6]The Economist Intelligent Unit.The Data Directive-How Data is Driving Corporate Strategy，and What Still Lies Ahead[R].London：The Economist，2013.

[7]徐宗本，冯芷艳，郭迅华，等.大数据驱动的管理与决策前沿课题[J].管理世界，2014(11)：158-163.

[8]夏义堃,丁念.开放政府数据的发展及其对政府信息活动的影响[J].情报理论与实践,2015(12):1-6+19.

[9]武琳,刘珺.数据消费与孵化创新——开放政府数据商业应用发展趋势[J].情报资料工作,2016(03):90-94.

[10]CHANG Y.The Trend of Re-use of Open Government Data[EB/OL].Available:http://mymkc.com/articles/contents.aspx?ArticleID=21822.

ComparisonResearchonDomesticandInternationalApplicationInnovationPatternsofGovernmentDataOpen

Li Ping

(Shanghai Party School of CCP/Shanghai Administration Institute,Shanghai 200233，China)

Data development applications are the primary value of opening data，so to promote application innovation has become the focus in the current stage of government data open.In view of the data application，this paper takes comparative the main practice and patterns of forcing application innovation in government data open at home and aborad.The paper puts forward the main problems of Chinese government data application，such as lack of dominance of business and the public，lack of supporting services，lack of sustainability of application innovation.It proposes some suggestions for data application of China to open government data.

Government data open；Development and applications of data；Government data；Data open；Application innovation

国家社会科学基金项目“政府数据开放和利用的创新效用评价及其优化机制”(16BTQ062),上海市软科学研究项目“政府数据开放推动应用创新方法研究”(16692106800)。

2017-04-19

李平(1977-)，女，山东人，博士，上海行政学院地方治理创新研究中心研究员;研究方向:信息管理、科技管理、政府管理等。

(中共上海市委党校/上海行政学院，上海 200233)

D630，G203

A

(责任编辑 刘传忠)