后巴黎时代中国碳捕获与封存技术风险的监管进路

杨博文

(南开大学法学院，天津 300350)

后巴黎时代中国碳捕获与封存技术风险的监管进路

杨博文

(南开大学法学院，天津 300350)

《巴黎协定》成为继《京都议定书》后，全球气候治理新模式下又一份具有法律约束力的文件。“后巴黎时代”提出的国家自主贡献对发展中国家也做出新的要求，2017年中国首颗碳卫星发射成为全球CO2监测的“中国担当”。碳捕获与封存技术是碳减排的有效方法，中国在该技术的开展运行中尚处于初级水平，其中在捕捉、运输与储存阶段存在地下资源破坏、碳泄漏等风险。因此，通过借鉴发达国家的技术监管体系，在环境风险评价、技术检测标准方面制定相关法规、条例，构建中国的技术监管体系，更好地保障环境人权。

碳捕获与封存技术；碳监测；风险监管体系；碳泄漏；气候治理

《巴黎协定》为全球气候治理建立了新的秩序，在新的治理模式下国家自主贡献要求发展中国家也需要履行气候责任，强化减排能力建设。中国于2016年12月22日在酒泉卫星发射中心用长征2号丁运载火箭成功将“碳卫星”发射升空，在2017年提供碳排放的量化监测，这是全球减排的重要基础和保障。在目前所有的碳排放量减排手段中，碳捕获与封存(CCS)技术是一项前沿技术，也是用科技手段进行减排的有效途径。CCS技术在开发运行时要经过核查、审批、设立、终止等多个阶段，技术使用过程中涉及运输、捕捉、储存等多个过程，运行中也存在碳泄漏等技术风险。中国在该技术的运行中较发达国家相比尚处于初期，随着中国“CCS神华示范项目”的顺利开展，为在后巴黎时代履行中国自主贡献的国际承诺，制定碳捕获与封存技术的风险防范监管体系，制定相关法规政策，更好地保障中国碳捕获与封存技术的利用和实施打下了基础。

1 CCS技术发展及潜在风险

1.1 CCS技术的发展现状

《巴黎协定》成为国际社会的气候行动指南，也是具有法律约束力的文件。协定强调要加快对CCS技术的推广和应用，为实现《巴黎协定》降低2℃的目标提供相关技术支撑。CCS技术是防止CO2进入大气层的一种新型技术，在对CO2进行捕捉后分离，然后储存在地底、海底等不与大气接触的介质中。“后巴黎时代”各国都为实现减排目标推动CCS技术发展，减少电力行业等对化石燃料产生的碳排放。亚洲投资银行与中国发改委发布了中国CCS技术发展路线，以“政府—企业—环保组织”为链条对碳定价做政策支撑，提高CCS技术的价值进而推广该技术的使用范围。中国将在2020年建立首个大型CCS技术应用项目，预计每年封存CO2总量达到100万吨。2017年全球CCS技术应用项目有22个，年捕集量为4000万吨，CCS技术的应用前景广阔。不过，近年来CCS技术也出现了很多潜在技术风险，一旦失败将会影响投资者的资金投入程度。也有研究表明CCS技术在电力行业应用广泛，但在煤炭、生物等应用中存在诸多环境风险，严重影响周围居民环境人权的实现。因此，在“后巴黎时代”，CCS技术的技术风险和产生的环境不利影响成为CCS技术监管法规规制的重要内容。

1.2 CCS技术的方法学及潜在风险

CCS技术是一种将CO2捕获后进行储存的技术手段，分为捕获、传输与储存三个过程。具体来看(见表1)：首先，在捕获阶段潜在的环境风险主要集中在工具、设备的运行中电厂耗费的燃料会集聚，产生更多的污染物，高浓度压缩将产生操作风险突发事件危险隐患，这对人的身心健康造成不利影响。其次，在传输阶段潜在风险集中在运输介质。运输含有水汽的CO2过程中会对介质进行腐蚀，产生S、N等有毒化合物的挥发。管道运输通过居民住宅地下，有碳泄漏的风险隐患。最后，在储存阶段的风险主要集中在泄漏。泄漏后的CO2会使地质层中pH值过低，碳酸盐溶解析出Mn等重金属，其溶于地下水造成水污染，地区内CO2浓度过高(>3%)会导致人窒息[3-7]。

表1 CCS技术方法各阶段的环境风险分析

综上可见，严格的法律监管体系和系统的环境风险评价体系的缺失以及技术的监测标准与管理办法的空白，对开展CCS技术的应用而言是最大的障碍。

2 CCS技术潜在风险监管的域外考察

2.1 CCS技术监管的历史演进与法律渊源

CCS技术监管原则的法律依据应追溯到《联合国气候变化框架公约》，公约中明确了以知识产权技术降低大气中的CO2浓度含量应当以安全为主，防止气候系统受到人为干预，为后来各国制定该项技术的监管原则奠定了基础。2005年《京都议定书》中第2条第A款第IV项提出了对于CCS技术监管的原则，是要通过CO2的固碳技术来达到对环境无害化处理，预防采用此项技术产生的潜在环境风险，应当以风险预防作为监管该项技术的主要原则。

CCS技术监管框架主要集中在两个方面：①监管机构和监管权限的划分。监管机构和权限的划分经历了由起初的横向监管权限(行政机构之间)分配，到横向与纵向监管权限(中央与地方)分配的过渡。1995—2008年，在国际社会中各国与相关利益主体协商后，环境保护行政管理机构具有管辖权，并设立了由政府机构参与该项技术活动的机构主管部门，具有监督许可等职能，但中国还处于初级阶段。②监管模式的形成演进。在以国际公约以及IPCC的法规为法律依据的基础上，2005年后的10年间，从开始的只由评估批准、准入条件设定二元监管模式调整为除了上述以外加以对各阶段的监测与核查、环境影响评价监管和公共参与机制等多元监管模式，监管模式的变革为该项技术提供了更高的风险保障。

综上，在CCS技术的监管原则、监管框架的历史发展、演进过程中，监管水平逐渐提高，也为中国在该项技术监管的机制设计、制度设计上奠定了坚实的基础。

2.2 主要发达国家CCS技术监管体系与制度考察

(1)地质封存风险的域外监管体系与制度考察。欧盟的监管路径选择的背景和特点，是基于对CCS技术的广泛推广和潜在环境风险防控。监管路径由两部分组成，强调监管“以管制为辅，激励为主”达到对CCS技术项目的风险防范。2009年以后，欧盟宣布开展12个工业生产级别的大型CCS技术示范项目，监管的目标是规避技术运行的风险。为确保2015年之前大型CCS技术工业化示范项目的有效运行，欧盟在CCS技术的监管主体上将监管权限赋予各成员国成立监管机构进行监管。监管原则的制定上：欧盟推行了“便利安全原则”对CCS技术进行监管，该原则要求建设发电能力大于300MW的电厂前需要进行许可申请，并安装系统的CCS技术支持链，在得到技术的安全性检测和可靠性评估之后方可运行，同时强调了公众参与制度建立防止邻避现象发生。环境潜在风险控制与封存气体监测的监管上：欧盟规定了CO2的组成标准，并制定了追踪制度，在监测的法案中，规定环境潜在危险救济措施、监测排查保证地质永不变性等。

美国在CCS技术监管方面也主要以地质封存为主。2008年美国环保署(EPA)决定为达到以技术手段(CCS)应对气候变化项目的顺利开展，首次提出制定地质封存CO2的监管制度并于2011年正式实施，保证饮用水安全。2009年美国制定了《清洁能源与安全法案》，设立CCS技术监管章节，对地质封存的风险防控进行限制。EPA于2010年制定了《安全碳存储技术行动条例》，主要针对CO2的封存阶段的监测进行规制，进行信息的披露、数据的储存等。至此，这部专门的法律文件成为美国CCS技术项目实施的上位法，是监管的基础。2017年美国新晋总统上任后，在CCS技术的推广和监管方面更加重视，在CCS技术的运输阶段法案较为详细。监管主体上：美国设立了专门的监管机构，管道和危险物质安全管理局(PHMSA)通过制定规则来保障CCS管道运输的安全。监管原则的制定上：美国推行安全性原则，这项原则不仅符合美国特朗普政府的第一能源战略，同时也促使美国加快发展清洁能源。安全性原则是美国利用化石能源技术的基础。法案中还强调了审慎性原则，提出“孔隙空间权限”的概念，赋予经营者对灌注CO2过程中产生风险评估的审慎性义务，体现了风险预防理念。此外，其他发达国家的地质封存法律监管手段也在日益革新中，逐渐形成了完善的法律制度、监测标准与监管体系。

(2)海洋封存风险的域外监管体系与制度考察。海洋封存受到诸多限制，技术的发展也处于开发阶段，远没有地质封存成熟。各国针对海洋封存方面的法律监管相对较少。海洋封存主要的风险集中在海底储存阶段，以及在灌注海底的过程中存在的泄漏风险。监管原则的制定方面，沿海各国秉承“风险预防原则”对海洋封存进行限制，也是源于海洋生态系统的多样性以及海洋生物的迁移性等特征。根据《联合国海洋法公约》194条、196条规定，CCS技术捕获的CO2进行海底封存是按照工业废物标准进行，同时，在石油开采、钻井平台中产生的CO2气体捕获后允许注入海底进行封存。各国对CCS技术造成海洋污染监管责任以及专属经济区管道传输的风险防范进行规制，提出了法律义务的要求。此外，从国别监管法来看，日本制定的《海洋环境污染与灾害防治法案》中规制了CCS技术的运行，详细规定了许可证取得、选址标准、CO2浓度监测、核查与报告以及环境影响评估等，是海洋封存方面的一个较为详细的监管法案。

2.3 主要发达国家CCS技术监管体系与制度的比较分析

欧盟、美国以及相关国际公约对于CCS技术的监管措施出台背景、监管原则、具体制度具有一定差别。海洋封存主要依靠国际公约中的个别条款作为法律依据来监管。因此，各国CCS技术的海洋封存实践的经验并不丰富。

地质封存上，欧盟在CCS技术监管方面最为成熟，在不断制定专项法令的过程中，完善了CCS技术各个阶段的风险防范。欧盟采取的监管模式是以“激励为主，管制为辅”。而美国所坚持的监管模式是以“强制性的管制”为主。在新任总统特朗普的领导下，以发展能源计划优先，开发清洁能源，因此对技术推广、应用采取强制性的立法监管模式。监管主体上，美国单独设立了联邦能源监管委员会，而欧盟没有设立专门的监管机构，将监管的权限下放到各成员国，在监管的联动性上较美国相比存在差距。不过在监管的原则上，不论是欧盟还是美国，都以安全性原则与风险控制原则为主，体现了CCS技术实施中的审慎性、安全性以及环境适应性。

中国在CCS技术的监管方面还处于初期，域外的制度对中国构建CCS技术的监管框架、制定监管原则以及具体监管制度具有很重要的借鉴意义。海洋封存方法的监管在各国的实践经验并不多，而中国也主要是以地质封存为主。从美国成熟的监管经验来看，设立针对CCS技术独立的监管机构是必要的，不仅可以保证监管的专业性特征，还可以因地制宜地建立立法协调机制。同时，中国可以借鉴域外监管的法律原则，以安全原则、风险预防原则为主，构建系统的监管框架，以立法监管为主、激励政策为辅的监管模式比较适合中国CCS技术的发展。法律制度可以借鉴域外，以项目许可、环境风险评估、气体监测等制度为基础制定相关实体法、程序法，构建法律监管的法律体系。

3 中国CCS技术潜在风险监管体系的构建

“后巴黎时代”中国在CCS技术潜在风险的监管上，应建立监管框架和法律体系，并制定中国CCS技术的法律法规、政策以及规章、技术标准、条例。中国目前开展的CCS技术项目主要是地质封存类，监管框架(见图1)应当从源头上防控技术上的潜在风险，更好地推进CCS技术的发展和运行。

图1 中国CCS技术监管框架图

3.1 中国CCS技术监管现状及制度需求与监管框架

监管的政策支持方面，中国正在加强对CCS应用技术的推广与监管，并拟制定更加完善的监管制度。在《2020年国家中长期科学和技术发展规划纲要》中，提出了要加强对全球环境变化监测的保障。不同于域外国家，中国大多数CCS大型项目由国有电力、煤炭和石油企业构成，在监管制度的制定和监管机制的需求选择上，还是以地质封存为主。监管框架主要可以设立CCS监测与监管委员会，负责对整个技术的量化监管，在监管模式上包括法律监管、环境影响评价监管、许可经营监管以及信息披露与公众监管等方面。

(1)监管主体：设立CCS监测与监管委员会。在借鉴美国设立独立监管机构的基础上，中国可以设立CCS监测与监管委员会，作为独立监管机构，主要负责对专项技术的许可、监管与审批。其不具有实体立法权力，而是通过建立监管模式统筹监管，并与各省市的科技厅做好信息交流的工作，达到综合监管、联合执法的目的和效果。CCS监测与监管委员的职能包括建立项目的登记审批系统，对开展CCS项目的许可进行评估。同时，对于国家重点示范项目风险评估要更加严格地进行审批。CCS监测与监管委员的另一个职能就是对CCS技术项目的审批监管的全过程，对在开展运行后不符合标准或出现风险隐患的技术项目进行暂停或注销，防止技术对环境、人身造成更大的不利影响。

(2)监管模式：管制为主并构建参与式监管模式。在监管模式上，首先就是法律监管模式，以强制性管制为主。针对捕获阶段、传输阶段与储存阶段制定相应的法规政策、标准等。中国拟于2017年开展全国性碳市场，对碳排放的MRV(可检测、可报告、可核证)监测体系也处于完善当中，应当将CCS技术的立法归入中国MRV监测体系中，配合制定相关的标准条例等进行监管。在环境影响评价监管与信息交流、公众参与机制上，CCS技术项目工程在建设过程中会面临环境邻避问题，而解决这些问题不只靠法律，还有社会接受，即CCS技术项目监管必须满足社会、法律、经济的三重约束。公众、社会团体、非政府组织(ENGO)以及媒体也扮演了重要角色，在迫使CCS工程项目经营者遏制他们不良的社会影响。公众参与机制的建立、公众信任以及社会参与度的提升，成为社会接受的关键。

CCS项目的监管在法律和社会互动方面，“环境评分卡”(环境绩效指标和重大违规行为评价)是有效监管的政策工具。如果CCS项目在列表中出现了周期性的环境问题，则会责令停止。除了违反法定义务的CCS项目外，其还受到制裁机构非法活动造成的受伤公民的个人或集体诉讼的影响。经营者应当将社区和环境团体的评价作为一个绩效指标，社区评估能够使CCS技术更为广泛地被社会接受。

3.2 中国CCS技术潜在风险法律监管的原则

中国在CCS技术潜在风险的法律监管体系构建方面应当从捕获阶段、传输阶段与储存阶段分别制定相应的法律制度、管理条例和技术标准等。CCS技术的监管主要集中于对该项技术的潜在风险进行救济和预防，因此，安全封存原则和风险预防原则是CCS技术法律监管的重要原则。

安全封存原则要求形成“政府—企业—操控技术人员”统一的链条体系，政府通过监管模式创新对企业进行监管后，企业再对操作者进行培训进而规避操作风险的发生。安全封存原则体现在技术项目实施的定期报告，有效的信息反馈机制，对技术项目运营主体的资金能力和责任进行落实，发现问题单位进行注销、处罚等方式。建立责任转移机制，技术项目注销需经过监管部门许可，项目清理后的责任并非立即转给政府监管部门，注销的技术项目经营单位负有持续报告、监测义务(10～20年)，保证项目注销阶段的安全，期限过后若未发现问题时方可将责任转移。

风险预防原则是对地质封存、海洋封存中的选址、环境风险隐患的识别、监测、报告，核证碳泄漏的概率、制定救济措施等，制定明确的碳捕获便利标准。采用经济手段转移潜在风险造成的损失，在技术项目运行的许可阶段就要求有足够的资金履约，之后可以采用例如保险、信托等方式分担风险。在赔偿方面，对因为CCS技术风险而造成当事人损失进行足额赔偿，承担无过错责任等。

3.3 中国CCS技术监管的实体性、程序性法律制度及配套政策

在法律体系的构建应当制定CCS技术的基本法，也即《CCS技术示范法》指导其他实体性法律制度的实施。法律监管体系的构建主要可以分为实体性法律制度和程序性法律制度，也包括相关的配套政策等。

实体性法律制度主要是基本法的制定，以项目许可、环境风险监管以及气体监测为主，在捕获阶段、传输阶段与储存阶段的法律制度。基本法的制定包括总则、监督管理、CCS技术操作、许可与注销、风险防控、公众参与信息公开、法律责任几个部分，在总则部分明确开展CCS技术的主体资格与CCS技术研究在低碳减排中的作用。在监督管理方面要求由CCS技术监管委员会制定政策，做好环境影响评价，制定国家CCS技术监测标准。在项目许可方面：做好CCS示范项目的许可、审核、注销等工作，完善登记系统的建立。技术操作、许可与注销等需要配套的制度实施。在环境风险监管方面：构建风险防控体系，建立公众参与渠道，将听证会和专家咨询相结合。最后明确罚则与诉讼管辖权。在气体标准制定方面：借鉴国际上通行标准，在捕获阶段制定《CO2捕获安全条例》，将中国现有的GBT 17094—1997等纳入其中。在传输阶段，制定《CCS技术运输管道设计运行标准》，标准中应当涵盖设计的安全参数、材质、建设指标、抗腐蚀性能、抗压性能等。运输阶段的责任包括选址、设备的设计运行、危机事件处理、跨境运输等安全。在储存阶段，通过制定《CO2捕获与储存操作管理条例》对核证申请条件、气体注入组成标准、监测报告、注销标准等方面进行规定。通过以基本法为总领指导各部门法的实施。

在程序法的制定上，主要是针对CCS技术项目开展运行阶段的许可、监测和注销，及时传输数据信息，完善登记系统的监管等。制定定期报告制度，核查监测报告的内容应当规定技术运行指标情况、存储CO2的数量和流体组成、数据监测、注入介质安全性、地质周围环境安全、危机事件处理预案、监测方案、注销方案等，多方面预防潜在风险的发生。

配套政策主要是激励政策和补贴政策，借鉴欧盟有关政策，对开展CCS技术示范项目运行较好的主体单位进行激励，并给予一定财政补贴，提升减排的效果。通过建立以实体法、程序法和配套政策为主要监管依据的法律体系，保证CCS更好地运行和发展。

4 结语

后巴黎时代，中国要履行国家自主贡献的减排责任。2017年中国也拟统一全国碳市场的建设，碳捕获与封存技术作为技术减排的重要途径，只有对技术的潜在风险进行严格监管才能保证技术项目的运行。中国在该项技术的监管尚处于初级水平，通过构建系统的监管框架、完善的法律体系，借鉴国际上各国成熟的CCS技术监管的经验，对捕获阶段、传输阶段以及储存阶段的潜在风险进行把控，并将技术的规范和管理条例纳入中国碳市场MRV监测体系中，为中国在低碳经济发展、科学学和科技管理方面奠定了基础。

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RegulationofChineseCarbonCaptureandStorageTechnologyRiskinPost-ParisAge

Yang Bowen

(Nankai University，Tianjin 300350，China)

The Paris Agreement becomes another legally binding document after the Kyoto Protocol under the global climate governance.In Post-Paris Age,INDC makes new demands on developing countries.Chinese first satellite for monitoring carbon launched in 2017，has played a role of a global CO2monitoring.Carbon capture and storage technology is an effective method of carbon emission reduction,but the technology in China is still in primary level.In capture，transport and storage stage，there are risks such as underground resources destruction，carbon leakage.For better protecting the human rights in environment,we should study the supervision system of developed countries，formulate relevant laws and regulations in environmental risk assessment and technical detection standards，build technical supervision system in China.

Carbon capture and storage technology；Carbon monitoring；Risk supervision system；Carbon leakage；Climate governance

国家社会基金一般项目“大气污染治理一体化立法研究：国际视野与区域问题”(16BFX146),天津市哲学社会科学规划项目“京津冀区域性碳排放权交易立法协调机制及法律制度研究”(TJFX15-004)。

2017-02-10

杨博文(1990-)，男，辽宁鞍山人，南开大学法学院博士研究生；研究方向：国际环境法、低碳科技立法、碳捕获与封存技术、碳排放MRV监测技术法律规制等。

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(责任编辑 沈蓉)