中国共产党代表大会制度建设的三重逻辑——以党章修改为视角的考察

王伟杰 岳 嵩

（华东理工大学，上海 200237）

中国共产党代表大会制度建设的三重逻辑
——以党章修改为视角的考察

王伟杰 岳 嵩

（华东理工大学，上海 200237）

从党的代表大会建设的历史逻辑来看，党的代表大会制度是民主集中制这一制度化体系中最基本的民主制度。从党的代表大会建设的认识逻辑来看，呈现出逐步走向独立自主、规范化、民主化的发展趋势。从党的代表大会建设的实践逻辑来看，要进一步确立党的代表大会是党的最高领导机关的制度和观念，以改革创新精神全面推进党的代表大会制度向更加科学化、规范化、民主化方向发展。

党的代表大会制度；历史逻辑；认识逻辑；实践逻辑

中国共产党全国代表大会是我们党的最高领导机关和监督机关，承担讨论、审议和决定党和国家重大事务的职责，因此中国共产党代表大会制度不仅是党的根本制度，而且也是保障实现党内民主的基本形式。中国共产党代表大会制度不仅包括党的代表大会会议本身，还包括党代表大会产生、组织、职权及其运行程序，以及党的代表大会和党员的关系、党的代表大会和其他领导机关之间的关系等系列制度和规定。站在党章修改历史演进的角度审视党的代表大会制度的建设，我们发现尽管中国共产党代表大会制度建设遭遇过重大挫折，但也积累了丰富的宝贵历史经验。

一、党的代表大会制度建设的历史逻辑

历史逻辑是指在事物发展过程中以及事物之间体现的历史根基、历史发展脉络、历史传承与创新内在的关系等等。研究党的代表大会制度建设经验，以党章为文本对党的代表大会制度建设实践进行回顾，大致可分为一大到六大的创立和成型时期，七大八大的深入探索时期，九大到十一大的遭受挫折时期，十二大以来的成熟完善四个时期。

（一）一大到六大：党的代表大会制度创立和基本成型时期

1921年到1928年是中国共产党代表大会制度的创立和基本成型时期，在此期间一共召开了六次党代表大会。1921年7月，召开的党的一大虽未制定正式的党章，但通过了《中国共产党纲领》这部具有党章性质的党纲。大会上提出包括制定党的纲领、党的工作计划和选举中央机构等重大议题，并指出须经全国代表大会三分之二代表同意才能修改本纲领。虽然一大纲领未对党的代表大会制度作出具体规定，但全党的最高领导机关是党的全国代表大会的规定是从中共一大初步确立的。1922年7月，二大通过的《中国共产党章程》明确规定了党的全国代表大会是党的最高领导机关，在全国代表大会闭会期间，中共中央执行委员会为最高领导机关，并且对中共中央执行委员会的选举人数、任期、每年定期召开、临时决定召开的人数等作出具体规定。从这个层面上来讲，二大通过的党章标志着中国共产党的代表大会制度初步形成。1923年6月，党的三大通过的《中国共产党第一次修正章程》对中共中央执行委员会委员规定人数、候补委员作了进一步调整，同时新增各地参加全国党员代表大会或临时会议代表人数的相关规定。1925年根据全国党员数量不断增加的情况，党的四大通过《中国共产党第二次修正章程》，对各地参加全国代表大会或临时会议的代表人数进行了相应调整，同时党章强调加强党支部的建设，这是党史上第一次把党支部作为党的基本组织架构。1927年6月，中共中央政治局通过《中国共产党第三次修正章程决议案》，第一次明确提出党的领导组织原则是“集体领导”和“民主集中制”，并将中共中央执行委员会改为中国共产党中央委员会，中国共产党中央委员会全体会议每三个月召开一次。特别需要指出本次修正案首次设立中央政治局和中央政治局常委，并首次选举产生中央监察委员会，同时对党的全国代表大会的工作作了进一步详细的阐释。1928年7月，在莫斯科召开了党的第六次全国代表大会，会上通过的六大党章总结了大革命失败的教训，对党的代表大会制度做了一些补充，如各级党支部对选举自己的党员，应做定期的报告。与五大党章相比，六大党章简化了党代表大会制度的具体规定，强调共产国际同中国共产党的领导与被领导关系。

从一大到六大，中国共产党在共产国际的帮助下，党的代表大会制度从无到有，初步确立了党代会制度的基本内容，特别是民主集中制初步成型。这一历史时期党的代表大会制度建设为后来党代会制度的建设和完善起到奠基性作用。但这一时期对共产国际的过度依赖导致党的发展和党领导难以根据中国实际情况处理党务，不利于党的代表大会制度的建设。

（二）七大到八大：党的代表大会制度建设深入探索时期

1945年4月召开的党的七大制定了新民主主义革命时期最后一部党章。七大党章将党的全国代表大会召开时间改为“在通常情况下，每三年召集一次。”同时为了提高制度建设的有效性，避免中央常委的权力过分集中，扩大和发展党内民主，党章规定了在前后两届代表大会期间，还应召开代表会议若干次来讨论当前的各种工作问题。1956年党的八大通过的八大党章恢复了早年党代表大会年会制的规定，并创造性的提出了党代表大会常任制，使代表大会可以充分发挥党内最高决策机关和最高监督机关的职能。但遗憾的是，八大创设的党代会常任制未能在实践中坚持下去，党代会年会制也没有真正的落实和贯彻，只在1958年5月召开了八大二次会议，此后就中断了。

七大党章对党代表大会制度的具体修改和规定，标志着中国共产党代表大会制度建设在理论和实践建设层面都进入相对成熟时期。八大创设的党的代表大会常任制是对党代会制度建设的重要创新，标志着党代表大会制度建设取得新的突破。

（三）九大到十一大：党的代表大会制度建设遭受挫折时期

1969年4月召开了党的九大在时间上与八大已间隔13年。受到“文革”影响，党的基本规章制度和组织架构在党史上受到前所未有的弱化。九大党章取消了党代会年会制的规定，提出“党的全国代表大会，每五年举行一次。在特殊情况下，可以提前或延期举行。”1973年党的十大仍然受“左”的错误影响，在党章中体现为延续了九大党章中的规定。另外需要指出的是十大党代会召开之前仅召开了中央工作会议来研究筹备，并没有召开新的中共中央全会，这不符合党代会制度关于党的代表大会召开的相关规定。1977年8月，中国共产党召开的第十一次代表大会宣告“文化大革命”结束，大会通过的党章修正了部分内容，如在党的中央委员会和地方各级委员会都设立纪律检查委员会用来教育、检查、监督党员干部执行纪律的情况，但没能在根本上纠正九大以来党章中“左”的错误。

（四）十二大到十八大：党的代表大会制度建设成熟完善时期

十二大以来党的代表大会制度建设进入日臻成熟的崭新历史时期。1982年9月十二大通过的党章对九大、十大、十一大党章中的不合理的内容作出纠正，增加党的全国代表大会“选举中央顾问委员会和中央纪律检查委员会”“听取和审查中央顾问委员会、中央纪律检查委员会的报告”两项职权。并重新对党的全国代表大会与中央委员会的关系作出规定，“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”同时规定中共中央全会每年至少召集一次，听取中央政治局工作报告并讨论决定党的相关重大事项。

1987年11月，出于全面提升党建工作制度化的需要，健全党的代表大会制度问题在十三大上被重新提上议事日程。从1988年开始，中共中央组织部先后在12个市县区开展党代会常任制试点工作。此后，常任制被看作是完善党的代表大会制度的一个改革方向。十三大以后，党的委员会制度建设取得了新的突破，建立了一系列有关中央政治局常委、中央政治局、中共中央全会定期报告的工作制度，地方各级党委组织也相应的建立和完善了相关规章制度。1992年10月根据党的十四大会议不再设立中央顾问委员会的决议，党章中删除有关顾问委员会的相关规定。此外十四大党章明确规定了党代表大会的召开时间，并对地方党委的任期作了调整，将县级党委的任期由三年改为五年，并明确规定县以上的各级党代会的任期都是五年。

2002年11月党的十六大明确指出完善党的代表大会制度和党的委员会制度是党的制度建设改革的重点。主要规定和措施有：一是继续扩大党代表大会常任制在县市区的试点工作；二是积极探索在前后两届大会之间发挥代表作用的途径和形式，发挥党代表在代表大会闭会期间的作用；三是进一步健全党委内部议事和决策的基本制度，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则由党的委员会集体讨论决定；四是实现基层党委任期和上级党委的任期有机衔接，促进基层党委统筹安排工作。中国共产党十七大进一步提出“完善党的代表大会制度。实行党的代表大会代表任期制，选择一些县、市区试行党代表大会常任制。”并将党的各级代表大会代表实行任期制写入党章。

党的十八大在上述探索的基础上根据新时期党的建设面临的新情况，系统地提出了加强和改进党代会制度建设的新思路。十八大党章中对党代会制度建设规定主要表现在以下几个方面：第一，提出进一步完善党代表结构的思想，明确指出要提高工人和农民代表比例。第二，在十七大党章规定的基础上十八大党章进一步指出要深化县市区党代会常任制试点。第三，第一次提出落实党代会代表提案制，并且规定党代表就同级党代会职权范围内的事务提出提案是党代表行使职权的基本方式。党代表提案制度是党代表任期制的延伸和保障，任期制目的在于让代表在五年期间都要发挥作用，而党代表提案制就是党代表在任期间发挥作用的重要形式，是任期制的进一步细化，代表提案制度有助于党代表大会闭会期间更好地发挥代表作用。

十二大到十八大党的代表大会制度建设有了长足的发展，不仅对已有制度作了进一步的完善，还根据党和国家发展的最新形势与时俱进的提出了新的思路和对策，进一步提升了党代表大会制度科学化水平，有利于党代表大会制度发挥更大的作用。

二、党的代表大会制度建设的认识逻辑

认识逻辑的进程与客观现实的发展进程是相一致的，纵观九十六年来党代表大会制度建设的历史进程，中国共产党对党代表大会制度的认识不断深入，呈现出不断走向独立自主，规范化、民主化的发展趋势。

（一）党的代表大会制度建设逐步贴近国情走向独立自主

不可否认中国共产党的成立与发展，离不开共产国际的指导、支持与帮助。正是在共产国际的帮助下，中国共产党制定了最初的党纲、政纲。党的二大正式加入共产国际，进一步加强了同共产国际的联系。多年后的六大更是特别强调了中国共产党和共产国际的关系，规定党的全国代表大会召集必须经过共产国际执行委员会的同意。中国共产党成立初期不论是在理论和实践，还是在干部任免、组织协调等具体的规章制度上对共产国际都呈现出一定的依赖性，并造成了两方面影响。一方面，共产国际在党成立初期对中国共产党的指导和支持对提高其政治斗争和理论建设方面有不可替代作用，推动中国共产党逐步走向发展壮大。另一方面，共产国际从俄国照搬过来的历史经验和理论与我国的现实国情相背离，不可避免的影响了中国革命的历史发展进程，导致中国革命在一定程度上遭受了重大挫折。因此，抗日战争后，中共中央开始逐渐摆脱共产国际的影响，对共产国际和中国革命建设道路的认识也逐渐理性化，开始独立自主的探索适合中国国情的革命发展道路，从中国的实际出发完善党的代表大会制度。

（二）党的代表大会制度逐步走向规范化

第一，党的代表大会制度召开时间逐步规范化。在党的代表大会制度初步创立和成型时期，党的代表大会基本每年召开一次。但在党的代表大会制度建设挫折时期的30年仅召开了四次党代会。党的十二大以后，党的代表大会制度都能按照党章的规定如期五年召开一次，这也标志着党代会制度走向规范化成熟化。第二，党的代表大会制度的职权逐步规范化。中国共产党成立初期党章中并没有对党的代表大会具体职权作出规定，这种情况一直持续到中共五大以后逐步改观。但在“文化大革命”时期，党的代表大会的职权和作用被严重弱化，党内民主建设遭受严重挫折。十二大以后的历次党章修改逐步加强对党的代表大会制度的各项职权（包括选举、决策、审议、监督等）的具体制度进行了改革和完善，在制度建设层面保障了中国共产党全国代表大会的权威，不断促使党的代表大会履行职权的方式朝着制度化规范化方向发展。

（三）党的代表大会制度的发展体现了党内民主的优良传统

党内民主是党的生命。自中国共产党成立以来就一直坚持党内民主建设，这一优良传统经历了近百年的风雨洗礼依然得以继承和发展。在一大党纲中确立民主集中制是党的组织原则，这一原则在中国共产党第五次全国代表大会上被写入党章，1948年毛泽东同志在中共中央召开的政治局扩大会议上提出开展正规的党内民主关键方法就是严格规范和健全党的代表大会制度。其后在“文化大革命”时期党内民主的传统虽然遭到了一定程度的破坏，但十二大以后及时的拨乱反正继承了这一优良传统。十六大确立的党代表大会常任制，十八大提出了党的代表大会提案制，都表明党的代表大会制度建设在党执政过程中不断发展完善，已经形成了优良的民主传统。党的代表大会制度为党内民主建设提供了重要制度保障，随着党代会制度的完善党内民主也得到了不断发展。

三、党的代表大会制度建设的实践逻辑

（一）必须进一步明确党的代表大会是党的最高领导机关和监督机关的制度和观念，高度重视充分行使党的代表大会的最高职权

党的代表大会是党的最高领导机关和监督机关，党代会有权讨论和决定党内一切重大事务，必须切实维护党代会在党内的最高权威，高度重视并充分行使党代会的职权，这样才能保证党和国家的事务有序健康的开展。一大、二大、三大、七大、八大以及十二大以后的各届党的代表大会都在理论和实践上推动了党代会制度的健康发展，都确立了党代会制度的最高领导权，因此解决了当时所面临的很多重大问题。但六大、七大、八大之间召开党代会时间间距过长，八大以后党的“左”倾错误加剧，以及“文化大革命”时期党的代表大会制度遭到严重破坏，这些都表明了在党代会的最高领导地位没有得到重视和确立时期，党和国家的重大事务不是由党的代表大会决定的，因此对党和国家的事业造成了重大的损失。

（二）必须加强党的代表大会制度建设，加强系统化配套制度保障，进一步提高党代表大会制度的规范化水平

制度建设是执政党建设的根本性建设，关系到党和国家的前途和命运。邓小平同志指出：“好的制度可以使坏人无法任意横行，坏的制度可以使好人无法做好事，甚至会走向反面。”因此制度建设在党的代表大会发展和完善过程中显得至关重要。党代会成立初期，关于党代会制度建设没有引起足够重视，党代会的具体制度还很少。在“文化大革命”时期，由于党内自身制度建设不健全，缺乏具体的具有可操作性的程序规范，领导制度、组织制度、工作制度、监督制度等一系列制度存在缺陷，依然通过政治运动治党的方式，不可避免造成国家的动荡。十二大以后，制定了很多规范性的政策和系统化配套制度，提高了党代会制度的规范化水平。由此可见，要切实维护和发挥党代会制度的作用，必须加强党代会的制度建设。

（三）必须以党的代表大会为核心，以创新精神发展党内民主，推进党代会制度的民主化进程

党的代表大会的发展和完善是党内民主的根本标志，是民主集中制的根本要求，也是党内民主实现的重要形式。十二大以来，党始终以改革创新精神改革完善党的代表大会制度，为党内民主的发展做出了突出的贡献。十七大党代表的任期制和十八大党代表的提案制的提出，就是适应了我国变化发展的国情提出的富有创新性和科学性的制度建设。

［1］中国共产党章程汇编（一大——十八大）［M］.北京：中共中央党校出版社，2013.

［2］胡博成.从入党誓词的历史演进看共产党人的信仰［J］.中共太原市委党校学报，2017（03）.

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A

1008-8431（2017）06-0003-04

2017-10-25

本文系上海市哲学社会科学规划课题“资本全球化时代中国特色社会主义道路的内在逻辑研究”的阶段性成果（项目编号2016FZX002）。

王伟杰（1992-），男，华东理工大学马克思主义学院2015级硕士研究生；岳嵩（1992-），男，华东理工大学马克思主义学院2015级硕士研究生。

（责编：许淑贤）