粤港澳大湾区：“一国两制”框架下的大棋局

本刊记者 张 倪

粤港澳大湾区：“一国两制”框架下的大棋局

本刊记者 张 倪

受访者：

陈 耀 中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长兼秘书长

申 兵 国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长

肖金成 国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长、中国宏观经济研究院研究员

7月1日，在国家主席习近平的见证下，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安、国家发展和改革委员会主任何立峰、广东省省长马兴瑞在香港共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》（下称《框架协议》）。7月3日晚，国家发展和改革委员会网站正式公布了《框架协议》全文。

按照《框架协议》，粤港澳三地将在中央有关部门支持下，完善创新合作机制，促进互利共赢合作关系，共同将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，打造国际一流湾区和世界级城市群。

在我国大力推进“一带一路”建设的当下，粤港澳大湾区城市群将会发挥怎样的关键作用？站上新起点再出发的粤港澳，未来将在大湾区城市群的语境下如何加速竞合？坐拥9座城市及两个特别行政区的粤港澳大湾区城市群，未来发展又将会面临哪些挑战，又如何破解？

粤港澳大湾区的“前世今生”

自2008年提出以来，粤港澳大湾区的规划建设，一直受到中央和地方的持续推动。

2009年完成的《大珠三角城镇群协调发展规划研究》将“湾区发展计划”列为空间总体布局协调计划的一环，并提出四项跟进工作，即跨界交通合作、跨界地区合作、生态环境保护合作和协调机制建设。

2010年，粤港澳三地政府联合制定《环珠三角宜居湾区建设重点行动计划》，以落实上述跨界地区合作。

2014年，深圳市政府工作报告首次提到“湾区经济”。

2015年3月，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中首次完整提及“粤港澳大湾区”的概念，相较于此前文件中的“湾区”表述，顶层设计对粤港澳大湾区在“一带一路”建设中寄予厚望。

2016年，广东省政府工作报告中提到包括“开展珠三角城市升级行动，联手港澳打造粤港澳大湾区”等内容。

2017年3月5日，粤港澳大湾区建设首次被写入政府工作报告。国务院总理李克强在政府工作报告中提出，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划。

2017年6月，首届粤港澳大湾区论坛在香港举行。

2017年7月4日，广东省省长马兴瑞在主持召开广东省政府常务会议时表示，逐项落实《框架协议》内容，加快推进《粤港澳大湾区城市群发展规划》修改完善工作。

“湾区是一个海洋色彩非常强烈的地理概念，要素密集度高、开放度高、产业层次高、海洋依存度高是其天然属性。从世界经济版图来看，全球60%的经济总量集中在入海口处，世界级城市群也大多分布在湾区。”中国社科院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀近日在接受《中国发展观察》采访时表示，大湾区的兴衰高度依赖国际贸易体系，同时，其发展也在深刻影响着国际贸易体系。在我国积极构建开放型经济新体制和大力推进“一带一路”建设的当下，我们非常需要一个自己的一流大湾区。

“《框架协议》是目前国家层面出台的对粤港澳大湾区建设发展最详尽、最全面的指导性方案。选择在庆香港回归二十周年庆典之际进行签署，明确表达了中央政府希望通过粤港澳大湾区城市群的建设，继续支持香港和澳门长期繁荣稳定的决心。”陈耀表示，对于港澳两地来说，更应充分认识到《框架协议》对港澳经贸发展而言将是新一次重大机遇。

从地理概念来看，湾区是指由一个海湾或者相连的若干个海湾、港湾、邻近岛屿共同组成的区域。

在区域规划中，湾区多用于描述围绕沿海口岸分布的众多海港和城镇所构成的港口群和城镇群，由此衍生的经济效应被称作“湾区经济”。

如今，湾区经济已然成为国际经济版图的突出亮点。国际一流湾区，如纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等，以开放性、创新性、宜居性、国际化为其重要特征，具有开放的经济结构、高效的资源配置能力、强大的集聚外溢功能和发达的国际交往网络，发挥着引领创新、聚集辐射的核心功能，成为带动全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的“领头羊”。

接受本刊记者采访的三位专家指出，当前传统的湾区经济发展模式正面临挑战，国际湾区的产业经济形态正悄然发生着变化，湾区的港口功能相较于现代服务业与高科技产业而言，其重要性正在减弱。与此同时，作为中国改革开放的前沿和经济增长的重要引擎，粤港澳大湾区已经具有比肩国际一流湾区的“硬实力”。

数据显示，近年来，纽约、旧金山湾区经济增速基本稳定在低速水平。虽然粤港澳大湾区总体经济增速略有回调，但依然在7%以上。2016年经济增速分别是纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区的2.26倍、2.19倍和2.93倍。

粤港澳大湾区研究院报告指出，粤港澳大湾区是我国最有条件建设湾区经济的先行区，外向型程度最高，内部联系也日益密切，具有密集的产业集群和香港这样的世界级城市，有望与纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区等世界级湾区竞争，成为国家高水平参与国际经济合作的新平台。“一带一路”背景下，粤港澳大湾区更有着独特的地位与优势。按目前趋势发展，只须6年即可超越东京湾区成为全球经济总量最大的湾区。

粤港澳“一盘棋”如何布局

在专家看来，随着“一带一路”建设的持续推进，中国需要结交不同的经济体制、不同文化背景的国际合作伙伴。一方面，粤港澳大湾区城市群“一国、两制、三个关税区、四大核心城市”的多元格局，将可以为“一带一路”建设提供更加灵活的制度安排；同时，积极进行粤港澳大湾区合作机制上的探索试验，亦可为“一带一路”建设提供参考。

国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所副所长申兵认为，粤港澳三地相互需要，未来粤港澳的合作应是基于不同经济形态的优势互补。

“在金融、航运、物流等领域具有突出优势的香港，今后要充分发挥其‘超级联系人’的关键作用；澳门则需要更多空间推动经济适度多元化；作为‘21世纪海上丝绸之路’重要节点的广东，在向先进制造业转型升级的过程中，也需要港澳的资本与专业服务。”申兵在采访中强调，今后，特别是在科技创新领域，粤港澳三地应为全国起到表率作用。“未来，广东作为我国制造业的重要基地，应将深圳与港澳的科技能力和创新优势进行充分集合，以打造国际科技创新中心。同时，对于引领我国产业结构转型升级也将起到重要作用。”

申兵表示，目前广东已进入工业化后期阶段，加之港澳本身就以服务业为主，因此，未来粤港澳大湾区城市群应更加强调和注重绿色、低碳的发展路径，着力提高社会管理和公共服务水平，加强共享，真正形成一个绿色低碳、宜居宜业的优质生活圈，并为我国其他地区做出表率和示范。

“粤港澳三地分属不同的行政单元，通过大湾区城市群的概念，统筹安排规划三地区域发展战略，既有助于加强市场一体化水平，也将力促我国区域间的协调发展。”陈耀指出，基于其广阔的腹地作为空间支撑，今后粤港澳大湾区的发展将呈“两个扇面”——第一个“扇面”是带动辐射泛珠三角地区，尤其是带动“粤东西北”及泛珠三角中西部落后地区的发展，缩小发展差距；第二个“扇面”辐射半径延展至东南亚、南亚地区，成为联通“21世纪海上丝绸之路”的巨型门户，在进一步促进我国与东南亚、南亚国家经贸往来的同时，在保卫南海稳定战略方面也将发挥重要作用。

《框架协议》根据粤港澳三地产业优势，提出各自分工，并要求优势互补、合作共赢。其中，广东构建科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地；香港巩固和提升国际金融、航运、贸易三大中心地位，强化全球离岸人民币业务枢纽地位和国际资产管理中心功能，推动专业服务和创新及科技事业发展，建设亚太区国际法律及解决争议服务中心；澳门则建设世界旅游休闲中心，打造中国与葡语国家商贸合作服务平台，建设以中华文化为主流、多元文化共存的交流合作基地。

打造世界级城市群，因城施策、顺“市”而为

对于包含9座城市（广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆）和两个特别行政区（香港、澳门）的粤港澳大湾区城市群而言，专家指出，其未来发展仍将面临诸多挑战。

在国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长、中国宏观经济研究院研究员肖金成看来，粤港澳三地的体制制度差异，既是优势，也是劣势。“由于其‘三个关税区’有着不同行政管理体制属性，政策差异较大，因此将对要素的自由流动受到很大限制。”肖金成认为，由于分属不同的行政单元，粤港澳三地在资源配置、基础设施的互联互通等方面都将会受到行政区壁垒的影响。今后，粤港澳大湾区城市群发展面临的最大难题就是如何打破大湾区内不同社会制度间的壁垒，让9座城市和两个特别行政区之间做到错位发展、经济共享，加强政策对接，真正实现大湾区城市群内要素自由、顺畅、有序地流通。

申兵补充强调，由于粤港澳地区人口和产业较密集，对生态和环境也构成了较大压力。因此，今后如何更好地保护好生态环境，为更多人提供公共服务及生产生活保障，将其真正打造成为宜居宜业的优质生活圈，也将是今后粤港澳大湾区城市群要面对的又一挑战。

对于“大门开了，小门没开”的现象，陈耀指出，由于粤港澳三地在具体政策、法规、标准上都存在差异，实际操作往往会遇到问题。与早期香港制造业移至珠三角不同，在大湾区城市群概念下的粤港澳合作急需升级，包括通过内地产业结构的优化与政策协调，让具有更高端价值的香港服务业进入内地。

陈耀坦言，过去，国家层面基于粤港澳地区建设发展的“一国两制”独特属性，过分强调“两制”而忽略了“一国”的框架原则。今后，粤港澳地区要想形成真正的大湾区城市群，必须要在明确其基于“一国”的政策制度基础上，让湾区内的各城市进行精准定位、明确职能、合理分工、优势互补，在行政力量的大力推动下，因城施策、顺“市”而为。同时，在当前世界湾区面临着新一轮科技革命和产业变革带来的新机遇的大背景下，在提升科技与金融创新能力方面，粤港澳大湾区也必须迎头赶上，主动抢占制高点。