我国公安执法作战指挥机构存在的问题及建设思路

王 勇

(甘肃警察职业学院 治安系，甘肃 兰州 730000)

我国公安执法作战指挥机构存在的问题及建设思路

王 勇

(甘肃警察职业学院 治安系，甘肃 兰州 730000)

为加强我国公安执法作战指挥机构建设，提高各级各类公安指挥人员的执法作战指挥能力，实事求是地认真找出并分析我国公安执法作战指挥中存在的问题，探讨改革的途径，提出解决问题的思路和加强公安队伍建设的办法，是公安研究工作者的重大责任，也是一项重大的系统工程。公安执法作战指挥改革，要借鉴、参考我国军事指挥机构改革的经验，在公安指挥体制中引入并建立“警察参谋机制”，搞好顶层设计和系统改革，从上到下形成体系，同时强化公安作战指挥的科研、教育、培训工作。

公安；执法作战；指挥机构；建设思路

公安指挥机构，是公安队伍中各级、各类、各种形式指挥组织的统称，一般分为常设指挥机构和临时指挥机构。常设指挥机构，主要是指公安队伍建制内的各级指挥员及其指挥机关。临时指挥机构，主要是指依据公安工作任务需要临时编建的各级指挥部、指挥所、指挥组。公安作战指挥机构，是为完成公安机关执法作战任务而建立的指挥机构。它的特点是：第一，任务是专项而特定的，就是为了打赢执法战役或战斗而专门建立的。第二，这种指挥机构一般来说是临时组建的，是依据侦破重大特大刑事案件、暴恐案件或处置重特大治安案件、突发事件，打击严重暴力或恐怖活动，处置对抗性激烈的骚乱暴乱的需要组建的，需要则设，事毕则撤销[1]。第三，这种指挥机构的指挥性质不是一般的行政事务指挥或常规管理指挥，而是一种执法条件下激烈对抗中的“作战指挥”，“打仗，合法而又打得赢”是作战指挥的硬道理。

在目前社会信息化已充分发展的条件下，公安执法作战要进行有效的指挥活动，一定要有一个结构合理、运转灵活、功能健全、精干高效、组织严密、指挥关系顺畅的作战指挥机构。这种指挥机构的指挥要素是否齐全、结构形式是否合理、运行方式是否科学，指挥方法是否适应指挥需要实际，组织实施协调是否能够及时到位，都会直接影响执法作战指挥效能的发挥。

一、公安作战指挥机构的构成与设置基本要求

(一)公安作战指挥机构的构成

公安作战指挥机构，通常是由公安指挥人员、公安指挥机关构成。指挥人员，由指挥员、指挥机关人员和各种保障人员三部分组成。

指挥员，是各级公安机关警察队伍中掌握指挥权力、负有作战指挥责任的各级领导人员。他们处于指挥的核心地位，起主导和支配作用。

指挥机关人员，对于公安指挥机关人员来讲，通常由地方公安机关专案指挥员、参战各部门负责人员和辅助指挥(侦查、情报研判、作战计划、协调控制、武器配置)人员构成。对于武装警察或军队来讲，由参谋长和参谋人员构成。参谋长，是协助主官领导警队或军事建设、指挥武警或军事行动的主要组织者和协调者，直接领导司令部的工作和建设。参谋人员，是在指挥行动中起着辅助决策、计划组织、协调控制作用的人员。

指挥保障人员，是指为了确保指挥活动的不间断进行，为指挥机关编配的专门保障人员。主要包括：指挥部的警戒、通信、网络、设备维修、移动机动等工作人员。

公安指挥机关，是在公安机关中建立的具有指挥职能的组织和部门。首先，按照指挥需要实际，由上级或本级指挥员指定，分设指挥机关层次，设立基本指挥部、前线指挥部、指挥所、指挥组等。其次，依照指挥规模大小和指挥分工需要，可以在相关指挥机关内部分设侦查情报、法律咨询、作战计划、联动协调、通信联络、指挥保障等具体职能部门。依据简要精干的原则，一般在指挥所、指挥组层次不设下属部门，而是合并相关指挥功能，由副指挥员或指定辅助指挥人员分头负责。

公安作战指挥机构，是公安指挥员指挥战役战斗的指挥机关，围绕指挥员的作战指挥需要展开工作，指挥员是指挥机关的核心。指挥机关的基本功能就是协助指挥员对具体警务作战行动实施指挥、控制、协调。

从作战指挥活动的角度来看，指挥机关的作用具体表现为：(1)是各种信息收集、处理、传递的中心；(2)是辅助指挥员进行决策的“智囊团”；(3)是作战计划的制定者和执行的监督者；(4)是对作战行动进行控制与协调的主体。

公安作战指挥机关的最基本职能是：保障公安指挥员定下决心和实现决心。这就明确了指挥机关工作的目标和中心，所有职能性的工作都是围绕着“保障公安指挥员定下决心和实现决心”这个目标和中心展开的，这也是公安执法作战指挥的客观要求。指挥机关服务于指挥员的这一基本职能的确定，有以下两条理由：第一，是由“指挥机构是指挥员的指挥机关”的基本属性决定的。指挥机关就是为了保障指挥员的指挥需要，帮助指挥员解决指挥问题而建立的。所以说确定一个指挥机关的职能时，就必须把满足指挥员在指挥中最需要解决的问题作为首要条件。第二，指挥机关的基本职能也是由警务作战指挥活动的内在规律和要求决定的。公安执法作战指挥是由具体的情报、决策、计划和控制活动构成的，情报是基础，决策是关键，计划是决策的进一步展开，控制是为了实现决策。四者密切相关，缺一不可。为了达到作战指挥活动的目的，就必须要求指挥活动的主体——指挥机关，发挥全部的职能作用。

指挥机关的任务在于按指挥员的要求，认真履行指挥分工职责，在指挥分工范围内高质量地承担和完成主要工作事项。那么对指挥机关人员而言，基本任务是在指挥员领导下，统一组织指挥执法作战行动，实现高度的集中统一，充分发挥集体智慧，提高公安执法作战的指挥效能。

(二)公安作战指挥机构设置的基本要求

1．指挥机构设置要完整

指挥机构的设置，包括：设置指挥层次、设置指挥级别、设置机构内部各相关部门、设置人员的具体组成。设置指挥层次是指从最基本的指挥机构到最高层的指挥机构之间设置几级指挥机构。设置指挥级别是指设置不同层次的指挥机构各自应有的职责和享有的权力。设置指挥机构内部门构成是指根据指挥任务和可能的条件来灵活而合理地设立指挥机构内部的功能单位。比如说建立一个基本指挥所，就需要设置指挥联动、情报研判、计划作战、通信联络、信息作战、法律政策咨询、武器调配、指挥保障等功能部门，使之分别完成自己的职能任务，而又互相支持地保证作战指挥的统一、顺畅、快捷、不间断[2]。设置人员的构成就是确定指挥员、指挥机关人员和各种保障人员的组成。只有指挥机构完整，指挥功能齐全，组织协调严密，能够全面、灵活、高效地完成作战指挥任务，才是设置完整合格的指挥机构。

2．指挥机构设置要简要精干

指挥机构的设置要简要精干，尽可能减少指挥机构的层次和部门设置，压缩人员数量，缩小指挥机构的规模，以提高执法作战指挥信息流动的速度和指挥效能，这是对指挥机构设置的基本要求之一。达到这一要求的措施就要求：指挥机构必须根据指挥职能划分的需要设置编配相应的部门和人员，确保能指挥到每个作战单位；各级指挥机构的部门设置、人员构成也都应该与本级所担负的任务相适应，使得整个指挥体系上繁下简，不搞层层对口、上下一般粗。

3．指挥机构设置要快捷安全

快捷安全是指挥机构设置的又一必然要求。在信息化执法作战的条件下，没有作战指挥的高效率和高速度，就不可能有作战行动上的“神速”，所以说必须满足快速组建的要求。安全性主要是对指挥所开设和运行过程而言的，为此应该做好两个方面的工作：一个是提高指挥所的可靠性，另一个是提高指挥所的适应性。

4．指挥机构设置要保障及时

随着指挥手段信息化程度的大幅度提高，高新技术装备在指挥领域的大量使用，其提高指挥效能的同时，也带来了大量的指挥保障问题。指挥自动化、信息化、网络化及其仪器设备的使用，多数都十分精细。技术化程度越来越高，故障率也相应越高，指挥仪器设备的保障难度也就越大，保障及时性也越差。因此，在指挥机构设置时要充分考虑指挥保障的可靠性和及时性。特别是一些作战指挥机构需要设置在各种交通工具之中，经常性的机动转移、分散设置、隐蔽设置，也会成倍地增长指挥保障的工作量，影响指挥保障的及时性。

二、目前我国公安作战指挥机构存在的问题

(一)公安作战指挥机构设置方面存在的问题

我国公安指挥体制，从其整体功能和作用上来看，实质上是一种典型的行政管理指挥体制。现行的各级各类的公安指挥机构的设置，在不打仗、不进行作战指挥活动的前提下，基本上能够适应我国目前的刑事、治安和各项行政执法活动的指挥需要实际。但是，正因为如此，在发生重大特大暴力犯罪或一定规模的恐怖活动犯罪的情况下，需要以激烈对抗的执法作战方式进行作战指挥之时，这种典型的行政指挥体制和所设置的各级公安指挥机关，就十分难以适应“作战状态下的作战指挥”。其存在的问题主要表现在以下方面：

1．存在体制缺陷，指挥要素不全

所谓体制缺陷，是指公安指挥体制从各级指挥机关设置，到各级各类公安队伍的人员编制、警种内设职能部门编制、武器配置编制、各类型公安工作运行机制等等，几乎都不是从“打仗”和“指挥作战”的角度出发设置的。基本上都是从刑事、治安、行政案件依法办理和非战斗性的管理需要出发进行设置的。“执法作战状态下的作战指挥机构设置”，成为先天体制制度上的缺陷，同时也不断地造成目前公安执法作战指挥方面的诸多难以克服的困难。例如：我国现行公安指挥体制没有设置最适宜“作战指挥”的“参谋体制”。一旦遇到“作战指挥问题”，无法快速建立适应“作战”的指挥机关，只能使用行政指挥方式手段替代“作战指挥”，这就必然严重地影响公安执法作战的指挥效能。

所谓指挥要素，是指现代指挥机关的构成，必须具备“指挥员、指挥对象、指挥机关、指挥技术手段、指挥方式方法”这五大要素。这五大要素互相联系，相互支撑，缺一不可，是构成作战指挥机构的必备要素。我国目前公安指挥机关设置中，受指挥体制缺陷的影响，作战指挥要素不全是十分普遍的现象。例如：设置一个指挥机构，往往只有指挥员、指挥对象、指挥手段和指挥方式方法，具备四要素。但绝大多数公安指挥机构缺少设置指挥机关和内设职能部门这一极为重要的集体辅助指挥要素(也就是缺少作战参谋机构)。试想：这样的指挥要素不全的指挥机构，一旦进行执法作战指挥，指挥员需要情报，无专人提供；需要联络上级汇报情况或联络下级部署任务，无专人负责通信联络协调工作；需要依据法律政策采取相应行动，无专人负责提出法律政策适用意见；需要采取行动控制现场之时，无人为指挥员谋划作战计划选择战术方案提供决策建议；指挥员需要及时了解各警力执行任务的进展情况，无专人负责指挥指令的监督执行；指挥员给指挥对象下达各种任务之后，各指挥对象都去执行自己的任务，指挥员身边无人使用，成为“光杆司令”；上级党政领导和执行不同任务的所属警力都要了解或汇报作战进展情况，打来电话无线占频，无专人负责处置，造成指挥中断，这还怎样组织指挥作战行动？这种指挥要素的缺失，是造成长期公安作战指挥混乱重要的体制性、结构性原因[3]。

2．指挥员普遍不懂基本的作战指挥机构设置知识和方法

任何公安作战指挥机构的设置，都是由上级或本级指挥员依据作战指挥工作需要而指令设立的。公安作战指挥机构的设置层次、指挥职级、职权范围以及其内设职能部门及相互关系、人员构成等等，也都是由上级或本级指挥员决定的。作为公安指挥机关的指挥核心，指挥员如果不懂得作战指挥机构的设置原理、设置原则、设置方法等“警务作战指挥学”基本知识，没有执法作战指挥的经验和基本能力，必然不会依据实际指挥需要设置合格、有序、高效的指挥机构。不幸的是，目前我国公安指挥机关中的高级、中级指挥员(除极少数部队转业的军事军官、转业的参谋人员外)绝大多数没有学习过“警务作战指挥学”的知识和技术，遇到执法作战指挥问题，既不懂得什么是指挥要素，也不懂得怎样为自己或为下属设置一个高效能的作战指挥机关；只是感觉指挥问题太多，指挥十分复杂，更有甚者，连自己指挥执法作战的指挥需求都不知道。如此状况，就不仅仅是一个指挥机构设置问题了，而是一个基本指挥能力问题。这种情况已持续很长时间，至今没有显著改进，也是公安执法作战指挥中的顽疾。

3．没有公安执法作战指挥法规或条例保障

我国是一个地域庞大、地形复杂、人口众多的世界大国，公安执法作战指挥实践经验也极为丰富。执法作战指挥的成败案例多如牛毛，各地不同的地理地形，不同指挥作战的方式方法应有尽有。但是，就是没有一个适宜的比较符合公安执法作战指挥实际的“指挥法规”或“指挥条例”。有关专家2000年便提出了“创立我国警察执法作战指挥条例”的意见和建议，但是时过多年，仍然没有在此方面有明显的进步。在没有由公安部统一颁布实施的指挥法规的前提下，公安执法作战指挥活动呈现的是“五花八门，各行其是，自由酌定，无规无序”的状态。这种现象用一个字来概括，就是“乱”，而且是“长期乱、普遍乱、大战大乱、小战小乱、大小战斗指挥上都乱”。这种概括基本上是实事求是的，这种现象亟待克服。如果有了权威性、规范性的作战指挥条例，不管谁来指挥作战行动，都要按照“指挥条例”的规定办事。即使暂时没有上级指挥员的指示或命令，本级指挥员或下级指挥员也会依据指挥条例的规定，及时有序投入作战指挥活动，从而能够从指挥制度的层面，保证公安作战指挥有序展开，保证指挥效能的正常发挥，“乱”也就会得到有效的矫正。

(二)指挥员作战指挥能力方面存在的问题

公安指挥员作战指挥能力的高低，直接关系执法作战指挥效能的高低，关系执法作战伤亡的大小和胜败的结果。目前，在指挥员作战指挥能力方面存在的问题，主要有以下几点：

1．公安机关指挥员普遍没有接受过“作战指挥”的教育和培训

公安机关指挥员绝大多是长期从事各类公安工作，具有丰富法律法规知识和公安执法办案经验，具有较强的公安行政管理能力，经过公安基层长期锻炼，经过“逢升必训”的培训，而且政治及公安业务素质均较高的人员。但是，在长期公安教育和培训工作中，公安领域对各级指挥员的教育培训内容中基本上没有分层次、分职级、分警种、分作战类型的“公安执法作战指挥”的学习培训内容。一方面，公安作战指挥培训教育落后，无专项的研究、无专门的教材、无适宜的教师、无适应的教法。即使公安指挥员迫切急需公安作战指挥方面的专业学习和培训，也基本没有可以解决这一问题的教材、教员和场所。另一方面，大多公安部门领导从上到下基本上对解决公安指挥员作战指挥能力问题缺乏重视，教育培训措施不得力、不得窍、不得法。公安机关指挥员普遍没有接受过“作战指挥”教育和培训，使他们对“公安执法作战指挥”处于某种无知无能的状态。

2．执法“作战指挥能力低下”

由于绝大多数公安指挥人员没有进行过“公安执法作战指挥”的学习与训练，甚至相当数量的指挥员也没有“公安执法作战”的经历，因此，作战指挥(即打仗)的能力低下。诸如：如何判断作战环境对作战行动的影响、如何计划与设计选择作战方案、如何定下作战决心、如何组织调动和集结警力、人员武器如何编组、采取何种方式实施机动、需要占领何处道路地点、作战方式方法如何确定、如何进行战斗协同、如何处置战场突发情况等等。这些基本的执法作战指挥知识与技术，作为公安机关指挥员基本都不懂得不掌握，必然导致执法“作战指挥能力低下”的结果。

3．用行政指挥方式进行“作战指挥”

由于不懂得执法作战指挥知识与技术，不知怎样进行作战指挥，就会自然地以自己的“行政管理指挥知识经验”来替代“执法作战指挥”。这样就形成一种指挥上不相配套、行动上不伦不类的怪异现象。例如：指挥员接报某地发生“团伙刀斧砍杀”案件，指挥员会迅速指令就近公安机关出警进行先期处置，然后调集后续警力赶赴现场，指挥员也会视情赶赴现场。但是，这种最常见的指挥处置方式其实就是典型的行政指挥方式而不是作战指挥方式。因为，指挥员下达出警的指令之时，就没有考虑可能会与“刀斧砍杀的团伙”发生激烈的武力对抗，没想着要以作战指挥的方式打赢这场执法战斗。所以其发出的指令，对于出多少警力、是否可以形成警力优势、着装还是便衣、带什么武器装备、事件发生地点及周围环境如何、采用何种先期处置措施、如何控制现场事态等均无指示。也就是说，这个仗如何打，先让下属去看着办。自己胸中无数，走一步看一步，对事态发展过程和结果没有预料，没有按照“打仗方式”组织实施指挥，而是用办理案件的行政指挥方式指挥。在这样的指挥指令下，下属出警就可能不带或少带武器装备、少出人员、不顾战术、不顾周围环境、不顾现场群众和自身的安危、不顾社会和政治影响，依据下属指挥员或出警民警自我感觉来处置现场情况。所以，不同规模的事件、不同的案件性质、不同的对抗强度，要有不同的指挥方式。

(三)指挥机关人员指挥职能上存在的问题

公安指挥机关人员在执法作战指挥职能方面主要存在下列问题：

1．公安指挥机关内设部门职能区分不清

比较常见的是，指挥员将“指挥对象”或110接报警指挥系统直接当做自己的作战指挥机构使用，在不设或乱设内设部门、职能不清的情况下，建立的作战指挥机构也就有形无实。至于在作战指挥机构中应该设置的最基本的侦查研判、法律咨询、作战计划、通信联络、监督协调、指挥保障等部门，则没有头绪，起不到设置作战指挥机构、区分职能部门、支撑作战指挥应有的作用。

2．公安指挥机关人员专项职能素质不高

由于公安指挥机关平时没有执法作战指挥的准备，一旦遇到执法作战，需要快速组建精干的作战指挥机构，但指挥员却往往无人可用。只能将本机关的上班干部临时抽调拼凑指挥班子，形成作战指挥机构人员。这种临时抽调的人员基本上没有指挥作战的专门知识和能力，无指挥机构职能部门的职业特长，无作战指挥的参谋素质，无法胜任作战指挥机构辅助指挥的工作要求，在指挥机构中不能发挥参谋作用。这样的状况，在全国公安指挥系统中极为普遍。这一问题的解决，是一项涉及公安队伍建设的战略问题，直接涉及公安队伍领导体制的改革，涉及公安队伍战时的作战编成和战斗力的强弱，同时，也是一项公安体制改革的系统工程，仅凭一时一地的公安机关的努力，很难得到解决。这一问题长期存在，直接削弱了公安执法作战指挥效能和削弱公安队伍战斗力的作用。

3．极度缺乏指挥机关首长与职能部门指挥训练

我国公安指挥机关长期工作繁忙，维稳压力甚大，警力十分缺乏，公安机关执法作战指挥的“首长训练”或“指挥机关部门人员训练”极度缺乏。这些人员没有专门的学习时间，更难以针对公安作战指挥问题进行专门训练。有些公安机关领导真心希望提高指挥员、指挥机关人员的指挥素质与能力，但是，无训练教材、无教练人员，目前我国各级各类公安院校(除武警外)尚无能力实施指挥机关首长与职能部门的指挥训练。这极大地妨碍了我国公安指挥人员指挥素质与能力的提高，既是我国公安教育培训的瓶颈，也是我国公安队伍战斗力难以提高的主要障碍。指挥素质与指挥能力的提高，是我国目前公安队伍建设的关键和重中之重。

(四)指挥保障方面存在的问题

公安执法作战指挥保障与军事作战指挥保障相比简单容易的多，一般不会存在被作战对象武力袭击的情况，多数情况下指挥机构是安全的。但是，由于公安机关指挥人员多数不懂指挥保障问题，在指挥保障问题上也存在诸多问题：

1．对指挥部、指挥所的安全保卫不到位

指挥部、指挥所设置地点经常不设警戒或警戒松弛、检查不严，来往人员繁杂，保密状况较差，致使指挥机构的工作秩序杂乱不堪，安全性降低，容易受到意外冲击。

2．对指挥保障需求把握不当

指挥员指挥过程中，需要适宜的地图，需要现场视频同步传输，需要与上级、下级或邻近公安机关相应警力取得联系，需要及时开通有线无线联络，需要及时进行指挥部或指挥所转移等。但是，公安执法作战指挥中，由于很多保障人员不懂指挥实际需要，无法提供必要的指挥所需，急需要用的指挥工具经常没有准备，基本的指挥活动没有保障，致使指挥员指挥负担加重，指挥延迟，容易造成指挥障碍，致使贻误战机。

3．指挥保障人员专业能力与素质较差

公安执法作战指挥保障工作专业性较强，特别是现代指挥机关信息化程度越来越高，使用的指挥工具也十分复杂，无线通信、网络沟通、视频传输、卫星通信、移动指挥、长途警力机动等需要进行大量的测试和维护保障工作。但是，目前我国公安作战指挥工作的保障能力普遍较差，保障人员不懂指挥，不懂保障方法，不知指挥保障需求，保障力量薄弱，技术手段落后，作战指挥保障知识与技术能力不能适应现代化的指挥保障需要的现象十分普遍，急需加强指挥保障人员的专业保障能力与素质。

三、加强我国公安作战指挥机构建设的思路

(一)对现行公安作战指挥体制进行改革，建立“警察参谋体制”

我国现行公安指挥体制尽管比较适宜进行行政执法、治安管理和办理刑事案件，但在执法作战指挥方面存在重大缺陷，这就需要通过公安指挥体制改革，加强公安作战指挥体制的建设，大力提高我国公安机关指挥员、指挥机关人员的指挥能力和素质水平，从而迅速提高执法作战指挥的整体效能。

从公安领导体制方面由上到下参考我国军队指挥机构建立“警察参谋体制”，是从体制上解决问题的重要选择。警察参谋体制在世界上并不是没有，德国就建有“警察参谋本部”，设立在内政部之下统筹指导德国警察机构和警队建设。我国有世界上最多的人口，有世界上规模最大的警察队伍(不计武装警察)，有最多的专业警种，有数量最多的警察机构，也有世界上最为繁杂的犯罪种类和犯罪数量。以激烈的武力对抗方式对抗警察执法，总体上数量相对较少，但是绝对数量不低，执法作战是经常发生的。在我国公安指挥体制中引入和建立警察参谋体制，对于强化我国公安执法作战指挥能力和执法作战的战斗能力，都有巨大的好处。它既可以独立地在公安系统内部顺畅地运行，大幅度地提高执法作战指挥效能，同时由于它的指挥运行机构与我国军队、武警指挥运行机构一致，也完全可以与我国军队、武警等武装力量结合，顺畅地实施联合行动。

(二)对公安作战指挥活动进行全面系统的规范，制定“执法作战指挥条例”

对公安执法作战指挥活动进行全面系统的规范，是一项艰巨而繁杂的系统工程，它需要大量地收集公安执法作战的成败战例，全面深入细致地总结公安执法作战的规律与经验。在建立配套的“警察参谋体制”的基础上，规范指挥员的指挥层次、指挥职级、指挥权限、指挥范围；规范公安执法作战的指挥程序、指挥关系、指挥手段、指挥方式方法；规范公安上下级之间，区域公安机关之间、警种之间以及与各个联动单位之间的联合指挥与协同关系，形成“公安执法作战指挥规范(试行)”。在此基础上逐步形成“公安执法作战指挥条例”。这样，既可以解决执法作战的规范指挥问题，也可以为培养合格公安执法作战指挥员、指挥机构人员、指挥保障人员奠定指挥运行操作能力基础和学习训练基础。

(三)对公安指挥员进行分层次系统性的执法作战指挥培训

目前，我国公安机关指挥员接受“警务作战指挥学”的教育培训人数数量极少，接受专门的指挥机关人员职能专项教育培训和指挥保障教育培训的人员基本没有。虽然公安教育系统出版了一些警务指挥方面的教材，但是，分层次、分职级、分警种、分执法作战类型的指挥教材仍比较不足。可见，我国公安机关的作战指挥教育训练培训十分落后，并已经形成难以容忍的大片空白。

“练兵不练长，战斗力不见涨，练兵先练长，战斗力才能节节涨”，“练兵”往往还要依据指挥员对警队能力的需求以及准备作战的需求，来确定练兵的方向和内容。这是战斗力形成的基本规律，也是提高公安执法作战指挥能力必经的过程。这一问题不解决，要提高公安机关执法作战指挥能力也就成为空话。现在要做的事情，就是要以实事求是的态度，扎实的工作作风，由公安部牵头，认真地研究制定提高公安执法作战指挥能力的计划方案。还应采取积极的创新措施，组织精干人员立项研发相关分层次、分职级、分警种、分执法作战类型的指挥教材，并积极研究相关作战指挥教学的教学训练法。有了适用的教材和训练法，就有了起步的基础，有了提高公安机关执法作战指挥能力的前提条件，对公安指挥员进行分层次系统性的作战指挥培训才能逐次展开，并逐步取得成果。

(四)对公安指挥机关人员和指挥保障人员进行专项的指挥分工职能培训

我国目前除极个别特警单位之外，基本没有设置“警察参谋体制”。所以在进行公安执法作战之时，各级公安作战指挥机关均未按作战指挥需要设置指挥机构的内设职能部门，也没有有计划地训练培养相关指挥机关人员和指挥保障人员，致使发生执法战斗需要进行作战指挥之时，无合格合适的指挥机关人员和指挥保障人员使用。这就需要各级公安指挥机关先行对自己执法作战指挥机关人员和指挥保障人员进行职能化的教育培训，使之与指挥员一道进行作战指挥业务学习和训练，并经常性地与指挥员进行分练与合练。当然，这样的培训与训练，前提也是要有针对性极强的相应教材与教法，也需要公安机关领导体制改革和警察参谋体制建立与实施的配合。目前最需要的仍是要由公安部牵头，组织相关专家开展创新性的专项研究，研发适应公安作战指挥机关人员和指挥保障人员职能需要的教材、教法。

(五)关注公安指挥机构的未来发展趋势，加强公安作战指挥的研究

关注公安指挥机构的未来发展趋势，加强公安作战指挥问题的研究探讨，实施公安指挥体制改革，加强公安指挥机关的作战指挥教育训练培训，是公安指挥机构建设的基本思路。依据目前公安信息化指挥手段的发展，预测公安执法作战指挥机构的未来发展趋势，主要有以下几个方面：

1．指挥自动化系统将大量使用。随着计算机、集成电路、光纤等现代信息技术手段在指挥机构中的广泛应用，特别是人工智能技术的应用，会大大提高公安作战指挥能力。所以，指挥控制的智能化水平将会有长足的发展。

2．指挥机构将趋于小型化、机动化。未来，各种先进的科学技术将整合于作战指挥的各个重要环节，形成高效的指挥信息系统，从而减少指挥机构工作人员，实现机构的小型化。同时为了提高指挥机构的指挥效能和覆盖更大的指挥地幅，指挥机构必将进一步机动化。

3．内部结构合成化、职能化将更趋突出。指挥机构的多样式、多层次，使内部结构的编制合成精干变化成为必然。传统指挥机构内部结构将被打破，有些职能部门合并，有些新的职能部门将产生。

4．作战指挥人员结构将形成公安指挥业务与技术专家结合的群体结构。未来指挥机构的人才结构将是以公安业务指挥专家为核心，以技术专家为主体的“双专家”结合群体。不懂执法作战指挥与现代化指挥技术的人员，必将被逐步淘汰出指挥领域。

5．指挥机构结构联合化、编组小型化、配置自动化、部署分散化、活动隐形化也都是指挥机构的发展趋势。加强公安作战指挥的研究探讨，应紧紧围绕公安执法作战指挥能力来进行，因为指挥能力历来就是决定作战胜负的关键。信息化条件下的公安执法作战，尤其对作战指挥能力提出了前所未有的高要求、新要求。这是信息科学和技术高速发展的客观要求，也是公安执法作战指挥形态和作战方式深刻变化的现实必然。信息化条件下指挥机关建设的关键，在于指挥能力的提升，抓住了这个问题，就抓住了指挥机关建设的关键。经常性地研究探讨公安作战指挥问题，对于公安指挥机构建设具有“治病输血”的作用。

[1] 王勇，孙燕.警务作战指挥学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2014：121-126.

[2] 王勇，王鲁敏.警察作战指挥学[M].北京：中国人民公安大学出版社，2010：127-131.

[3] 王勇，王鲁敏.警察参谋工作[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009：1-7.

(责任编辑 杜 彬)

Problems of Law Enforcement Operation Command Institutions and Construction Suggestions

WANG Yong

(PublicSecurityDepartment，GansuPoliceCollege，Lanzhou，GansuProvince730000，China)

In order to strengthen the construction of law enforcement operation command institutions， to improve the combat command capacity of all types of the law enforcement officers of different ranks， it is of great importance to find and analyze the problems existing in law enforcement operation command institutions， discuss the approaches of reform， and put forward methods to solve these problems and strengthen the construction of public security forces. This is not only the great responsibility of the police researchers， but also a systematic project. The reform of law enforcement operation command institutions should be implemented from the national institutional reform level with references from the reform experience of national military command institutions， and a Police Advice Mechanism should be implanted and set up in current police command system. Only when we do a good job of top-level design and system reform， form a top-down system， strengthen the study， education and training of combat command， can we solve the problems existing in current national police operation command institutions， enhance the command efficiency of police law enforcement.

public security； law enforcement and combat； command institution； construction suggestions

2016-12-15

王勇(1956— )，男，陕西西安人，天山学者，教授。

D912.1

A

1008-2077(2017)03-0045-07