区域大气污染府际合作治理制度框架探讨

杨治坤，蒋承文

(1.广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心，广东 广州 510420;2.广东宪鼎律师事务所，广东 中山 528400)

区域大气污染府际合作治理制度框架探讨

杨治坤1，蒋承文2

(1.广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心，广东 广州 510420;2.广东宪鼎律师事务所，广东 中山 528400)

区域大气污染问题的凸显以及区域环境协同治理的兴起，必然要求加强政府间合作以应对区域大气污染。落实区域大气污染府际合作治理，重在以《大气污染防治法》(2015年)确定的框架为基础，完善区域大气污染府际合作治理法律制度。基于对现有法律制度的检视，应当加以完善的制度有区域大气环境规划制度、区域大气污染联合执法制度、区域重污染天气应急制度、信息公开和公众参与制度。

区域大气污染;府际合作治理;法律制度

一、问题的提出

时至今日，我国的大气污染状况和特点已经今非昔比了，以煤烟机动车复合污染为特点，以可吸入颗粒物 (PM10)和细颗粒物 (PM2.5)为主要污染物的区域性复合型污染日益显现，同时雾霾极端恶劣天气频发。［1］我国的环境立法和政策似乎在控制工业污染方面很有效，但是对于区域大气污染的治理显得力不从心。因此，在理论和实践层面亟待探索区域环境治理模式和构建区域环境治理制度体系，这也是我国最新的国家发展战略和政策文件贯彻的理念。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出，“在部分地区开展环境保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”、“开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点”。①《生态文明体制改革总体方案》。与此同时，2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》“第九篇:推动区域协调发展”专门针对区域协调发展②《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第九篇。，同时在“第十篇:加快改善生态环境”提出“探索建立跨地区环保机构，推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。③《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第十篇。这说明，无论是作为我国立国策略的生态文明建设，还是我国经济社会发展的重大方针“十三五规划”，都将区域环境协同治理作为重要建设目标。

历史和生态往往是制度规范的决定性要素。［2］57法律制度是一切外在制度中最具有稳定性和国家强制力保障实施的制度，区域大气污染问题的凸显以及区域环境治理的兴起，必然要求加强政府间合作以应对区域大气污染。府际合作是区域大气污染联合防治的主导力量。2015年新修订实施的《大气污染防治法》超越了2000年《大气污染防治法》规定的单一的大气污染属地主义治理模式，在第五章专章规定“重点区域大气污染联合防治”。重点区域大气污染联合防治措施包括建立大气污染联席会议制度①《大气污染防治法》(2015年修订)第八十六条第二款。，设定政府目标责任②《大气污染防治法》(2015年修订)第四条。，编制重点污染区域规划③《大气污染防治法》(2015年修订)第八十七条。，重点防治区域大气环境质量监测和共享机制④《大气污染防治法》(2015年修订)第九十一条。，交叉执法、联合执法和跨区域执法⑤《大气污染防治法》(2015年修订)第九十二条。等，还规定从发展清洁能源、优化经济布局、统筹交通管理等方面对大气污染重点区域进行污染综合预防和综合治理，以实现重点区域大气环境质量达标。⑥《大气污染防治法》(2015年修订)第八十八条、第八十九条。这远远改变了2000年《大气污染防治法》规定的单纯防治大气污染源的格局，将重点区域污染联合防治上升至大气污染综合治理和大气环境质量提升的高度。《大气污染防治法》(2015年)规定的这些区域大气污染联合防治制度都依赖政府间合作来实现。区域大气污染府际合作治理的制度体系涵盖哪些核心制度?以京津冀区域的实践为例，《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》重点任务 (六)“加强组织领导，强化监督考核”中第2.3强调建立和健全京津冀区域内三省市人民政府和国务院相关部门参加的京津冀区域环境协作机制。京津冀区域环境协作机制包括区域内环境影响评价会商机制、区域环境联合执法机制、区域环境信息共享机制、区域重污染天气预警机制等。因循《大气污染防治法》 (2015年)的立法思路以及区域大气污染府际合作治理的具体实践，本文致力于探讨区域大气污染府际合作治理的制度框架。

二、区域大气环境规划制度

(一)区域大气环境规划内涵

一些地方政府以追求经济GDP增长为主要目的，盲目追求眼前利益和局部经济利益，忽视了经济发展对环境资源的损害和对可持续发展能力的损害，因此，在区域经济发展时进行环境规划显得尤为重要。环境规划是从战略高度对区域环境整体所做的科学部署，能够避免盲目发展经济引起的不可持续发展。为了避免地方保护主义和经济发展至上的观念作祟，区域大气环境规划的意义凸显出来。区域大气环境规划是区域内各行政区机关协商编制的，其编制过程也会发挥对区域内各行政区环境利益进行协调的功能。基于对区域整体生态环境和区域大气环境状况的整体、科学认知，基于对区域社会损益分担状况的分析，以及区域社会经济发展的具体情境，区域大气环境规划制定区域大气环境协同管理的目标、大气环境治理责任分担、区域大气环境治理成果共享机制。区域大气环境规划能够实现区域大气污染防治的社会成本最小化，使得区域内大气污染物减排责任更为公平，区域大气污染防控标准更加一体和区域发展权更为均等。

区域大气环境规划本质上属于环境规划的一个类型。环境规划的含义是对一定时期内确定的区域、流域和空间范围的环境目标所做的总体规划和部署，为了实现规划目标通常还需要从战略上提出规划行动方案。从性质上讲，环境规划的内容属于规范性文件，我国《环境保护法》将环境规划作为最重要的环境保护制度之一种。《大气污染防治法》 (2015年修订)则专章规定了“大气污染防治标准和限期达标规划”①《大气污染防治法》(2015年修订)第二章。，另外还专门规定了“重点区域大气污染联合防治行动计划”。②《大气污染防治法》(2015年修订)第八十七条。环境规划和区域大气环境规划在我国都有法律依据。在实践中，区域大气环境规划也有相当多的有益经验。为了执行规划，规划中通常会提出规划执行机制和指标。指标系统作为推动永续发展的三大机制，除了持续追踪与调整外，更要搭配永续纲领性文件提出的愿景，以及藉指标的政策管控、检讨与引导功能，将永续发展的理念融入政府的决策过程之中，藉由确保政府政策规划都能够符合永续的理念，带领迈向更永续的环境与社会。

(二)区域大气环境规划完善

编制区域大气环境规划首先应当明确区域战略定位和区域内各行政区的功能定位。以京津冀区域为例，京津冀区域协同发展的战略定位是疏解北京的非首都功能，解决超级大城市的城市病，实现京津冀区域的优势互补和合作共赢。为了实现这个战略定位，有必要以京津冀区域的环境资源承载力为基础，利用区域规划这根主线，以构建京津冀区域环境协同治理机制为抓手来着力优化区域生态环境和提升区域生态环境质量。除了整体区域的定位，还有区域内各个行政区的定位，例如京津冀区域中北京市的定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，天津市的定位是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，而河北省的定位是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。有了这三者的精确定位，京津冀区域如何协同治理大气污染就有了基本的理念和思想。制定区域大气环境规划并非区域大气污染府际合作治理的终极目标。更确切的说，区域大气环境规划的制定和执行是实现区域大气污染府际合作治理的制度保障。

区域环境规划也有着自身的劣势和先天不足，这主要表现在规划作为“软法”性质的文件实施比较难。区域环境规划之所以难以有效实施，这与区域环境规划的性质定位、调控范围与内容等方面的先天不足有关。区域环境规划作为区域政府间协作机制的一个重要任务就是进行区域主体之间利益的协调、分配与补偿。为了保障区域环境规划更好地实施，应当加强区域环境规划执行机制的研究和探讨，逐步构建稳定的和持续的区域环境规划执行机制，使得区域环境规划在实践之中不断得到完善，使区域环境规划更好地“落地”。区域大气环境规划完善的程序性路径主要有从区域环境规划的制定主体、制定程序、规划内容、实施程序等方面逐步发展出一系列比较固定和规范化的政府间沟通协商、专家咨询、公众参与、共识听证等行政机制。［5］83这些程序性的措施能够保障区域环境规划得到有效实施和执行，区域环境规划的目标能够得到落实。

规划环境影响评价的实施难和落地难问题，也是当前我国环境影响评价制度存在的突出问题。针对这些问题，一方面要加强规划环境影响评价的程序性研究，使之具有程序正当性。另一方面，在“十三五”期间，环境保护部将对规划环境影响评价制度进行改良，针对规划环境影响评价“未评先批”的现象，将规划环境影响评价纳入环境保护督查的范畴。“十三五”期间，环保部将率先开展对京津冀、长三角、珠三角等重点区域的规划环境影响评价的环保督查工作。开展区域环境规划环境影响评价的环保督查工作，目的是对区域规划的制定和实施施加约束和指导以预防区域规划对环境造成不可逆转的影响。为了实现区域环境质量管理的目标，环境保护部还将开展区域生态空间清单制度和限制开发区域的用途管制清单制度;对区域环境规划的环境影响评价制度落实情况进行核查，将地方政府的环境保护职责履行状况和区域环境规划环境影响评价状况纳入环境保护督查。

环保部在对建设单位环境影响评价作出要求的同时，也提出健全环境影响评价政府信息公开机制。环保部要求，建立以各级环保部门政府网站为主渠道的环评政府信息公开机制，全面公开环评文件、申请受理情况、审查或审批意见;公开建设项目环境影响评价以及环境影响评价机构和人员有关违法违规及处罚情况，有关信息纳入环境诚信管理体系，并与银行、证券、保险、商务等部门联动;定期开展环评政府信息公开督察工作。同时，推动地方政府和有关部门公开区域污染物削减和其他环保承诺落实情况，公开规划环评落实情况。推进规划编制和审批机关主动开展规划环评信息公开，编制重大敏感规划的环评信息公开预案。

三、区域大气污染联合执法制度

(一)当前区域大气污染联合执法的不足

第一，行政执法理念不适应区域大气污染应对。行政区行政模式下环境行政管理的行政区思维与方式，不适应区域大气污染治理。区域大气污染具有流动性、不确定性等特征。影响区域大气环境质量的污染物在一个行政区内产生，在大气环流运行中转移至其他行政区，如果其他行政区也存在大气污染问题，各行政区大区污染在大气环流模式中会发生混合和累积效应，形成区域复合型大气污染。而在我国既有的行政区行政模式下，一级地方政府及其环境行政执法管理部门基于行政职权的地域限制，只能在本行政区内采取措施控制大气污染源。大气污染的流动性与控制空气质量的地域性职责、各自为政的控制管理方式存在异向性，使得分割的行政区没有动力机制采取措施防治大气污染源，甚至会采取机会主义策略。因此，这种单向的行政区行政思维和管理方式，无法适应区域大气污染治理所要求的协调治理、共担风险的理念与行动需求。

第二，强于运动式执法、怠于平时执法。运动式执法，指的是执法主体以运动的形式在短时间内集中执法力量对某种严重的行政违法行为加以处理。环境执法领域的运动式执法以“环境风暴”和“环评风暴”等为典型。运动式执法模式一般针对社会上比较恶劣的影响大的环境事件，一般是得到领导批示后由环境保护部门紧急部署，随之开展轰轰烈烈的行政检查和行政处罚行动。运动式执法的优势显而易见，能够集中时间和人力资源在短时期内迅速地解决一个或多个行政违法问题，但是其缺点也是显见的。美国经济学家西蒙·库兹涅茨在《现代经济增长》一书中说:“在许多国家对市场进行大规模的暴风骤雨式的运动式管理是普遍常见的。但这种方式容易造成宽严失当的越权管理，而且形成一种奇怪的现象:问题发生之前，是‘政府最小化’状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为;问题发生之后，是‘政府最大化’状态，政府几乎耗费所有的资源去应对某问题，整个市场规则为此停摆，政府与市场都付出了太多的代价。”［6］289可见，运动式执法作为一种非常规使用的执法措施，具有临时性的特点，与法治精神要求的稳定性和确定性存在紧张关系。运动式执法也容易造成执法者积极应付运动式执法，而对平时的日常执法进行敷衍。区域大气污染府际合作治理的联合执法机制也不能止步于松散的、运动式的，而是应当成为一种制度化常态。

第三，环保行政执法手段不足导致收效甚微。在我国行政区行政模式下，环保行政执法部门单一的执法机构和无效力的执法手段，直接影响到区域大气环境治理效果。例如，环保执法部门的执法人员没有现场进行强制执行的权力，需要走程序，被企业阻碍时无法采取有效措施，于是企业会利用时间差破坏证据，使取证难度加大。环保执法部门没有直接的强制执行权，只能借助法院申请强制执行，而申请法院强制执行，往往程序复杂，周期较长。环境执法部门的行政权能不能形成一个有效的检查、处理、强制的链条，加之分散的行政区执法在面对区域大气污染治理中存在的执法风险，需要区域内各地方政府及其环境行政执法部门树立一种区域协调发展的理念，形成对区域整体利益共识，以解决区域复合型大气污染为问题导向，打破行政区行政藩篱，运用行政系统内部的组织优势和制度资源，统一区域大气污染控制措施，协同环境管理执法标准与行动协调，通过改善行政区内空气质量进而提升区域大气整体环境质量。环境行政管理与执法中的治污抓手单一，与区域大气污染防治中复合型的污染源形成不对称性。现代工业快速发展所带来的大气污染源，已经不同于传统农业社会中污染源所具有的相对单一性，呈现出复合型特点。当前解决区域大气污染，既要控制一次污染物如扬尘、烟尘、工业粉尘，又要控制二次污染物的前体物如氮氧化物、挥发性有机物、二氧化硫等。以单一污染物为抓手的管理方式不适应复合型污染防治要求，而我国前期在大气污染治理中的经验与教训则值得警醒与反思，如“十一五”控制重点主要为二氧化硫和工业烟粉尘等单一污染物，与其对应的环境治理措施，则是单一污染源控制模式，如对电厂、大型工矿企业等固定的大点源进行控制，但对扬尘、建设施工、机动车尾气等移动源控制不力，无法对区域大气污染源形成有效的认知，并采取具有针对性的预防措施，导致单一的一次污染控制为抓手的治理方式远远跟不上复合污染源所造成的大气污染进度。

(二)区域大气污染联合执法完善

以区域大气污染防治规划为基础，必须探索构建区域大气污染联合执法机制，才能保障区域大气污染联合防治和区域大气环境协同治理的法治化。区域大气污染府际合作治理中，联合执法的状况直接决定区域大气污染联合防治和区域大气环境协同治理的效果。区域大气污染联合执法应当避免过于宽松或者过于严苛，也应当打破传统的僵硬的执法手段，而采用多种手段相结合的“柔性”执法措施。归根结底，这是一种执法“尺度”的把握。以美国加州大气污染执法为例，加州立法赋予加州空气资源局 (ARB)很大的执法权力。加州空气资源局 (ARB)既可以在路上叫停车辆抽检油品和监测尾气，还有权力对汽车零配件市场进行监管。然而，加州空气资源局(ARB)的执法人员精力和时间有限，不可能一一检查，于是采取抽查的方式来实施日常监管。但是一旦被抽查到，则处罚非常严格，违法者或者被起诉至法庭。这种执法方法既可以促使违法者更好地遵守法律，又可以提高执法效率。在实践中，我国区域大气污染联合执法具体方式主要有:

第一，环境行政主管部门与公安部门联合执法。这种联合执法模式的一个典型规范性文件是2012年发布的浙江省环保厅和浙江省公安厅联合下发《关于建立环保公安部门环境执法联动协作机制的意见》，该文件确立了省级环保部门和省级公安部门联合执法的联络机制，包括联席会议制度和案件会商制度;明确了两部门之间如何开展联动，针对重点排污源和重点污染物如何查处和惩戒;规范了环境案件的移送机制，即环境保护部门在环境执法过程中对哪些案件应当依法移送至公安部门。环境行政主管部门和公安部门联合执法在实践中是应用比较广泛的一种模式，这种模式对于深化部门合作、强化环境执法的权威和环境执法的刚性、整合执法资源、提高执法效率有显著的作用。

第二，环境行政管理部门与司法机关合作。环境行政管理部门与司法机关合作，后者包括法院和检察院。有代表性的规范性文件有2014年《广东省高级人民法院、广东省人民检察院、广东省环境保护厅、广东省公安厅关于查处涉嫌环境污染犯罪案件的指导意见》。这部规范性文件提出在广东省各级人民法院、检察院、公安机关和环境保护行政主管部门之间建立常态化的联合执法机制。此处的“各级”包括了珠三角区域内不同行政区的各级法院、检察院、公安机关和环境保护机关。根据这部规范性文件，常态化的执法沟通机制是“联络员制度”，由各级人民法院、检察院、公安机关和环境保护主管部门各自确定一个负责沟通和协商的人员。这部规范性文件还详细规定了四个部门联合执法的执法程序，包括环境保护主管部门的日常查处和日常监督执法，对于未触犯刑事法律的状况依法移交公安机关处理;对行政相对人申请行政复议和行政诉讼作出了明确的规定;对于四个机关之间如何协作，立案和侦查，如何惩戒环境犯罪作出了详尽的规定。

观察比较成熟的联合执法经验，不难发现，区域大气污染联合执法能否取得良好的效果，取决于以下两点:第一，是否有稳定的执法联动机制，诸如上文阐述的联席会议制度和案件会商制度，或者联络员制度。这是部门之间能否有效沟通和及时启动联合执法程序的关键。第二，是否有常态化和规范的联合执法程序，联合执法的几个部门之间如何配合、工作如何衔接，这是联合执法的核心内容。

四、区域重污染天气应急制度

(一)大气污染防治立法的风险导向

从立法理念的发展历程考察，我国已经进入了环境立法的高“风险”时代。我国近年修改的几部重要环境法律都将风险管控视为立法重要突破。2014年修订的《环境保护法》第三十九条规定“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度”，第四十七条规定了突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。无独有偶，2015年修订的《大气污染防治法》第七十八条也规定对大气污染物实行风险管理，并要求企业建设环境风险预警体系，同时在第一百一十七条设置了对应的法律责任。风险防范理念在立法中的突破值得肯定，然而这两部立法只是粗略地规定了环境风险预防相关制度，距离完备的风险规制制度体系还有很远的距离。我国发布的《大气污染防治行动计划》(又称大气十条)与《土壤污染防治行动计划》 (又称《土十条》)和《水污染防治行动计划》 (又称水十条)一起并称为我国污染防治“三大战役”，分别针对当前最严重的大气、土壤和水污染问题进行防治。这三部行动计划都强调风险管控，《大气污染防治计划》在“九、建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气”部分专门提出了重污染天气的预警和应对，从风险防控的角度来应对重污染天气，这意味大气环境风险防控已成为我国环境立法和大气污染防治领域中凸显的主题。

(二)区域重污染天气应急制度之不足与完善

第一，法律规范之间衔接不足。上述以《环境保护法》(2014年)、《大气污染防治法》(2015年)和《突发事件应对法》(2007年)等为代表的重污染天气应急处理制度体系存在着法律规范之间衔接不充分的问题。重污染天气应急预案种类繁多，针对不同类型的重污染天气，这些应急预案的规定很难起到有针对性的效果，甚至这些应急预案的规定过于简单和抽象，有时候导致可操作性不强。因此，对该三部立法中有关重污染天气应急处理制度，建议通过法律修订或法律解释等方式，实现法律规范之间的相互衔接或协调，从而保障区域重污染天气应急制度在可操作性上于法有据。

第二，区域重污染天气应急管理体制不健全。关于区域重污染天气应急管理体制，《国家突发环境事件应急预案》的规定是，国家层面的突发环境事件由环保部联系会议统一协调，而国务院各部门各司其责;地方层面的突发环境事件由县级以上各人民政府统一负责;跨区域的突发环境事件应急由各相关行政区的共同上一级地方人民政府负责。①《国家突发环境事件应急预案》“2.组织指挥体系”。这种机制基本上就是我国的《环境保护法》(1989年)规定统一监督管理和其他部门协同管理的环境管理体制之翻版。这种环境管理体制适用至突发环境事件应急领域，有一个显见的问题是:突发环境事件往往是很紧急的，那么应对这种突发环境事件需要一种超越常规的管理体制。这种管理体制和领导班子必须及时、精准的响应应急要求。2005年松花江水污染事件表明，高度集权的突发环境事件应急体制往往效率低下。在突发环境事件应急过程中，应当将突发环境事件管理权限下放至地方政府。具体至区域重污染天气应急领域，区域内大气污染事故发生后，区域内各地方政府应当享有一部分权限实施应急处理，而不是完全由上级环境保护部门联席会议负责协调和处理。

第三，区域重污染天气信息公开制度和通报制度不完善。区域重污染天气信息公开制度和通报制度不完善，这是在诸多大气污染事故应急处理中反复被证明的短板。究其原因，归根结底还是因为政府奉行威权式的环境管理模式，过多地强调政府的管理色彩而忽略了民众的信息知情权。在区域大气污染防治和区域大气环境的地方立法过程中，应当将中央层面立法的精神贯彻和细化，增加突发重污染天气应急信息的监测和报告制度，明确突发重污染天气主管部门的信息披露职责、程序和时限。

五、信息公开和公众参与制度

(一)信息公开和公众参与的必要性

由于区域大气污染和区域大气环境的属性，区域大气污染可能影响到的主体范围之广、时间跨度之长、扩散地域之不确定都达到了前所未有的程度，这正是现代技术和高度现代化所致环境问题的特质。环境法制度强调所有利益相关者的参与，不限于政府、企业、消费者、专家、团体等。［7］区域大气污染物流动性大，极其容易在区域内不同行政区之间迁移，这使得区域大气污染影响的利益主体不特定和多元。区域大气污染所致环境风险和人身损害的不确定，决定了区域大气污染府际合作治理需要各阶层、多元化主体的广泛参与。有关区域环境问题治理的所有决策、执行过程都应该在决策者、执行者和利益相关者的共同努力下完成，公众参与能够有效减少官僚主义，促进提升行政效率，同时增加政府行为的透明度、降低区域环境管理的风险。［8］行政行为的可接受程度是在行政过程中形成的，这些环节至少包括项目评价与论证、社会资本评审、评估、信息告知以及公众参与等。［9］

前文述及，府际合作是区域大气污染应对的主导和中心，但是政府间合作并非区域大气污染联合防治的唯一模式。事实上，任何有可能被区域大气污染影响的人和团体，都有潜能创造有关大气污染防治方面的知识，区域大气污染府际合作治理的过程应该有利益相关者的充分参与。如何保障区域大气污染治理程序正当性，如何克服民众对于区域大气污染所致损害的不确定和恐惧心理，这已经不是政府或者专家的事情，而是一个“关于公共权威、文化定义、全体公民、议会、政治家、道德规范和自我组织的问题。”［10］182在实践中，区域大气污染府际合作治理过程中公众参与程序往往是不足的。广泛的公众参与有助于提升政府行为的科学性和民主性，使得政府行为更容易被公众理解和接受。

(二)信息公开的要求

之所以强调区域大气污染府际合作治理中的信息公开，一方面由于区域大气污染影响范围之不确定;另一方面，全面的信息公开使得不特定利益主体能够了解到区域大气污染府际合作治理的状况。出于提升民主和提高风险分担效率的原因，《大气污染防治行动计划》强调大气污染修复信息公开与公众参与。区域大气污染府际合作治理的事务，关涉的利益主体较之一般的环境事务更为复杂，通常涉及到不同行政区的利益主体，因此信息公开与公众参与的成效对区域大气污染府际合作治理而言是利益攸关的。强化区域大气污染府际合作治理过程中的信息公开与公众参与，区域大气污染府际合作治理信息公开着眼于全面、及时地公开信息，包括但不限于如下信息。第一，区域大气污染源信息，主要有污染物名称、排放方式、排放浓度、排放总量，以及污染防治设施建设和运行情况;第二，区域大气污染规划过程的信息公开;第三，区域行政立法和行政协议过程的信息公开。第一点强调的是企业信息公开，后面两者强调政府信息公开，三者都应强调充分的信息公开。除了这三个方面，还有一点是环境影响评价过程中的信息公开。以《政府信息公开条例》为基础，建立以各级政府环境保护部门为主要信息公开主体的机制，对环境影响评价信息进行全面的和及时的公开，使得公众都能够及时获得环境影响评价的信息。全面公开环境影响评价的信息包括环境影响评价报告书和其他文件、环境影响评价公众参与的申请情况、环境影响评价机构;将环境影响评价机构纳入诚信管理体系的信息;将环境规划环境影响评价纳入政府环保督查范围等信息。

(三)公众参与的要求

环境影响评价是贯彻公众参与的最重要法律制度。我国《环境影响评价法》以及相关法规对于规划环境影响评价以及如何公示规定的不够细致，可操作性不强。由于中央或者地方的立法和规范性文件具有强制保障实施的效力，一旦实施对环境会造成重大影响。因此，在这些法律规范和规范性文件实施之前和起草之初就应该贯彻环境影响评价。我国《环境影响评价法》 (2016年修订)对环境影响评价进行了界定，将环境影响评价划分为规划环境影响评价和建设项目环境影响评价。①《环境影响评价法》(2016年修订)第二条。该法律只规定了规划和建设项目环境影响评价，对于立法环境影响评价并未涉及。不仅仅如此，《环境影响评价法》对于规划的环境影响评价公众参与的规定也不够细致。

前文述及，信息公开的范围涉及到企业信息公开和政府信息公开，那么公众参与的范围也是包括企业环境影响评价和政府治理区域大气污染信息的公开。政府环境保护主管部门在审核区域内大气污染项目环境影响评价报告书之时，企业应当以适当形式向公众公开环境信息，政府审批环境影响评价报告书的必要要件也包括环境影响评价报告书经过了公众参与讨论的程序。公众参与环境影响评价报告书的讨论，这是公众参与的最实质内容。公众能够在多大程度上知悉区域内大气污染项目，公众在多大程度上能够参与区域内大气污染项目的讨论，公众讨论的结果能够在多大程度上得到认可，公众发表的意见建议能否影响区域内大气污染项目的替代方案，这是公众参与区域大气污染有关项目和规划环境影响评价的实质内涵。

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［2］青木昌彦．比较制度分析［M］．周黎安，译．上海:上海远东出版社，2006．

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Collaborative Prevention and Control for Regional Atmospheric Pollution:A Discussion on the Legal System Framework

Yang Zhi－kun1，Jiang Cheng－wen2
(1.Center for Regional Integration for Rule of Law，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou 510420，China;2.Guangdong Xianding Law Firm，Zhongshan 5528400，China)

The emerging problem of regional atmospheric pollution and the prosperity of the mode of regional environmental collaboration require intergovernmental collaborative prevention and control for regional atmospheric pollution．In order to carry out intergovernmental collaborative prevention and control of regional atmospheric pollution，it＇s proposed to perfect the legal systems in accordance with the legal system stipulated by the Atmospheric Pollution Prevention and Control Law(2015 Version)．Several legal systems，namely regional atmospheric environment planning，collaborative enforcement for regional atmospheric pollution prevention and control，emergency system for regional severe hazes，and information enclosure and public participation system，shall be improved．

regional atmospheric pollution;intergovernmental collaborative prevention and control;legal system framework

D922.1

A

1009－3745(2017)05－0013－08

2017－08－08

广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度一般项目“法治广东视域下区域一体化与软法治理”(GD15CFX07);2017年度广州市哲学社会科学发展“十三五”规划共建课题“大数据时代广州政府治理创新研究”(2017GZGJ44)

杨治坤 (1975－)，湖北麻城人，广东外语外贸大学区域一体化法治研究中心副教授，法学博士，广东外语外贸大学“走出去”战略下涉外法律研究服务中心研究人员，从事行政法、区域治理研究;蒋承文 (1974－)，广东中山人，广东宪鼎律师事务所律师，从事行政法、民商法与司法实务研究。

责任编辑:韩 静