农村土地冲突的类型及其治理

卢素冬 疏春晓

（广西大学,广西 南宁 530004）

农村土地冲突的类型及其治理

卢素冬 疏春晓

（广西大学,广西 南宁 530004）

随着城镇化的加速推进，农村土地冲突日益凸显，如何有效化解农村土地冲突问题已成为影响农村社会稳定及城市化进程的关键因素。对土地冲突进行分类是研究土地冲突的重要内容，文章按照土地冲突的利用目的、主体、发生的具体环节来划分土地冲突的类型。农村土地冲突的化解必须从构建冲突预防机制和冲突解决机制两个方面着手，使土地冲突能够及时化解。

土地冲突 类型 治理

一、问题的提出

土地冲突是农村社会冲突最重要的组成部分，各个阶层、主体之间因土地问题引致的冲突空前激烈和尖锐，如果不能有效化解，必将对社会稳定和谐以及经济发展造成严重的负面影响。赵树凯(2007)在《四分之一世纪的农民上访》一文中指出，当前农民上访的内容和形式空前复杂，从土地问题来看，既有第二轮承包中的不合理分配问题，也有土地征用、开发过程中的权利侵犯问题，而规模较大、冲突较激烈的上访和群体性事件，多数是由征地冲突问题激发的[1]。于建嵘(2011)研究发现，农民问题占群体性事件30-40%，而在农民问题中，征地和拆迁问题占60-70%。农村土地纠纷已取代税费争议成为农民维权抗争活动的焦点，是影响农村社会稳定和发展的首要问题，而且涉及土地问题的农村社会冲突往往具有对抗性和持久性[2]。可见，因土地问题引发的冲突已不容忽视。

近十年来，农村土地冲突问题得到了学术界的广泛关注，相关研究主要集中在土地冲突的概念界定、成因及其治理对策。谭术魁(2008)认为土地冲突是指单位或个人为了取得、捍卫、行使土地权益或者排除他人干预而采取的谩骂、中伤、聚集、斗殴、对抗并造成人员伤亡、财产损失或较大社会影响的过激行动[3]。黄卫红(2007)从政治、经济、文化等各方面分析农村土地纠纷的成因，并指出土地转让冲突多发生于农民与各级政府之间而非农民与农民之间[4]。申恒胜(2012)基于农民与政府的博弈的视角，认为要处理土地冲突，必须重构农民与土地、农民与基层政府的关系，使各利益主体在一种平等的对话中进行协调和沟通[5]。

事实上，土地作为重要的生产要素和生活要素，随着经济社会的快速发展，各项权能的市场价值被逐渐释放出来，各阶层、各集团之间因土地问题展开激烈的斗争。学者们从不同角度对土地冲突进行研究并产生了大量的学术文献，这些学术文献对于研究土地冲突具有重要的启发意义。本文尝试对土地冲突进行类型学分类分析，梳理各类冲突的特点及本质。在对农村土地冲突进行分类的基础上，我们必须思考的是为什么农村因土地引起的冲突愈演愈烈?农村土地冲突发生的根源和内在机理是什么?在以上研究基础上，提出有效治理严重威胁农村社会和谐稳定的土地冲突的对策。

二、农村土地冲突的类型分析

不同类型的土地冲突有其不同的特点。首先，根据土地冲突利益相关者的不同进行划分，之所以选择根据土地冲突利益相关者进行划分，一方面是有助于全方位对各类冲突主体进行比较，全面了解冲突产生根源及其背后的利益群体，另一方面对冲突主体进行划分也是研究土地冲突不可或缺的内容。其次，按照土地利用的目的进行划分，土地利用的目的就是为了产生经济效益、社会效益及生态效益，期间必然会产生相应的冲突。最后是根据土地冲突的具体实施环节进行划分，即包括土地流转冲突、征地冲突、土地权属冲突。

(一)根据土地冲突利益相关者分类

1.农户-农户

土地是财富之母，是农民安身立命之本，是其追求幸福生活的重要保障。首先，以税费改革作为分水岭，在税费改革以前，农民需要承担税费，主要包括农业税、三提五统和共同生产税。在此阶段，农民赋税压力大，种地收入不高，很多农民都外出打工，并将土地免费或者低价转租给他人耕种。随着税费改革以及国家各种惠农、利农政策的出台，种地收入不断上升，由此农村土地价值也不断攀升。许多外出务工人员因土地收益上升而纷纷想收回土地承包权，这就在新老承包户之间产生激励的冲突。其次，在土地确权过程中，由于地界不清导致农民之间争议不断。过去我国在土地划分上比较随意，在丈量土地之后，直接找一块石头在两地之间埋设作为界限，这个随意性导致后面出现纠纷时，勘察人员进行勘察时发现一块地多出好几块石头，从而无法下结论，加深了农民之间的矛盾。在宅基地界限上，农户之间的界限无资料可依，很多界限都以数字作为标的物，标的物随着时间流逝变得模糊，从而导致在确权过程中冲突不断。

2.农户-村集体

一方面，在某些情况下，部分村民得不到村集体的认可，具体表现在外嫁女、新生儿、外来人员身上。村集体按照“三十年不变”的政策不调地，而对于外嫁女、新生儿家庭以及外来人员来说，他们的传统观念认为，自己作为村里的一名成员，理应获得土地承包经营权，因没有好的解决措施，冲突便在这些人和村集体之间产生了。另一方面，国家规定土地所有制包括国家所有制和集体所有制两种方式，村集体作为农民利益的集体代表，从根本上来说，他们的利益应该是一致的。然而，村集体在很大程度上受地方政府制约，许多工作需得到地方政府的认可方可实施，因此在处理政府与农民利益分配问题上，大多数会选择牺牲农民利益，造成农民与村集体之间产生冲突。除此之外，从某种程度上来说，村集体也是理性“经济人”，在制度不完善和基层民主不健全的情况下，极容易出现以公谋私的腐败现象。主要表现在征地过程中，村集体不走民主程序，在不进行信息公告或者召开村民大会的情况下，与开发商勾结，为了自己利益擅自出卖土地，严重损害农民利益，在征地补偿款分配问题上出现不公平现象，私分、截留、挪用部分征地款等，农民与村集体的冲突就此产生。

3.农户-地方政府

农户与地方政府的冲突主要表现在以下几个方面:一是税费改革之后，地方政府的收入大幅度较少，加之农村经济基础薄弱，乡镇的发展需要投入大量资金，为了弥补这个巨大的财政缺口，地方政府不得不实施“土地财政”。从政府方面来看，预期的“土地财政”的收益大于“土地补偿”成本，具有很强的征地动机。在征地过程中，会出现强征、征地程序不透明、截留征地补偿款的现象，在强大的地方政府面前，农民无力抗争。二是根据《土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费属于农村集体经济所有，其补偿标准最低不能低于土地被征用前三年、平均年产值的十倍，最高不得三十倍。事实上，土地补偿标准决定权掌握在地方政府的手里，年产十倍到三十倍之间存在巨大的操作空间。地方政府有可能为了压低土地开发成本而故意压低补偿标准，给予农民最低的补偿标准，甚至有可能出现强占农民土地，克扣补偿款的现象。三是在当前“压力型体制”下，地方政府最关注的是地方经济发展和官员的绩效考核。上级要求地方政府尽快完成征地的任务，在层层考核之下，为了更好了完成上级任务，彰显政绩，地方政府希望能以最少的成本最快的速度完成征地，因此极有可能在没有征求农民意见的情况下，出现违法强征的现象。四是信访是农民最常用的利益表达渠道，是连接农民和政府的重要桥梁，但由于人为因素限制了其功能。一方面，地方政府出于维稳的需要，对农民信访进行截留和隐瞒，防止上级听到农民的声音。另一方面，地方政府对于信访的重视不够，极少给予农民回应，使矛盾越积越多。除此之外，法律作为权利救济的最后一条防线，因其维权高成本和地方法院办事效率低影响了农民的选择，更有甚者，对于涉及农村的群体性案件尤其是土地冲突案件，法院基本不予受理。这大大加深了地方政府与农民的冲突。

4.农户-企业(开发商)

一方面，企业的根本目的就是实现利益最大化，他们希望能以最低的成本获得更多的土地。而企业与地方政府有着千丝万缕的联系，企业在与农民谈判时，地方政府出于自身利益的考虑，会站在企业一方。企业则依托着地方政府的势力，在征地以及土地流转过程中强行获地，给予农民较低的补偿，损害了农民利益。另一方面，企业在进行项目活动时，暂时借用农民的土地并承诺在完成项目之后给予农民一定的复垦费补偿。但是在项目结束后，企业没有履行承诺，直接撤走，农民苦于没有书面的证据，加之诉讼成本过高且麻烦而不愿走司法程序，企业与农民之间的冲突久久无法解决。

(二)根据土地利用目的分类

1.经济效益与社会效益冲突

土地是农民的生产资料和生活保障，是其主要的经济来源，不管是征收土地还是流转土地，农民失去的不仅仅是土地，还有依附在土地上的一系列财产权、就业权以及教育权等发展权。而现行的土地补偿制度仅仅是对农民生存权的一种补偿而忽略了对其发展权的补偿，农民被排斥在土地增值收益分配之外，以牺牲失地农民的发展权来支持其他主体的发展。在法制不健全和社会保障制度不完善的情况下，农民极可能实际得到的土地补偿费大多低于法律规定的数额，而且在失去土地之后，农民的再就业及安置问题也没有得到妥善解决，这会滋生一系列的社会问题，导致社会动荡不安，不仅影响了社会的和谐也影响经济的发展。

2.经济效益与生态效益冲突

土地作为生态系统的重要组成部分，给人们生活提供了开放的空间。过度的农地非农化，严重影响了生态系统的结构和功能，降低了人们生活的舒适度。保护农业用地，关注人类生活质量，实现人与自然、社会的和谐相处，是人类社会的必然选择。现阶段，很多乡镇为了促进本地区经济发展，大规模征地开办工厂，大量技术设备落后的乡镇企业的生产在一定程度上加剧了生态环境的恶化，尤其是有些经济欠发达地区的乡镇企业因急于引进项目 ,接受了被发达地区淘汰的有严重污染甚至剧毒产品的生产，这种为寻找劳动力转移出路而以牺牲环境和资源为代价的高耗工业 ,对农村环境的冲击非常大。短期利益获得者，生态环境利益被侵害的利益者与想要获得中长期经济效益者和保护生态环境者之间出现了冲突。

3.经济效益之间的冲突

税费改革之前，农民的赋税压力比较大，种地所获收入微乎其微，导致农民随意的将土地抛荒和低价转租。随着税费改革，农民纷纷想要回自己的承包地或者想获得更高的补偿，导致了冲突的形成。另一方面，地方政府为了获得经济利益最大化，运用公权力将土地资源转化为土地资本。开发商为了自身的现实利益往往与农民产生土地冲突和矛盾。在政府、开发商和农民等多方的博弈中,因为各自所代表的利益团体不同而表现出不同的经济利益追求,从而形成冲突。

(三)根据土地冲突发生的具体环节分类

1.土地权属冲突

1982年中央1号文件提出，要实行土地的家庭联产承包责任制，农村土地制度由人民公社体制转向土地承包到户。但是在实行家庭联产承包责任制之前，农村土地制度经历了多次变动，遗留了很多历史问题。土地权属冲突主要包括土地所有权冲突以及土地承包经营权冲突。首先，国家法律规定，我国土地归集体与国家两级所有，土地所有权冲突主要表现在村集体与村集体之间、村集体与国家机构之间的冲突。村集体之间的冲突主要是由于过去两个村之间的土地没有图纸或者资料依据，主要靠的是以一些数字或者石头作为标注物，随着时间的流逝，这些标注物变得模糊不清或者已经发生移动，从而导致村与村之间的冲突。国家机构与村集体的冲突是因为过去国家为了发展农村经济，无偿向村集体借地，大量修建工厂、兴办企业，但一直到现在都未将土地返还村集体，从而导致冲突。其次是土地承包经营权冲突，随着城镇化发展，很多农民进城务工，大量土地被抛荒，为此，部分地区的政府及村集体为了活跃农村经济采取发包、租赁等土地制度。一方面，《农村土地承包法》对发包程序有明确规定，签订合同时必须遵循民主议定原则，坚持程序合法，保证土地发包过程中的公平、公正。但是在发包过程中村干部及政府为获取更多的土地收益，利用手中权力，未经过村民大会评议而私自发包，或以低价发包，严重违背农民意愿，甚至有通过暴力手段强行收回农民承包地的现象，导致农民与村干部和地方政府产生冲突。另一方面，由于农民法律意识淡薄，在签订承包合同时不采用书面的形式，导致后期权属不清，或者是签订了书面合同，但是存在条款不明确的现象，后期就会出现承包方进行破坏性、掠夺性经营或者擅自改变土地的农业用途、没有依约定交纳承包费等情况。

2.征地冲突

中国从20世纪90年代后期开始，步入了城市化和工业化快速发展阶段，农地非农化征用是城市化社会变迁中一种必然现象。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是没有规定“公共利益”的范围，部分地方政府假借公共利益之名将征收的土地用于商业开发，从中牟取巨大的利益，这导致了失地农民与地方政府的冲突。除此之外，地方政府与村集体在进行土地征收时，征收程序不规范、不透明，侵犯了农民利益。在补偿款方面，政府给予的补偿标准过低，难以满足失地农民的需要，甚至出现地方政府截留补偿款的现象，大大加深了地方政府与农民之间的矛盾。

3.土地流转冲突

随着市场经济发展与城市化进程的加速，土地流转现象越来越普遍，而由农地流转引起的社会冲突是农地流转过程中存在的问题之一。首先，农地流转采取双方自愿原则，大部分农户进行土地流转的时候，都是进行口头协议而没有签订正式的书面协议，也没有到土地流转管理部门进行备案，一旦有一方违约，就会产生冲突。其次，土地流转不得改变其原有用途，不得损害农民利益。但是一些土地流转违反法律规定擅自改变土地原有的农业用途，在此情况下流转方可要求解除合约，但是流入方不愿意，这就产生了冲突。最后，还存在村干部和地方政府就违反农户自愿原则，以各种手段强行要求农户将承包地流转，集中土地搞所谓“规模经营”和“产业化”，导致土地流转纠纷。

三、农村土地冲突的治理创新

土地冲突的复杂性决定了化解土地冲突思路的多样性。以上对于土地冲突类型进行系统的分析，有利于我们将多种解决思路进行归并，找出化解农村社会冲突的基本思路。

(一)构建多元化的冲突预防机制

美国社会学家科塞认为:“冲突扮演了一个激发器的角色，它激发了新规范、规则和制度的建立，从而充当了促使敌对双方社会化的代理人。”[6]农村土地冲突是农民对于土地相关利益受损的不满情绪和抵触心理积累到一定程度所爆发的，如果能够将长期积累的不满释放出来，冲突就能在源头得到化解。因此，构建科学合理的冲突预防机制势在必行。冲突预防机制就是从源头上加强制度建设、健全法律法规、实现政策优化等，从根本上消除土地纠纷产生的社会基础。具体而言，首先要建立科学的土地产权制度及土地征收制度，有关征地范围、补偿标准有待进一步完善，需要进一步明确界定公共利益的范围，提高补偿标准，合理界定权益边界，减少模糊地带，从而减少纷争产生的基础。其次，要加强基层民主的建设，政府部门政务要公开，充分保障农民的合法权益。同时，信访作为沟通农民与政府的重要渠道，农民合法权益受到侵害时，希望能通过上访进行维权，因此，要继续巩固信访在农民权益表达中的重要地位，及时化解矛盾。再次，要建立健全社会保障制度，将农民纳入到社会保障体系，包括民最低生活保障、养老保险、医疗保险、就业保险等。加快探索失地农民社会保障体系与城市居民社会保障体系的融合，分步骤、有计划地实现一体化的社会保障体系。

(二)建立科学合理的冲突解决机制

通过构建一套科学合理的冲突解决机制体系，形成农村土地冲突的常态化解决机制，将既有的土地冲突进行妥善处置，及时化解。我国现行的冲突解决机制主要有协商、人民调解及诉讼等方式，要根据具体情况，充分发挥多元化的冲突解决机制的作用，多管齐下。协商是指冲突双方在平等和自愿的基础上 ,通过协商解决冲突的方式，在农村土地冲突中，当事人可以基于自己的利益需要与对方协商，就争议的问题达成一致，从而化解冲突，防止事态的扩大。在农村土地冲突中，人民调解主要是由乡镇政府以及人民调解委员会来进行调解，调解虽然也要以双方自愿为原则，但与当事人自行和解相比，调解委员会主持的调解，更有利于为争议双方提供沟通与协商的气氛和条件，有利于促成纠纷的顺利解决。诉讼是解决土地冲突的法律机制中最正式、最权威、最规范的一种方式。司法作为权利救济的最后一道防线，法院要按照法律规定，敞开大门接受农村的案件，尤其是对于涉及农村土地冲突的案件，不能采用不予受理的方式将这些案件拒之门外。诉讼主体制度、证据制度、保全程序、审判程序、执行程序等尚需从立法上作进一步完善，以便更好地保护农民的合法权益。

四、结论

总之，农村土地冲突已经成为中国经济社会建设中的重要问题，只有对土地冲突形成机理进行科学的分析，才能在建设农村和谐社会中，最大限度的化解冲突，保障农民合法权益。文章对土地冲突的类型进行了系统的分析，从根本上了解土地冲突的本质及特点，并提出构建多元化、科学合理的冲突协调机制是化解农村土地冲突的重要手段，其中包括土地冲突预防机制和土地冲突解决机制两个方面。

[1]赵树凯.四分之一世纪的农民上访[J].中国发展观察,2007,(11).

[2]于建嵘.从维稳的角度看社会转型期的拆迁矛盾[J].中国党政干部论坛,2011,(1).

[3]谭术魁.中国土地冲突的概念、特征与触发因素研究[J].中国土地科学,2008,(4).

[4]黄卫红.我国农村土地纠纷成因透析[J].安徽农业科学,2007,(5).

[5]申恒胜.土地冲突中农民与政府的博弈后果及悖论[J].东南学术,2012,(4).

[6]科塞.社会冲突的功能[M].北京:华夏出版社,1989.

责任编辑：夏明珠

本文系广西研究生教育创新计划项目“广西农村征地冲突及其治理创新”(立项编号：YCSW2017006)阶段性成果。

2017-05-30

卢素冬，广西大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。疏春晓，广西大学公共管理学院公共经济与社会治理专业硕士研究生。