关于创新发展的若干思考

◎中央党校省部级干部进修班课题组

关于创新发展的若干思考

◎中央党校省部级干部进修班课题组

创新发展理念是以习近平同志为核心的党中央对创新驱动发展理论的精炼和升华，在我国发展全局中有举足轻重的核心地位。必须准确把握创新发展的科学内涵，清醒认识当前创新发展的阶段性特征，坚定不移以创新能力建设为主线，努力营造稳定可预期的政策环境，充分挖掘科技人力资源红利，把创新发展建立在更加坚实的科技基础和人力资源基础之上。

创新发展；创新能力；政策环境；人力资源

重视和发挥科学技术在人类社会发展中的重要作用，是马克思主义的一个基本观点，也是中国共产党人治国理政的一个突出特点。新中国成立以来特别是改革开放以来，从邓小平同志提出科学技术是第一生产力，到江泽民同志倡导实施科教兴国战略、胡锦涛同志提出建设创新型国家，再到习近平同志提出实施创新驱动发展战略，中国共产党人对科学技术作用的认识不断深化，科技创新始终贯穿党治国理政战略部署的全过程。

一、清醒认识当前创新发展的阶段性特征

一个国家的创新发展水平，既取决于科学技术知识供给能力和水平，又取决于利用这些科学技术供给以产品、服务或者工艺改进的方式产出商业价值、获得竞争优势的体制机制，还取决于技术创新基础设施状况，包括物质基础设施和创新政策以及相应的文化氛围等。这是我们判断我国创新发展阶段水平的基本依据。

一是在基础研究领域，我国正处于从量的积累向质的飞跃的重要时期。2006―2016年中国高被引论文1.69万篇，占世界12.8%，居世界第3位；被引用次数进入本学科前1‰的国际热点论文495篇，占18.0%，居世界第3位。《2016研究前沿》显示，在全球180个热点和新兴研究前沿中，中国表现卓越的有30个，占1/6，仅次于美国位居世界第2位。[1]

二是在技术开发领域，我国在主要科技领域和方向上实现了“占有一席之地”的战略目标，正处在跨越发展的关键时期。2015年我国受理发明专利申请110.2万件，连续5年居世界首位；国内发明专利授权26.3万件，居世界第2位。2013―2015年开展的第四次国家技术预测近两万名专家对13个重点领域1049项技术进行的中外技术竞争分析表明，我国居于领先地位的技术占17%，并行技术占31%，跟踪技术占52%，[2]显示我国科技创新进入“三跑并存”、跟踪为主阶段。

三是在产业技术领域，我国已经成为具有重要影响力的科技大国，科技创新的支撑和引领作用日益增强。技术引进经费与R&D经费之比也从2000年的62.3%下降到2008年的15.2%，再下降到2014年的4.2%，表明我国产业技术发展已经达到一个重要的转折点，在一般技术上实现与西方发达国家同步发展，国外技术已引无可引，甚至无法引进了，必须走自主创新之路。

四是在科技支撑产业发展方面，我国粗放型经济增长方式还没有发生根本性改变。“十三五”战略性新兴产业发展规划显示，战略性新兴产业2015年增加值仅占国内生产总值的比例只有8%，计划十三五期间提高到15%。[3]我国技术水平总体上相当于美国的68.4%，与国际先进水平相差9.4年，在关键核心技术领域仍然存在诸多卡脖子的地方，受制于人的情况极为突出。

五是在经济创新度方面，我国还不属于高度创新经济体，国际差距明显。以生产率、创新投入强度和排放产出率三大类五个指标测算，中国仅属于中创新度经济体。按《国家创新指数报告2015》测算，我国国家创新能力在世界40个主要国家中排第18位，世界知识产权组织2016年度《全球创新指数》报告认为我国在全球128个经济体中居世界第25位[4]，说明我国经济的创新度与先进国家还有较大差距。

综上可见，在全面创新中起核心和引领作用的科技创新上，当前我国已经有了很好的基础条件，但各环节发展很不平衡。国际上创新型国家科技进步贡献率一般都在70%以上，对外技术的依存度都在30%以下，而我国科技进步贡献率只有55%左右，对外技术依存度仍然在50%以上。[5]从目前我国发展的阶段特征来看，我们在策略上必须转入依靠创新驱动发展，但从发展的内生动力看，转入创新驱动发展阶段的条件还远未成熟，尚未进入创新驱动发展阶段。

二、坚定不移以创新能力建设为主线

技术创新既是一个复杂的科技过程和经济过程，也有许多非经济因素参与其中，这就要求我们必须把创新理解为科技过程、经济过程和社会过程的有机统一，把能力建设作为主线贯彻创新全过程，统领科技创新为核心的全面创新。

一是强化战略规划能力，包括战略预见和战略选择的能力。要建立强大的科技情报和预测能力，更准确判断我国的战略性科技需求，明确需要何种科技为基础的产品和服务，明确提供这样的产品和服务需要何种科学技术供应，在此基础上进一步依据经济社会与国家安全事业发展的轻重缓急来确定未来技术创新的基本方向，做出符合国情、能够实现非对称赶超的战略选择。这样一种战略决断，非有大战略眼光科学家不能为，非大政治家不可为。

二是增强科技知识获取与应用能力，包括研究开发能力和持续调整能力。获取科技知识主要有三条路径：一是自主研究开发，包括独立研究开发和合作研究开发；二是从外部引进相关研发成果，包括购买专利、获得相关的技术许可、引进人才、进口隐含有先进技术的资本货物等；三是推动企业通过技术获取型并购获得外部技术供给。这就要求在信息搜索、基础研究、应用研究、产品开发、人才培养、技术吸收，以及生产、销售、工程、融资以及产品特型化等方面都拥有强大能力，并通过分工协作从社会上获得供给。

三是强化资源动员能力，包括组织协调能力与生产营销能力等。研发或引进的科技成果只是具有潜在商业价值的战略资源，而开发这种战略资源并实现价值创造则需要强大的组织协调能力，包括对市场、产品或技术以及组织结构做出创新性选择，对关键人员和关键资源做出战略性安排，并组织协调这些资源实现价值创造。在这个过程中，既要准确把握技术动向及其提供的生产可能性边界，又要对国家战略需求、经济社会发展状况、市场变化态势等及时做出判断，并根据实际情况进行战略调整。

四是加强知识扩散能力，包括技术吸收能力与学习能力等。任何创新都不是孤立进行的，有其独特的创新系统、生态和网络，参与主体的相互作用不可避免地会产生扩散和溢出效应，促进科技知识在全社会的流动与扩散。一个社会的科技知识流动越是顺利通畅，它的技术学习和吸收能力也就越强，其创新能力也就越强。美国创新战略的重要目标就是激励全民创新，联邦政府要通过各类奖项激发美国人民的创造力，通过创客、众包与群智科学，挖掘创新才能。我国全国总工会组织的职工“五小”活动也是群众性技术创新的典型形态之一。

五是增强制度与政策能力，包括体制改革能力与政策调整能力等。技术创新总是在一定的制度之中进行的。由于技术创新涉及到资源动员、行为激励、收益分配等多个方面，技术创新相关的制度也有其独特的体系、结构与运行机制，它们共同构成了技术创新的制度空间，其整体效能很大程度上决定着技术创新的强度、频度及其绩效。在缺乏对技术创新的正式制度支持的情况下，技术创新的数量会减少，创新活动将倾向于在创新成果难以复制的领域进行，而创新者倾向于对其技术信息取保守态度。由此可见，创新能力不仅仅是技术能力或者研究开发能力的简单加总，而是涵盖了科技研发、知识应用、生产经营等全过程的综合能力，因而主要是一种制度性能力。我国目前已经积累了丰厚的创新元素和土壤，实现技术的突破只是时间问题，现在的关键是能否为创新提供一种真正的激励和推动的制度框架。如果不能正确处理政府、市场与创新的关系，我们很有可能掉进“技术能力陷阱”。[6]从这个意义上来说，在当前经济发展进入新常态、供给侧结构性改革持续推进的大背景下，建立有利于技术创新的制度框架更具有优先性和紧迫性。

三、努力营造稳定可预期的政策环境

经过近四十年的改革开放，我国已经初步建立起了社会主义市场经济体制，但是，政府在创造和提供政策这种公共物品上，存在着太大的积极性，想管的事情太多，政府干预那只“闲不住的手”还在时不时地露一小手，科技创新领域至今还未建立起一个既能充分发挥市场机制的资源配置和激励作用、又能够恰如其分地保持和运用政府的宏观协调统筹功能，既能够既充分地调动和发挥科技人员的积极性和创造力、又能够适时地将科学技术成果转化为现实生产力的竞争性市场经济体制，而且政策供给过多过滥，彼此之间冲突打架时有发生，往往使创新者无所适从。解决这些问题，必须按照党的十八届三中全会确定的充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府调控作用这一基本方向，从根本上理顺制度变革与政策调整之间的关系，努力为创新提供一个稳定可预期的政策环境。

一是坚持正本清源，把制度改革与政策调整区别开来。进一步明确制度改革与政策调整的不同功能，让制度的归制度，政策的归政策，既要强化制度供给，夯实制度基础，又要注意政策中的制度性因素，及时把行之有效的政策、做法和经验转化为制度，还要避免把政策与制度混为一谈，用政策调整替代体制改革。

二是强化自我约束，控制政策出现的频度和力度。切实避免政策供给过多过滥、寻租空间过多，从根本上解决政策空间横向割裂与纵向扭曲的问题，努力为创新参与者提供一个可预期的稳定政策环境。过于频繁的政策调整，无助于创新主体形成稳定预期，因而会对创新形成负激励。

三是明确创新活动的经济属性，让创新政策和科技政策各归本位。切实把创新驱动发展的重点放在产业领域而不是科技领域，既重视技术推动模式，又重视需求拉动模式，还要注意创新网络的作用，建立真正基于创新驱动导向的政策设计，避免把技术推动模式作为创新发展政策设计的唯一模式。

四是强化创新主体，调动激发市场活力。尽管我国企业研发支出占到全国的76.8%，但大部分企业仍处于技术跟踪和模仿制造以及低端加工制造阶段，大量研发活动和高端科技人才还是集中在高校和科研院所。必须解决研发主体和创新主体分裂这个困境，让企业成为不仅是创新投入的主体，而且是创新决策、创新活动、创新风险和创新收益的主体，在创新资源配置上真正发挥主体作用。

五是健全制度与政策设计，把更多的社会资源引向创新。中国不缺技术、人才、资金等创新要素，但缺少能把要素集成的创新制度。现在过多的社会资源进入房地产、股市等领域，很大程度上是制度-政策扭曲造成的，只要市场上有比创新更容易取得超额利润的投资领域或者方法，我们就不可能真正进入创新驱动阶段，这是实现创新发展必须解决的一个突出问题。

创新文化也是极为重要的。迈克尔·波特曾经说过，基于文化的优势是最根本的、最难模仿的、最持久的竞争优势。正是富有冒险精神的美国创新文化才使美国经济充满活力，促使新的创意不断被引入市场。世界银行认为，如果中国能成功培育开放的创新文化，那么服务业也可能成为重要的受益者。[7]只有打造创新型、智慧型、包容型、力量型文化，创新才能形成规模和可持续性。要把创新制度、创新政策与创新文化结合起来，努力营造一个最大程度激励创新的社会生态系统。

四、充分挖掘科技人力资源红利

习近平总书记说，人才是支撑发展的第一资源，创新驱动本质上是人才驱动，经济全球化表面上看是商品、资本、信息等在全球广泛流动，但本质上主导这种流动的力量是人才、是科技创新能力。据中国科协创新战略研究院测算，截至2015年底，我国科技人力资源总量达到8634万人，其中研发人员535万，均居世界首位。他们年轻、训练有素、愿意投身科技活动并且成果丰硕，广泛分布在全国3600多家科研机构、2800多所高校、31000多个产品检测实验室、1600多个地震台站、99万多个医疗卫生机构以及7700多万家企业之中，以占全球15%左右的研发支出和26%的研发人员，生产出16.3%的SCI论文，31.6%的EI论文，26.3万件位居世界第二的国内发明专利授权，是我国实施创新驱动发展战略、迈入创新型国家行列、建设世界科技强国的重要支撑力量，是我国在人口红利消失的情况下最宝贵的战略性资源。同时，调查也发现这个群体存在缺乏高水平战略科学家和科技领军人才，高层次科技人才大都愿意呆在高等学校、科研院所等事业单位，不愿意去处于技术创新基层一线工作，科技成果转化积极性不高，相当一部分科技工作者缺乏创新创业冲动等突出问题。

开发战略资源，发掘科技人力资源红利，必须改变不合理的人才使用政策，盘活人才、用活人才，充分调动和激发科技工作者创新创业的积极性主动性创造性，这是实施创新驱动发展战略的关键所在。

一是健全人才认可制度。著名科学社会学家默顿说，认可是科技界的硬通货，也是在科技领域最有效的激励方式。要从根本上解决“以管干部的方法来管科研人员、以对公务员的激励机制来对科技人员激励”的不科学做法，不能用组织认可、提任职务替代同行认可对待科技人员激励，不能一出点成果就提拔到行政领导岗位上，不能把对党政干部的激励用到科学家身上，不能把对年轻科学家的激励用到资深科学家身上。

二是优化人才使用制度。宽松自由、理性质疑的学术研讨氛围是科技工作者一种工作方式，参加学术会议、进行国际学术交流是科技创新的重要基础条件。习近平总书记强调要尊重科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点，核心就是在人才使用上改进方法、优化机制，不以出成果的名义干涉科学家的研究，不用死板的制度约束科学家的研究活动，不能把科学家在一起喝咖啡就认为是在聊大天，更不能把学术会议与党政会议混为一谈。

三是改革科研资助制度。我国研发支出中，企业占比已经超过四分之三，显然居于主体地位，现在的关键是如何用好政府的科技支出。中央财政科技支出要以基础研究和使命性研究为主，进一步加大稳定支持力度，减少竞争性项目，看准了的人和机构就要给予长期稳定支持。同时要明确经费性质，改革和创新科研经费使用和管理方式，避免把科技创新这一复杂的智力创造活动等同于简单的工程建设项目，真正让经费为人的创造性活动服务，而不是让人的创造性活动为经费服务。

四是改进科研评价制度。科技评价是科技工作的指挥棒。要建立分类评价制度，基础研究用论文作为学术评价的主要依据无可厚非，而且要鼓励科研人员多发论文、发高质量优秀论文，而对应用研究和开发研究则应该主要用市场价值与社会价值作为主要依据，不能对所有科技人员都用发表论文作为考核依据。只有这样，才能真正统筹加强高层次创新人才、青年科技人才、实用技术人才等人才队伍建设，最大限度支持和帮助科技人员创新创业。

五是改革收入分配制度。基础研究确实不是一个发财的事业，没有一个科学家在进入科研职业时是把赚钱作为主要目标的，但他们确实需要一种中等水平收入，能够支撑他们过一种衣食无忧的体面生活。在应用和开发研究领域,则应该给科技人才与其业绩相符的报酬、物质和精神奖励、待遇等，允许他们依靠科技“一夜暴富”、有名有利，这不仅是经济利益的体现，更重要的是对科技人才的知识价值、创造价值和社会价值的肯定。

六是改革人事管理制度。科学家是高度流动性的，越是高水平科学家流动性越强，高端科学家的流动是全球性的。要针对不同类型的科技人员分类施策，坚决改革不合理的人才管理和使用制度，优化人才使用政策，既要鼓励引导科学家合理有序流动，以更加开放的胸怀来识才爱才用才，又要培育职业忠诚度和岗位敬业度，避免人才市场上的恶性无序竞争，着力建立符合人才成长规律的体制机制，让他们心无旁骛地投入到创新活动。

[1]中国科学院科技战略咨询研究院、中国科学院文献情报中心、Clarivate Analytics：《2016研究前沿》，中国科学院科技战略咨询研究院网站，2016年11月2日，http://www.casaid.cn/tzgg/201611/ t20161102_4689509.html。

[2]袁立科、王革、谢飞、许晔、张俊祥：《我国技术总体处于怎样的水平》，《光明日报》2015年5月8日。

[3]《国务院关于印发“十三五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》（国发〔2016〕67号），中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/19/ content_5150090.htm。

[4]陈经：《中国的创新实力究竟排第几？》，《瞭望智库》2016年12月26日。

[5]慎海雄：《以科技创新为核心 形成新的增长动力源泉》，《瞭望》2014年第34期。

[6]临风：《全球创新竞争中的政府与市场》，《科技日报》2014年9月19日。

[7]国务院发展研究中心、世界银行联合课题组：《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的社会》，中国财经出版社2012年版，第21页。

（课题组长、执笔人：王春法，中国科学技术协会书记处书记、党组成员；课题组成员：郭 华、张岱梨、雷鸣山、康耀红）

责任编辑：李冬叶

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