基于安全生产双重属性的新常态下非煤矿山安全监管对策研究

裴文田

(国家安全生产监督管理总局，北京 100713)

0　引言

安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求。安全监管工作需不断研究分析安全生产面临的新形势、新情况、新矛盾，精准发力，科学施策。

目前，国外安全监管研究主要集中于经济、法律、公共管理等领域，监管方式从经济性监管开始向社会性监管方向转变[1,2]。William P. Curinton[3]研究发现安全监管降低了企业发生事故的严重程度；Traynor[4]分析了政府监管对企业安全监管的影响；伊兰博格[5]认为政府有责任对安全生产进行监管，但应考虑职工所面临的约束条件。我国目前对于非煤矿山安全监管领域的研究较少，主要集中在体制、法制等方面的研究。朱熹阳等[6]分析了我国矿山安全监管体制提出安全监管体制在监管理念、行政组织和行为方式等方面存在问题；周维新[7]在总结我国矿山安全监察法律制度的基础上提出矿山安全生产应立法先行，独立监督，严厉处罚，资金支持；杨卓等[8]通过借鉴国外先进经验从监管体制和监管职能方面提出安全监管工作建议。

安全生产的双重属性决定了加强安全生产监督管理应在重视经济发展的同时，兼顾政府监管作用。目前国内外对政府安全生产监督管理方面研究较少，且都是从单一方面进行研究，很难全面了解非煤矿山安全监管现状。本文从安全生产的双重属性出发，深入分析了我国当前经济发展新常态下安全生产所面临的形势和机遇，提出了我国非煤矿山领域安全生产监督管理中存在的主要问题及根本原因，从提高安全生产准入条件、强化安全执法、鼓励非煤矿山科技创新等方面提出经济新常态下非煤矿山安全生产监督管理的有效措施，提升政府安全生产监督管理水平，进一步推进安全生产监督管理工作，切实减少非煤矿山生产安全事故，降低人员伤亡率。

1　安全生产经济属性

安全生产状况是建立在现有经济形态之上的，这是安全生产的本质属性。总结我国多年来的事故教训可知，影响安全生产状况的基本宏观要素主要包括：社会经济发展水平、经济总体规模、产业结构变化、经济增长速度和政府监管措施等[9-10]。

安全生产阶段发展理论[11-13]研究表明：安全生产状况与社会经济水平发展进程大致分为4个阶段。第一阶段为工业经济发展的初级到中级阶段，安全生产事故处于多发期；第二阶段为工业经济发展中级到高级阶段，安全生产事故处于高位波动期；第三阶段为后工业化发展阶段，安全生产事故不断降低；第四阶段为信息化经济社会发展阶段，安全生产状况平稳，事故死亡人数很少。西方发达国家基本都经历了上升、高发、逐步下降、稳定4个阶段，完成工业化从中级向后工业化阶段安全生产状况过渡[14]，英国用了70年，美国用了60年，日本用了26年。自2005年开始，我国非煤矿山安全生产态势处于“事故下降阶段”[13]。

此外，经济总体规模扩大可能带来生产过程中风险覆盖面和强度加大，事故发生概率增大或事故后果严重度增高。特别是第二产业占经济总量比重较大的时期，随着经济总量的发展，往往出现事故频率高、事故伤亡较大的情况。随着第二产业比重下降，高风险行业萎缩，工作环境本质安全条件提高，高危人群减少，伤亡事故相对减少。

有关我国50多年来工伤事故和死亡人数与同期GDP增长率的研究结果[15-16]表明，工伤事故死亡人数指数与GDP增长幅度密切相关，当国民经济增长速度显著加快时，死亡人数指数呈明显上升趋势；反之，则出现下降趋势。从经济循环规律方面分析，随着社会固定资产投资增加和基本建设规模的扩大，导致市场原料、产品数量、运输能力等方面需求增加，进而刺激企业扩大生产规模，追求经济效益，最终推动经济增长速度加快；反之，经济增长速度减慢，社会需求量减少，又将导致企业生产活动缩小。从事故风险动力角度分析，企业扩大生产规模，追求经济效益的同时，伴随着从事高风险作业人数和总工时的增加，导致工伤事故风险值增大，伤亡事故概率上升，引发经济发展总成本上升；反之，企业缩小成本，高风险作业人员及总工时减少，事故风险值降低，伤亡率随之下降，经济发展缓慢上升。

2　安全生产社会属性

安全生产的社会属性体现在安全生产是以保护人的生命和健康为目的。随着国家物质水平和社会精神需求的不断提升，安全生产的社会属性越发显现。

从经济学角度看，增加预防生产安全事故所需要的投入会增大企业的成本，而生产安全事故特别是群死群伤事故则会带来社会成本的上升，主要表现在国民经济损失、从业者人身伤害、影响社会稳定和执政能力等方面。企业为了追逐自身经济利益，降低安全生产投入，易造成重特大事故的发生，导致社会成本升高，使得市场调节出现“市场失灵”的现象。这就需要充分发挥政府监管这支“看得见的手”的作用，通过政府监管实施强制性措施，对企业进行有效约束，促使企业加强安全生产投入和管理，预防和控制生产安全事故的发生，保障从业者生命健康的权力。

安全生产的社会属性决定了搞好安全生产必须发挥好政府监管作用。政府监管对安全生产的影响主要是通过法制、行政管理、经济调控和文化管控等手段，促使企业将事故发生的频率和伤亡人数控制在可接受的范围之内。从大多数工业化国家安全生产监管模式发展情况[17-18]来看，国家安全生产监管工作大致分为自然本能期、法制监督期、自我管理期和团队文化期4个历史阶段。法制监督期就是国家颁布和实施法律法规，将法律法规标准转化为企业的制度和相应操作规程，依法进行生产安全管理。自我管理期是企业按要求建立自我约束、自我管理的安全生产管理模式。团队文化期即把保障劳动者安全健康作为企业最高价值观，树立安全生产意识，从根本上保障从业者生命健康的权利。我国虽有与国际接轨的先进矿山企业，但多数仍是安全保障水平较低、相对落后的企业，这一国情决定了当前我国非煤矿山安全监管仍处在以法制监督为主，自我管理为辅的安全管理模式。

3　安全生产形势与问题

矿业是我国国民经济的支柱性产业，为社会提供了90%的能源、80%的工业原材料和70%的农业生产资料。矿业同时属于我国高危行业，矿业安全生产的好坏直接决定着我国工矿领域安全生产工作的成效。

目前我国经济转入新常态阶段，经济增速由高速增长转为中高速增长，经济结构不断优化升级，发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。安全生产领域适应、把握新常态最直接、最现实的要求就是顺应新常态给安全生产带来的重大机遇，以遏制重特大事故为目标，不断提高政府安全监管科学化、精准化水平，保持安全生产状况持续稳定好转，为全面提高经济发展质量奠定坚实的安全基石。

3.1　安全生产监管科学化的新机遇

截止到2016年，我国人均GDP为8 127美元，第二产业在GDP中所占比例已下降到39.8%，这为促进非煤矿山企业安全生产状况根本好转提供了有利的支撑，也为进一步深化安全监管领域改革，聚焦遏制重特大事故，改变事后被动式不科学监管方式，充分发挥好政府的监管作用，逐步实现与国际先进的职业健康安全管理体制接轨提供了前所未有的机遇。

1)速度换档有利于降低事故风险

经济增长率与工伤事故死亡人数之间相关性和线性回归分析有关研究结果[9]显示，当GDP增长率大于5%时，每增加1个百分点，死亡人数指数随之增加2.2%。近年来，中央主动调控经济增长速度在6.5%左右，意味着在安全生产领域控制事故总量的压力将适度减缓，这一国情为我国全力遏制非煤矿山重特大事故提供了有利的工作空间。

2)转变经济发展方式为从根本上调整不合理的矿业结构提供动力

推进供给侧结构改革，有利于打破矿业开发固有利益藩篱，加快矿业权集约化配置，提高矿山规模集约开发水平；有利于运用安全、环保等手段促进提高经济质量的同时，淘汰落后的产能，进而优化矿业结构，为政府实施科学精准监管奠定基础。

3)实施创新驱动为提高政府安全监管科学化水平提供保障

实施创新驱动有利于引导市场开发适合中小型矿山的先进装备；有利于矿山运用现代信息技术提高自动化水平和安全管理水平；也有利于安全监管部门充分运用信息化手段，提高现场监管、预防预控和应急救援装备水平。

3.2　非煤矿山安全生产面临的问题

我国非煤矿山领域安全生产形势依然严峻，主要体现在事故总量依然偏大、重特大事故依然呈现多发态势，其根本原因在于：

1)矿业结构不合理，非法违法现象严重

一是矿山总量大，发展方式粗放。我国是世界上矿山数量最多的国家，截止到2016年，我国非煤矿山共计6.2万个，从业人员约190多万人，平均年产金属非金属矿石100亿t。矿山数量多、发展方式粗放、矿山产量低下等原因，导致矿山安全风险大、隐患多，且监管难度大。二是矿山规模小，开采方式落后。我国90%以上非煤矿山企业属中小企业，工艺装备落后，技术水平低，从业人员素质差，生产安全事故多发。据统计，中小企业发生事故的数量约占全国非煤矿山事故总量的70%，其中，铁矿领域中小企业事故数量占总量的87%，产量仅占总量的17%。三是矿山开发准入门槛低。作为重要的不可再生资源，矿业关系着国家安全和经济命脉。世界上绝大多数国家对资源的开发都有严格的限制，设置了高政策门槛，制定了严格的市场准入条件。我国由于矿山矿权配置不科学，加之安全、环保门槛低，许多不具备矿山开发条件的企业大量进入矿业领域，导致完整的矿体被多个市场主体开发，矿山之间互连互通，越层越界，争抢资源，造成资源浪费、环境破坏以及重特大事故的发生。2001年以来，我国发生的6起非煤矿山特别重大事故都是发生在矿产资源争抢的地区。四是非法违法现象严重。非法违法行为导致的事故占重大事故的90%左右，占较大事故的40%左右。

2)监管方式不科学

一是我国监管人员数量少，专业水平低下。我国非煤矿山专职安全监管人员约1万人左右，大部分人员对矿山业务不熟悉，具备矿山工程类相关专业背景的安全监管人员仅占总量的21%，监管能力低下。二是监管方式不科学。受企业安全状况和监管能力双低下以及重行政管理轻法治思维的影响，安全监管总体上呈被动性和滞后性的特点。即重特大事故出现多发趋势后，政府监管部门行政干预力度加大，干预作用显现，事故多发得到一定遏制；随着行政干预力度减弱，一定时期后导致重特大事故再次多发而再进行干预。这种周期性循环模式与安全生产方针的要求和科学、系统性预防监管的方向形成较大偏差，导致非煤矿山事故多发、频发。

4　对策措施

安全生产的固有性质决定，搞好安全生产在发挥市场调节作用的同时，必须发挥好政府的监管作用。由于不同行业、不同地区安全生产基础、发展水平、企业状况、企业管理等差异性较大，非煤矿山安全监管应立足矿山企业总体现状和安全监管现状，在不断完善监管体制和提升队伍专业化水平的基础上，坚持目标导向和问题导向的统一，立足解决易导致重特大事故发生的突出问题，实施精准监管。

1)推进安全生产准入与淘汰落后的有机结合

一是提高矿业权准入门槛。加快矿产资源开发权市场化配置政策的实施，运用市场手段提高矿业权获取成本，促进开发主体为最大限度利用资源而必须以科学的规模、先进的手段进行开发，从而提升安全生产保障条件。二是提高规模准入。依法强化矿业开发规模准入制度，推动各地根据矿产资源分布，对不同矿种实施最小规模开发条件限制。严格安全生产许可制度，强化矿山建设项目安全设施设计审查和验收，严格安全生产许可证条件，为新进入矿山提高规模提供法制保障。三是淘汰落后产能。完善中国特色非煤矿山安全生产法律法规体系和标准体系，实施矿山设备安全标志管理制度，从安全生产基本条件出发，对各地现有存量矿山进行科学规划布局，提高矿山规模化、机械化、信息化水平。

2)实施风险分级分类监管，强化安全执法

习近平总书记强调：要采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移。美国、欧洲和日本等工业发达国家从20世纪80年代开始在安全生产监察工作中引入风险管理的理念与方法。随着我国经济发展进入新常态，非煤矿山集约化程度的提升，在非煤矿山领域引入风险分类监管恰逢其时。在对矿山企业进行生产安全事故与职业危害风险评估的基础上，对其风险强度由高到低排序，按照“风险优先”的原则，集中优势监管资源，对风险度高和守法纪录不良的企业，严格开展执法检查，特别是对重大事故隐患突出且整改不力和职业危害严重的矿山进行严格检查和上限处罚，最大限度消除重大隐患，以防重特大事故发生。

3)推动非煤矿山科技发展，提升保障能力

科技创新是推动安全保障水平、安全管理水平、安全监管水平提升的动力源泉。紧紧抓住“中国制造2025”的有利时机，充分利用国家政策，组织科研机构和引导社会力量从劳动保护、工艺装备、实用技术3个维度培育适合我国中小型矿山的安全保障产业和安全保障技术，提高矿山自动化、机械化水平和安全管理水平。通过改进非煤矿山采矿方法，提高采空区处理能力，实施地压和尾矿库在线监测监控等各种科技手段，进一步提升我国非煤矿山的本质安全水平。

5　结论

1)通过分析我国安全生产的经济属性和社会属性，指出安全生产必须发挥好政府监管作用，即通过法制、行政管理、经济调控和文化管控等手段，遏制非煤矿山事故数量，提升我国非煤矿山政府安全监管水平。

2)我国经济新常态为非煤矿山企业安全生产状况的根本好转和进一步深化安全监管领域改革提供了前所未有的机遇。但我国矿业结构不合理，非法违法现象严重、监管方式不科学等原因决定了我国非煤矿山领域仍存在事故总量偏大，重特大事故多发等现象，安全生产形势依然严峻。

3)针对我国目前非煤矿山领域安全形势，从政府监管方面提出了提高安全生产准入条件、强化安全执法、鼓励非煤矿山科技创新等3方面措施，立足解决易导致重特大事故发生的突出问题，实现非煤矿山领域安全生产精准监管。

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