互联网金融消费者纠纷解决机制的法律研究——以FOS机制为视角

张敏敏

(中央民族大学 法学院，北京 100081)

互联网金融消费者纠纷解决机制的法律研究
——以FOS机制为视角

张敏敏

(中央民族大学 法学院，北京 100081)

互联网金融自2013年以来异军突起，在长期发展过程中，互联网金融的普惠性、网络性及信息分布的不均衡性等特征使互联网金融消费者权益保护问题日益严峻。十八届五中全会后，国家明确表示将力图规范发展互联网金融，这种新兴的金融业态也被首次纳入国家五年规划发展建议，在十三五期间，其整体市场规模将进一步扩大。作为金融领域的新兴业态，互联网金融的飞速发展对该领域的消费者保护提出了更高要求。然而，有限的司法资源在“诉讼爆炸”的时代逐渐显现出“力不从心”的疲惫状态，目前的非诉纠纷解决机制，诸如和解、调解、仲裁等又未能发挥解决纠纷的预期功效。互联网金融纠纷往往涉众广，对于纠纷解决的高效性有较高要求，如果解纷的手段缺乏灵活性、多样性和效率性，会引发诸多弊端，该领域的消费者权益保护问题也将面临极大挑战。有鉴于此，从维护互联网金融消费者权益的角度出发，文章结合我国已有的非诉救济机制，总结域外成功经验，着力构建本土化的FOS机制，以提高互联网金融纠纷解决的质量和效率。

互联网金融消费者；FOS机制；纠纷解决；机制

ADR(Alternative Dispute Resolution)概念源起于美国，美国1998年《ADR法》将其定义为：“代替性纠纷解决方法包括任何主审法官宣判以外的程序和方法，在这种程序中，通过诸如早期中立评估调解小型审判和仲裁等方式，中立第三方在争论中参与协助解决纠纷。”[1]金融危机以后，各国(地区)纷纷探索建构本土化金融ADR机制，以应对日益增多和类型各异的金融纠纷，维护金融秩序稳定和提升金融消费者的消费信心。在诸多替代性纠纷解决机制中，金融督察服务制度(FOS)脱颖而出，以英国的FOS机制为引导，澳大利亚、日本、台湾地区等纷纷出台具有本域特色的FOS机制，为FOS机制的长足发展奠定了基础。

一、FOS机制的比较研究

(一)FOS的立法保障

英国2000年《金融服务与市场法》对涉及不同金融领域的金融纠纷予以整合，首创统合型FOS机制。澳大利亚2001年《金融服务改革法》则构建以自律规制为中心的统合型体系，并于2008年将金融行业的FOS机制进行统合。日本2009年对《金融商品交易法》予以修改，适时引入行业型FOS制度。我国台湾地区于2001年6月通过“金融消费者保护法”，并成立金融消费评议中心作为统一的FOS机构。

(二)FOS的组织形式

“FOS机构将独立性、易获得性、高效性、公平合理性作为其机构设立以及程序设计的指导原则。”[2]英国的FOS机构属于法人团体并采取公司制组织形式，但依然属于独立的公共机构；澳大利亚的FOS机构与英国相似，采取统合型的公司制组织形式并属于公共机构；日本采用行业型FOS制度；而我国台湾地区的金融消费评议中心则采取财团法人的组织形式。

(三)FOS的运作资金

英国FOS机构的资金来源于两部分：征税(25%) 和涉案金融机构依法缴纳的案件受理费(占75%)，金融消费者无须缴纳费用。澳大利亚的FOS机构对金融消费者也是完全免费。日本采取金融机构和金融消费者共同承担费用的模式，但主要由涉案金融机构承担。我国台湾地区的金融消费评议中心的运作资金来自于金融机构根据“金融消费争议处理机构设立及管理办法”缴纳的年费及服务费用，对金融消费者不收取费用。

(四)FOS的管辖范围

英国的FOS机构在案件管辖范围上分为强制性管辖和自愿性管辖；澳大利亚则采取自愿性管辖的模式；日本并未按照法令而适用，而是根据金融机构与金融消费者之间的交易能力与交易状况予以灵活解决。我国台湾地区的受案范围囊括金融消费者与金融机构间发生的民事纠纷，将金融领域的证券、银行、保险等多个金融行业的纠纷纳入其管辖范围中。

(五)FOS的运作程序

在运作程序方面，各地域的FOS制度原则上遵循当事人向ADR机构申请调解、机构受理并选定调解员、了解案情、进行调解、做出裁决的运作流程。在程序上，保持机构能通过适当的结构设置与程序安排，将金融机构内部纠纷解决、协调、调解、仲裁等多种纠纷解决方式融合，共同构成系统性的结构体系，发挥各种纠纷解决方式的优势，提高效率，降低成本[3]。

(六)FOS的调解效力

英国FOS做出的裁决是否发生强制效力取决于消费者是否接受该裁决，若消费者接受则裁决对双方发生效力。否则，裁决对双方不生效，此时消费者可向法院起诉。在金融机构不履行裁决时，消费者可向法院申请强制执行。澳大利亚的FOS决定包括建议和裁决两项，接受调处的双方收到建议后30日内，如果均接受，则该建议具有法律约束力；裁决是FOS管辖内的终局裁定，并且只赋予消费者以选择权。而日本FOS做出的特别调解案金融机构则必须接受，整个调解过程也会引起时效中断，并且在金融机构不履行调解案时，程序实施过程中时效并不消灭，以此对金融消费者予以倾斜性保护。台湾地区金融消费评议中心制作的调处书和评议书须送请管辖法院审核和核可，一经通过即具有与民事判决同等的效力。

二、我国构建FOS制度的必要性

(一)我国已有的非诉纠纷解决机制运行不灵

1.“一行三会”下设的消费者保护局缺乏权益维护的具体操作制度。2015年《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》出台，按照分类监管的原则，确立互联网支付、网络借贷、互联网消费金融等互联网金融主要业态的监管机构、监管责任。互联网金融作为新兴的金融业态，其本质仍属于金融，按照“一行三会”已下设的消费者保护局对金融消费者的保护，理应一体适应于对互联网金融消费者权益的保护。但目前各行业下设的消费者保护局对其职责定位多为原则性的，且缺乏维权的具体操作制度。以保险消费者权益保护局的操作规则为例，其处理程序大致为保险消费者投诉——投诉处理工作管理部门登记、初步审查——属于保监会管辖范围则审查材料完整性——符合条件的予以受理并告知投诉人——调查核实——从受理之日起60日内做出处理决定，情况复杂可延长30日。由此看出我国目前的消费者保护局在纠纷解决的程序设计上过于笼统，缺乏域外ADR机制完整性、系统性的程序设计。在保护金融消费者权益方面尚显不足，更何况是互联网金融消费者。自2013年以来，在互联网金融的强势发展势头下却引发了该领域消费者权益维护的困境，《指导意见》虽明确了各互联网金融业态的准入标准、监管主体，结束了“三无”的尴尬局面，告别了“野蛮生长”的发展势头，并且在“消费者权益保护”中提出构建在线争议解决、现场接待受理、监管部门受理投诉、第三方调解以及仲裁、诉讼等多元化纠纷解决机制。但解纷机制的具体操作流程尚需进一步完善细化，加之各种解纷方式在处理纠纷时有其固有的缺陷，虽然看似构建了多元化的纠纷解决机制，但是内部缺乏系统性、整体性，往往无法有机衔接，在“各自为政”的局面下，降低了纠纷解决的效率与成功率。因此，该领域的消费者权益保护形势仍旧令人担忧。另外，现有的消费者保护局均隶属于“一行三会”，具有强烈的行政色彩，缺乏独立性，并且四部门作为监管者与纠纷解决者的双重身份，其公正性令人怀疑。

2.互联网金融机构内部投诉机制存在弊端。《指导意见》着力加强对互联网金融行业的管理，明确准入门槛，加强监督管理，进一步提升该领域经营主体的经营资格，增强了交易的安全性、可靠性。但是互联网金融的隐蔽性、广泛性和突发性特点使侵犯消费者权益的事件依然频发。当发生纠纷时，选择通过经营者开通的在线争议解决路径，或者内部设立的投诉机构进行投诉，无疑为最节省成本的方式，但由于我国现行的法律法规并未将金融机构内部投诉处理程序作为前置程序，加之金融机构的内部投诉处理制度不健全，如只设立投诉部门，但是负责处理投诉的人员缺乏足够的专业性；人员短缺，缺乏效率，满足不了消费者的投诉需求；经营者出于维护自身利益的考量，往往忽视消费者权益，处理结果得不到消费者的认同；内部投诉处理结果缺乏权威性，没有法律保障，金融机构若不履行则消费者只能另谋他路。基于以上诸多弊端，当发生纠纷时消费者大多不会第一时间选择金融机构的内部处理路径。

3.第三方调解存在弊端。目前，第三方调解主要有人民调解、消费者协会及行业协会主导的调解。对此《人民调解法》第2条、《消保法》第39条都予以规定，但因其普适性而无法对互联网金融消费者予以倾斜性保护。行业协会作为民间机构，其组织达成的调解协议不具有强制力，加之行业协会往往承担监管者角色，因此监管者与裁判者的尴尬境地使得行业协会的调解在公允性方面不足以服众。

4.仲裁制度存在缺陷。自2007 年起上海、广东、重庆等地相继成立金融仲裁院，但根据《仲裁法》第4条的规定，仲裁协议是仲裁的前置条件，否则仲裁委员会不予受理。然而实践中互联网金融消费者与互联网金融机构大多签订格式合同，在诸多的格式合同中少有仲裁条款的规定，因此剥夺了金融消费者的选择仲裁的权利，除非发生纠纷后双方协议选择仲裁并且签订仲裁协议。此外，互联网金融纠纷更具专业性，这就对仲裁员的仲裁能力提出了更高要求，而且通过仲裁方式解决金融纠纷无法体现对金融消费者的倾斜性保护。

(二)通过诉讼解决互联网金融纠纷的困境

一直以来，公平与效率是人类不懈追求的两大价值目标，有人将其称为社会科学领域的“哥德巴赫猜想”[4]。当面对效率和公平“两难选择”的困境时，必须在二者的结合上做文章，追求体现效率的公平和体现公平的效率[5]。然而，通过诉讼程序解决互联网金融纠纷的弊端就在于：第一，诉讼成本过高。这里的成本包括时间成本和资金成本，互联网金融消费者往往属于中低消费群体，面对高昂的诉讼成本，往往使他们在诉讼维权的道路上望而却步。第二，互联网金融消费者与经营者相比，信息分布的不对称性、财力羸弱等劣势使双方在司法中实质上处于不对等地位。第三，“谁主张谁举证”的民事证据规则使本来处于信息劣势地位的金融消费者一方承担与其地位不相称的举证责任，加剧了消费者与金融机构间的不平等性。

目前为全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，我国正在全面推进司法体制改革，强调调解的重要性，主张诉调对接，对于一般性的民事案件能调则调。但是如果各类纠纷都诉诸法院，即使在诉内积极进行调解，也必将增加法院系统的工作压力，降低案件处理的效率性，不利于及时化解纠纷。加之司法资源的有限性，应对此予以集约利用，因此构建统合性、内部衔接一致的纠纷解决方式，加强对互联网金融消费者权益的倾斜性保护极具必要性与可行性。为全面健全具有中国特色的多元化纠纷解决机制，促进多元化纠纷解决机制的进一步深化改革，最高人民法院于2016年6月发布《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(以下简称《意见》)，对多元化纠纷解决机制的指导思想、主要目标、基本原则以及完善平台设置、明确平台职责，完善与加强对接、制度建设、工作保障等方面提出全面建议。该《意见》的出台为互联网金融纠纷解决的多元化解纷渠道奠定了制度基础，也激励着互联网金融领域多元化纠纷解决机制的进一步理论研究。

三、构建本土化的FOS模式

自2011年国务院正式批复“一行三会”下设消费者保护局至今，各金融行业的消费者保护机构纷纷成立；2015年出台的《指导意见》进一步明确了对互联网金融主要业态的分业监管模式。在分业监管的大方向下如何有效利用已建立的金融消费者保护机构，构建我国的行业型金融ADR机制，是应对金融乃至互联网金融领域纠纷的必经之路。

有鉴于此，为了精简机构，高效率解决金融纠纷，可以将“三会”下设的消费者保护局作为专门的保护金融消费者的FOS机构，该机构接受相应上一级银监会、证监会或保监会监管，但是“三会”不得对其运作进行任何形式的干预，以保持高度的独立性。对此，应改变目前消费者保护局隶属于“三会”的现状，重新对其机构性质作出规定。此外，加强消费者保护局的人员建设，提高业务水平和纠纷的处理能力。

(一)适用范围

一方面，主体范围上应限于金融交易中处于弱势地位的自然人和不具备资金与专业知识的小微企业。另一方面，客体范围应限于数额在一定限度内的金融纠纷。FOS强调对金融消费者的倾斜性保护，注重纠纷解决的高效性，因此涉案数额应有所限制，以便快速解决纠纷，满足金融消费者对案件处理的效率性与公平性的要求。

(二)操作流程

通过上述对外域FOS机制的比较研究，在程序设置方面都将协商、调节放在首位。结合我国已有的非诉纠纷解决机制，在注重将各种纠纷解决机制的功效予以统合，发挥整体性作用的基础上，建议我国FOS机制的操作流程作如下设计：

1.将金融机构的内部处理程序作为前置程序。发生金融纠纷后，金融消费者必须先向与之交易的金融机构投诉，金融机构拒绝受理或者不作为亦或金融消费者对金融机构的处理结果不满意，则消费者可以向消费者保护局提出书面申请。

2.消费者保护局受理案件后进行审查，对于符合受理条件的首先进行调解，如果当事人双方均接受调解结果，则案件进入终止程序；如果消费者拒绝调解结果，则由专门的裁决委员会人员进行裁决，裁决一旦做出则为最终裁决，如果双方接受最终裁决，则案件处理完毕；如果消费者拒绝接受最终裁决，则消费者可依法向法院提起诉讼。此过程中的选择权是单向的，仅赋予消费者选择权，以体现对金融消费者的倾斜性保护。

3.费用承担。域外大部分国家或地区的FOS机制对金融消费者免费，日本则向申请FOS机构裁决的消费者收取象征性的小部分费用。考虑到FOS机制在我国处于起步阶段，为了鼓励金融消费者在遇到金融纠纷时能积极选择FOS机构解决纠纷，缓解司法压力，提高纠纷解决的效率，保护金融消费者的合法权益。根据我国的现实情况，建议我国的FOS机构对申请裁决的金融消费者免费，主要由涉案金融机构缴纳受理费用，以鼓励金融消费者将纠纷解决途径投向FOS机制。

4.裁决的效力。应授予FOS机构的最终裁决以强制执行力与约束力，在金融消费者单方享有选择权的情况下，如果消费者接受最终裁决，则裁决产生拘束力与强制力，此时金融机构必须接受最终裁决。如果消费者拒绝最终的裁决，则裁决无效。

四、结语

“我们所追求的司法效率并不是分别追求当事人或国家的司法效率，而是要实现两者之间的整体效率，追求帕累托效率。”[6]伴随着互联网金融的快速发展，必须有与之相应的高效率纠纷解决机制，并且该解决机制应注重对金融消费者的倾斜性保护。顺应司法改革的重要举措，构建具有中国特色的多元化纠纷解决机制，提高解纷的质量和效率对于互联网金融的健康发展至关重要，并且有助于规范引导市场经济发展，维护市场经济秩序，促进社会公正。为此，借鉴域外成功经验，构建本土化的FOS机制极具意义也富有挑战性，必须在发展的过程中总结经验不断予以完善，使其适应金融业的发展现状，促进金融业的健康快速发展。

[1] 叶挺舟.国际视域下的中国金融消费者保护ADR路径探析[J].西南金融,2013,(11)：34-38.

[2] 孔健.论金融申诉专员机构的法律角色定位——以英国金融申诉专员制度为研究对象[J].经济与社会发展,2012,(1)：64-67.

[3] 杨东.金融申诉专员制度之类型化研究[J].法学评论,2013,(4):77-83.

[4] 刘文愚.和谐社会视角下效率与公平的内涵探析[J].理论月刊,2012,(3):42-47.

[5] 边立新.走出效率与公平“两难选择”的误区[J].广西社会科学,2005,(11):5-8.

[6] 刘敏. 当代中国的民事司法改革[M].北京: 中国法制出版社,2001.

〔责任编辑：徐雪野〕

2016-11-25

张敏敏(1989-)，女，山东青岛人，硕士研究生，从事经济法研究。

DF4

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1000-8284(2017)01-0135-04

博士硕士论坛 张敏敏.互联网金融消费者纠纷解决机制的法律研究——以FOS机制为视角[J].知与行,2017,(1):135-138.