构建法官司法责任与法律制度——以司法改革为视角

费宏达， 李沛锋

(大连财经学院 法学院，辽宁 大连 116622)

·司法改革专题(一)·

构建法官司法责任与法律制度
——以司法改革为视角

费宏达， 李沛锋

(大连财经学院 法学院，辽宁 大连 116622)

构建法官司法责任制是我国司法改革的重要目标之一，在法治视域下探讨法官司法责任法律制度的构建，提出完善法官司法责任制的实体法和程序法相关法律制度的具体建议，在确保法官独立行使裁判权的前提下，追究法官司法责任，从而实现司法公正和司法独立。在杜绝非法干涉方面，建议在我国《刑法》中增加干预司法独立罪；对于非法干涉，法官可以提起行政复议和行政诉讼。在放权与监督、管理方面，应当保障既要放权又要在法律的框架下监督和管理，并以裁判法官为中心设置法院内部机构。建议完善法官司法责任追究的实体性法律和程序性法律的具体制度规定。在实体法方面，应当遵循司法规律，错案追责既应当看结果也应当看过程；规定构成司法责任的主观要件和客观要件；司法责任除了行政责任和刑事责任以外，还应当规定民事赔偿责任。在程序法方面，建议完善行政程序和诉讼程序，行政程序包括听证、复议和申诉制度；诉讼程序主要是建议在《刑事诉讼法》中规定司法责任追究之诉的具体程序。

司法改革；司法责任制；责任追究；法官

2015年最高法院发布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《司法责任制若干意见》)规定：“完善人民法院的司法责任制，必须以严格的审判责任制为核心，以科学的审判权力运行机制为前提，以明晰的审判组织权限和审判人员职责为基础，以有效的审判管理和监督制度为保障，让审理者裁判、由裁判者负责，确保人民法院依法独立公正行使审判权。”我国法院司法责任制包括两个关键点：一是“让审理者裁判”，二是“由裁判者负责”。前者强调法官审理行为独立，对裁判结果起实质性作用；后者强调法官对所审理的案件承担责任。司法改革必须保障法官独立、明确责任的边界，建立科学的法官惩戒制度[1]。

一、完善“让审理者裁判”相关法律制度

笔者认为，“让审理者裁判”就是要让法官依法享有独立的审判权，要求制定相关的法律制度保障法官审判行为的客观性和中立性，禁止其他机关团体和个人非法干涉审判活动。要实现这一点，应当从以下几个方面完善相关法律制度。

(一)杜绝非法干预

司法实践中，领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的问题是司法独立的严重障碍。领导干部常常通过多种方式干预司法活动，即，非案件承办人(行政机关、法院内部的其他与案件无关的人)违反法律规定，通过批条子、打电话、出台相关文件、调任相关人员等手段，或者向案件承办单位的领导、合议庭成员下达指示，向案件具体承办人施压或给予好处，打听、过问、干预他人正在办理的司法案件，试图影响司法案件进程及案件审判结果的违法行为[2]。

我国《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第5条也规定：“当出现领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况时，司法人员应该全面如实地记录，并保留证据，做到全程留痕，有据可查。”2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的具体情形作了详细规定，明确规定对此种违法行为按照情节轻重给予党纪处分或追究行政责任甚至刑事责任。并且，规定了司法人员不记录或者不如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况的行政责任。2015年，中央政法委发布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》对司法机关内部人员过问和干预办案、打击报复的行为，以及办案人员不记录或者不如实记录司法机关内部人员过问案件情况的行为分别作了究责的规定。

笔者认为，在这样的打击力度下，“直接明示”干预司法的现象显然已不多见，但所谓“道高一尺，魔高一丈”，还是要警惕部分领导干部以“间接暗示”的更为隐蔽的方式干预法官的审判活动，因此，有必要制定更具体、完善的法律制度制止和制裁此种违法行为，在上述政策规定实施过程中总结经验，待时机成熟，修订《行政诉讼法》《行政复议法》《刑法》等相关法律，从法律层面而非政策层面上规制此种违法行为，加大打击力度，使司法独立拥有法律制度上的保障。对此，笔者提出以下几点建议：

1.在我国《刑法》妨害司法一节中增加干预司法独立罪。《刑法》的现有类似罪名，包括贪污贿赂罪、渎职罪和妨害司法罪都没有涵盖领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，而在上述政策文件中都规定了可以追究违法人员的刑事责任，依据刑法的罪刑法定原则，法无明文规定不为罪，那么，事实上将无法追究此类违法行为的刑事责任，如果参照某一近似罪名定罪，则违反罪刑法定原则，有违依法治国的大政方针。因此，非常有必要将干预司法独立入刑。这样，可以在必要的时候允许公安机关介入，以便通过侦查，查明真相。

2.法官有权提起行政诉讼和行政复议。法官是司法责任的承担者，也是非法干预司法的当事人，如果法官受到非法干预，向有关部门反映情况后，行政机关对于干预司法独立的行为处分不当，或者大事化小，小事化了，此类情况下，应当赋予该法官提起行政诉讼和申请行政复议的权利，为法官维护司法独立提供有效的法律途径，也可以有效杜绝非法干预司法行为的发生。《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》《人民法院工作人员处分条例》等法律规定对干预司法独立的违法行为给予纪律处分，毕竟还只是行政机关的内部行为，行政机关有比较充分的自由裁量权，很有可能不具有足够的客观性，因此，应该在《行政诉讼法》和《行政复议》中赋予当事人进一步救济的权利，给干预人和被干预人提供公开、公正的裁判机会，从而将不构成犯罪的非法干预司法行为的规制纳入行政法范畴，弥补法律的空白。

(二)放权与监督、管理

司法责任制改革的目的就是权责一致、权责明晰，解决原来审判分离、责任难以厘清的问题。“让审理者裁判”就要制定制度保障审判者享有充分的裁判权，法官只对法律负责，在法律允许的范围内享有完全的自由，只有如此，才能要求裁判者对其裁判行为负完全的责任。为此，需要解决好放权与监督的问题。

1.权责统一。目前很多法院的法官没有充分的裁判权，法官开庭审理案件，一般都要经过庭长、院长的逐级审核、把关，重大、疑难案件要交给审判委员会讨论，给出具体意见。这种方式得出的审判结果，往往导致无法追责的局面。院长和庭长逐案审批、把关的做法不但会造成办案效率低下，而且可能导致重复劳动甚至司法资源的浪费。《司法责任制的若干意见》中提出的法官员额制、审判团队、专业法官会议和审判委员会讨论等机制能够从制度上解决“去行政化”问题，精化法官队伍，让自身能力强、素质高的法官裁判，让法院的司法走向专业化，还裁判权与法官，让具有高度职业道德、高深职业素养的法官成为真正的裁判者，在此前提下，才可以追究其责任，否则，究责就成为空谈。

2.同案同判。在赋予法官独立裁判权的同时，还应当保证每个法院总体裁判尺度的一致性，防止出现“同案不同判”的问题损害司法公信。从全国各地法院的经验来看，一般都建立了法官联席会议制度，由法官联席会议对新问题、疑难问题进行专门讨论。还可以实行例案检索制度，法官在办理案件时先检索本院三年内的同类型案件是如何裁判的，原则上要遵循先例，要于三年内的同类案件保持相同的裁判尺度；如果案件有特殊情况不宜适用先例，需把案件提交法官联席会议讨论，讨论的结果可作为法官判案的参考。对于重大敏感案件、涉及国家安全等案件的裁判，可以通过专业法官会议、审判委员会讨论等标准化机制按照规定程序保障裁判的政治效果、社会效果和法律效果的统一，从而解决“同案不同判”问题，维护司法尊严和公信力。

3.监督和管理。任何权利都有其边界，放权绝对不是放任，裁判权的自由是严格程序和监督下的自由，否则，就有可能导致司法腐败。应当改变由院长、庭长审批模式的靠人的监督的旧有模式，建立新的监督机制，使法院内部监督制度化、标准化，即要改“人治”的监督为“法治”的监督。《司法责任制的若干意见》第12条和第13条提出，应当“建立符合司法规律的案件质量评估体系和评价机制，审判管理和审判监督机构应当定期分析审判质量运行态势，通过常规抽查、重点评查、专项评查等方式对案件质量进行专业评价。”“各级人民法院应当成立法官考评委员会，建立法官业绩评价体系和业绩档案。业绩档案应当以法官个人日常履职情况、办案数量、审判质量、司法技能、廉洁自律、外部评价等为主要内容。法官业绩评价应当作为法官任职、评先评优和晋职晋级的重要依据。”在互联网技术发达的今天，可以将计算机信息技术应用到法院管理工作中，在案件管理上实现流程化、信息化管理，编制专用程序软件，案件处理的每一个环节都有负责该环节的法官录入，完成一个环节后才能进入下一环节，这样，每个环节进度、负责人等情况可以一目了然，便于监督和追责，程序中还可以有催促功能、主审法官的评价功能、院长、庭长的监督功能等设计，使案件的审理工作公开透明，便于监督和管理。除了硬件上的建设，更主要的是规章制度的建立，应当遵循司法工作规律并结合法官员额制明确每一个环节的每一个岗位的职责，建立评价激励和退出机制，将领导的主观判断和自身能力在案件监督工作中的不确定性降到最低，可以大大提高工作效率，节约监督管理成本。

另外，还可以发挥互联网的作用，如《司法责任制的若干意见》第14条所规定的：“构建开放动态透明便民的阳光司法机制，建立健全审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台，广泛接受社会监督。探索建立法院以外的第三方评价机制，强化对审判权力运行机制的法律监督、社会监督和舆论监督。”总之，将原来的法院院长、庭长的内部监督扩大到外部监督，将审判权监督放在公众参与的阳光之下，从原来的内部监督变为整个社会能够参与的公众监督。

4.以裁判法官为中心设置机构。裁判虽然是由法官做出，但是，需要团队合作才能完成。我国法院大多存在“官多兵少”“案多人少”的问题，导致少数法官工作量超负荷，裁判的效率和公正性都受到很大影响。应当整合法院内设机构，建立以法官为中心的机构设置。整合内设机构要使业务部门专业化，综合部门扁平化，而且应当按照工作量确定人员数量。以改革较为成功的北京知识产权法院为例，全院共有80多人，司法行政人员只有10人，只有一个综合部门，包括纪检、政工、办公室、后勤、档案管理等原来的多个部门，实行交叉团队工作，大大提升了工作效能，间接地提高了法官的工作效率。整合内部机构的目的在于使法官真正成为法院的主体，所有机构的设置和工作重心都应当为保障裁判工作的公正、高效这一终极目标服务。这样，可以让法官节省大量的时间和精力研究案例和裁判，提高工作效率和质量。

二、完善“由裁判者负责”相关法律制度

本轮司法改革为确保法官依法独立行使审判权，设计了主审法官、合议庭办案的司法责任制，这一司法责任制改革赋予了法官作为审判者更大的权力和责任，从而保障“让审理者裁判”和“由裁判者负责”能够得以实现。法官司法责任制是落实“由裁判者负责”的重要机制，笔者认为此机制的构建关键在于建立法官司法责任追究法律制度，而法官司法责任追究制度的建构主要涉及实体法和程序法两个方面。

(一)法官司法责任追究实体法律的完善建议

《司法责任制若干意见》第25条规定：“法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任。”即，只有因为故意或者重大过失造成错案并且后果严重的，才追究司法责任。并非案件被发回、改判或者瑕疵的，就要追究司法责任。该文件中还列举了追究司法责任的具体情形。尽管如此，还是有很多问题需要进一步探讨。

1.司法责任的实体要件包括主观和客观两个方面，主观方面包括故意或重大过失，不包括一般过失，对于故意或者重大过失的认定，应当制定严格的实体条件和认定程序，要由惩戒委员会从专业角度进行认定。法官司法责任的客观要件包括违法行为和严重后果，对于“后果严重”应当做出量化的标准规定，对于违法行为还需要在《司法责任制若干意见》规定的基础上再加以完善，以保证追责的客观性。

2.办案瑕疵是司法责任的客观方面，包括事实瑕疵、证据瑕疵、法律瑕疵、文书瑕疵等，人非圣贤，出现瑕疵在所难免，不能不加区分追究法官的瑕疵责任，否则，会大大限制法官的手脚，当为而不为。还应当制定具体的标准，区分应当追责的瑕疵和不应当追责的瑕疵。

3.《司法责任制若干意见》第27条规定：“负有监督管理职责的人员等因故意或者重大过失，怠于行使或者不当行使审判监督权和审判管理权导致裁判错误并造成严重后果的，依照有关规定应当承担监督管理责任。”在将审判权归于主审法官后，院长、庭长还有哪些监督责任以及如何认定监督责任，还应当进一步作细化规定。

4.错案追责既应当看结果也应当看过程，这是符合司法规律的，司法是对过去发生的事实的认定，由于各方面条件的限制，不可能做到完全认定，若尽到了相关的注意义务仍出现错案，这样的案子就不能追责。如果法官在案件审理结束后做出的最终裁判结果与事后逐渐呈现的案件实际情况有偏差，原则上也不应当追责。

5.法官司法责任产生的原因一般是由于违反实体法、程序法或法官行为规范的相关规定导致的。法律具有明确、公开的特点，因而，以法律为依据追究法官司法责任更为客观公正和易于操作。关于法官审判行为的规制主要体现在《法官法》《法官行为规范》以及《法官职业道德基本准则》等法律和司法解释中，我国法官行为规范制度比较完善，但欠缺法官司法责任追究和惩戒方面的相关法律规定，因此，应当完善相关法律制度，为法官司法责任追究提供明确的法律依据。

6.《司法责任制若干意见》规定司法责任只包括行政责任和刑事责任，没有明确由于法官违法裁判给当事人造成损失的，当事人申请国家赔偿的情形下法官的民事赔偿责任，笔者认为此种情形下，应当先由国家赔偿当事人，后由国家向应当负责的法官追偿。我国现行法律中关于法官责任追究的实体性规定主要存在于《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》和《人民法院工作人员处分条例》这两份规范中，较具体化，通过修改完善现有立法将法官司法责任制纳入法律是司法改革需要完成的重要工作。

(二)完善法官司法责任追究程序

法官司法责任追究应当遵循法定的程序，以保证追责结果的正当性和公正性，应当分别建立司法责任追究的行政程序和诉讼程序。行政程序包括听证程序和复议程序，由司法责任追究机构启动该程序。诉讼程序，由司法责任追究机构和被追究责任法官通过举证、质证和辩论，查明事实真相。追责程序法定原则要求依据统一、明确和具体的程序法追究法官的司法责任。我国目前对法官司法责任追究欠缺程序法规定，可以考虑在现行《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》的框架下建立相应的制度，或者可以单独立法。

1.建立追责听证制度。目前，由法院内部监察部门启动和实施法官的责任追究，这样的制度安排在很大程度上使得法官的责任追究变成了内部行政处分过程，涉嫌犯罪的，才由纪检监察部门将违法线索移送有关司法机关依法处理。这样的究责程序不能保障公平公正，甚至可能会导致对法官司法的变相干涉。建议法官追责程序应当法制化，听证制度是一个集效率性、公开性和公正性的很好的选择，使当事法官有权利辩解、举证，让法官司法责任追责实现公开化、法制化、程序化[3]。

2.建立申请复议和申诉制度。笔者认为应当保障当事法官对惩戒决定的复议权和申诉权，可以规定当事法官在接到惩戒决定之后10日内向上一级法官惩戒委员会申请复议一次。另外，还应当规定在对复议结果不服的情况下，当事法官还有权向上级法官惩戒委员会申诉，申诉没有期间和次数的限制。

3.在《刑事诉讼法》中规定司法责任追究之诉，此诉讼毕竟与一般刑事诉讼有所不同，应当对管辖、回避、举证责任、证明标准等问题做出特别规定，为追究法官的司法刑事责任提供诉讼法上的依据。

三、结语

法官司法责任制的建立是为了规范法官司法行为，实现法官司法权的科学运行。司法责任制的根本目的在于实现司法权威，提升司法公信力[4]。法官司法责任制是我国司法改革的重要组成部分，各级法院都在实践中不断积累经验，我国司法改革从制度目标、原则制定，到制度内容、实施程序设计一直在不断完善和深化。体现司法规律，确保司法独立是我国司法改革的发展方向。从长远来看，法官司法责任制度肯定不能一直依靠最高院的司法解释等政策文件来构建，还是应当加强立法建设，完善和建立相关法律制度，将实践积累的经验以法律制度的形式固定下来，在法治的框架下实现法官的司法独立及相关法律责任的追究。

[1] 徐昕,黄艳好,汪小棠.中国司法改革年度报告(2014)[J].政法论坛,2015，(3):45.

[2] 李月红.领导干部干预司法活动责任追究制度设计[J].西安石油大学学报(社会科学版), 2015，(6):52.

[3] 王震.“由裁判者负责”:法官司法责任追究制度的重构[J].福建警察学院学报,2015，(5):53.

[4] 孟军. 司法改革背景下中国司法责任制度转向[J].湖湘论坛,2016，(1):39.

〔责任编辑：徐雪野〕

2016-11-25

大连市社会科学院基金项目“大连推进司法体制改革研究”(dlskyb2014048)

费宏达(1970-)，女，吉林白城人，副教授，硕士，大连仲裁委员会仲裁员，从事民商法研究。

D916

A

1000-8284(2017)01-0043-05

依法治国研究 费宏达,李沛峰.构建法官司法责任与法律制度——以司法改革为视角[J].知与行,2017,(1):43-47.