基于国土资源“一张图”的应用研究

方丽婷

（广州市白云区国土资源和规划局，广州 510075）

基于国土资源“一张图”的应用研究

方丽婷

（广州市白云区国土资源和规划局，广州 510075）

信息化的不断深入，使国土资源在信息方面产生了新的变化，比如实行网上审批的电子政务、数据由数据中心统一管理、业务审批由一张图辅助进行以及电子行政效能监督等。国土资源信息服务平台是基于国土资源“一张图”建立的，它把数据汇总、预警预测、辅助决策和空间分析都联系在一起，从而使“以图管地、以图管矿、以图防灾”得以实现，这为国土资源的配置和规划提供了依据。

一张图；国土资源；挑战

当前，我国国土资源管理面临许多问题，为了进一步推进国土资源的信息化建设进程，国土资源部采取了许多措施来解决目前所面临的问题。《国土资源部关于进一步运用现代科技信息手段规范和创新管理的指导意见》于2010年6月发布，它要求人们以全国国土资源“一张图”、监管的综合平台和互通的互联网为依据，建立国土资源管理体系，进而以科技和信息手段为支撑，实现高效配置和全程监管国土资源。

1 概述

“一张图”的概念是国家在2009年开展第二次全国土地调查时提出的。一张图就是指把通过第二次土地调查所得遥感影像的图纸当作基础，将基础国土资源的地理信息库整理并加以完善，也就是说通过统一的技术标准和坐标系将各类土地矿产专题图形数据库叠加一起，将它们分层分类后集中放在同一套数据库内。国土资源部信息化建设总体要求指出：“要加强统筹规划，建用并举，将国土资源管理用信息化规范，并且不断创新”，这使得“一张图”概念的范围逐渐变宽。此外，要重视对综合监管平台的建设、基础数据业务应用系统的建设和各种数据的交换。2012年2月国土资源部在全国国土资源信息化会议上指出，三大平台是指综合监管平台、电子政务平理系统和共享服务平台。这次会议强化了一张图的基础作用，并提出“一张图”建设是国土资源管理的基石。

2 国内外土地资源的现状

2.1 国外土地资源的现状

目前，很多国家的土地资源都非常短缺，如美国和加拿大，其土地资源虽然相对丰富，但是仍然面临土地资源短缺的问题。对于土地资源信息化的认识和管理，西方发达国家开展得比较早。加拿大在国土资源管理中使用了信息技术，最近几十年一直在研究和发展这种技术。美国的土地资源管理信息化也是很早就起步的，其对数字土地资源建设的投入在世界上处于领先地位。

欧盟空间信息基础设施是欧盟启动的。“一张图”的完成也就意味着欧盟空间信息基础设施的建成，这就建立了详细的欧盟自然资源账，数据基础框架的建立可以用来支持决策和分析资源。新加坡土地管理局整合了土地测绘、房屋产权、土地规划、基础地理、遥感影像等数据，形成了综合土地信息管理查询系统。土地信息管理查询系统不仅能够为公众提供一站式的土地信息服务，还方便了政府和公务人员进行用地信息审批和管理。

2.2 国内现状

目前，我国国土资源信息化建设正面临着严峻的国际和国内形势，因此建设目标必须更加明确。当然，我国所面临的任务也是非常紧迫的。在进行国土资源信息化建设时，必须把重点任务标出来，在统筹和发展过程中不断推进。

最近几年，国土资源“一张图”的建设工作取得了显著的成就。第一，针对土地的利用现状，全国所有县都建立了矢量和栅格数据库；第二，全国所有县的基本农田数据库在依法批准的基本农田范围的基础上形成；第三，通过采集多源数据，最新遥感影像数据库得以建成，它的面积覆盖全国。我国目前已经建立了年度利用快速变更维护新机制和全国国土资源遥感监测“一张图”，建成的地质环境与地质灾害等级数据库覆盖全国的不同比例尺和区域地质。

我国的国土资源综合监管平台集聚集信息、动态监测、在线分析和辅助决策等功能于一体，是国土资源部把“一张图”当作基础而建成的。部分省市已经开始“一张图”综合监管平台的试点工作，其框架也都基本形成。

国土资源综合监管平台中的部分业务在浙江省已经完成，并且整个平台的建设工作也会以最快的速度完成。天津市在“第二次全国土地调查”形成的基本农田的调查、土地利用现状的调查和权属这三个数据的基础上，把影像图、土地利用的总体规划图、地形图、基本农田图和区片价这五张图集合在一起，这样国土资源一张图的底图就形成了。要想形成统一的网络基础平台，就要按照“五统一”的标准把土地和房产等数据进行入库。遥感监测系统和网络的地面巡查系统由内外网交互支持，全市域土地的变化情况都能够被它及时发现和监控，要想实现业务的全覆盖，就要把一张图上的所有业务都涵盖在它的范围之内。

在国土资源综合监管平台的建设上，国内学者也做了大量研究。“基于土地执法监察管理系统的设计与研究”是由易映辉和李友丰等人设计的，使土地执法的发现、确认等过程的一站式管理通过该系统得以实现。此外，该系统的建立能够提高土地执法监察的信息化水平。“基于嵌入式的土地移动执法监察系统”是由吴长彬和孙在宏等人提出的，该系统提出把手机当作嵌入式的终端，利用手机发布服务器地图，从而形成土地移动执法监察系统，实时、动态、方便、快捷地采集和传输信息，而且能够将巡查的结果和过程进行在线监控。“江宁区国土资源一张图工程业务审批平台的设计与实现”由张爱明和赵建崇提出，对于国土资源“一张图”管理中的有关业务审批、业务流转的软件平台都具有非常大的参考价值。

省市各级政府对国土资源的考核指标主要有：耕地总面积、建设用地的新增面积、违法的用地面积、土地在各年度的应用面积和用地来源情况、巡查地质灾害情况、耕地补充情况、重大民生项目供地情况保障等。市县两级政府应更多将注意力集中到解决具体问题上，全面了解本地土地情况的展示平台就是“一张图”。通过它，人们可以了解全年供地位置，根据区片来分析土地的热度。它能够清晰展示地价信息，也能够展示土地的开发以及利用情况，甚至是土地规划情况。

3 “一张图”建设的内容

作为国土资源核心数据库的“一张图”，不仅要包括第二次全国土地调查、耕地保护、利用、防治地质灾害、规划矿产资源等成果，还要对内实现国土资源的共享和监管，对外要将信息资源转化成信息服务产品，把服务范围最大限度地延伸。一张图可以应用到以下方面：

3.1 用“一张图”管理土地资源

把土地利用现状和土地利用总体规划的数据库当作核心，包括农村集体登记发证的土地确权、基本农田土地复垦规划开发整理、分等定级农用地等基础数据库。通过与DEM数据结合、数据库在不同时段的影像，通过地表情况的立体显示、土地开发整理项目数据库在日常土地管理工作中产生的数据，通过建设项目用地和土地供应备案等管理数据，实现动态监测土地，做到“批、供、用、补、查”，对土地市场全过程监管。在此基础上，优化和梳理各个业务流程之间的关系，在各类案卷上建立其相互依赖的关系。要想及时反映土地权属和用途的变化，就要充分利用GIS的空间分析能力，把各个要素更加清晰地显示在一张图上。

3.2 用“一张图”管理矿产资源

采矿权和探矿权数据是在矿产资源管理过程中形成的，把空间地质图数据库、规划矿产资源的数据库和“三查”数据库作为基础，并将其结合在一。在选择其他数据时，要根据工作实际情况进行选择，例如，要将地质勘查程度数据库、矿产分布数据库、DEM数据和DOM数据库以及农田的基本数据库等结合起来，进行应用和分析，从而使矿业权的监管、审批、查询和分析的管理与服务趋于一体化，全面掌握矿业权审批和发证情况，使矿产资源开发秩序规范化[1]。

3.3 用“一张图”防治灾害

用“一张图”防治灾害时，人们可以把矿产资源规划数据库、地质图空间数据库、地质灾害调查数据库、各类矿山环境数据库、环境地质数据库当作基础。在选择其他数据时，要根据工作实际情况的变化进行选择，例如，可以将防治地质灾害规划、保护和治理矿山地质环境规划、DEM数据和DOM数据库和天气预报数据结合起来，进行分析和应用，从而使计算机分析、评价和预测地质灾害变成可能。通过对监测点的灾害评价数据库进行分析，数据应用和管理的支持系统也就形成。为了实现对地区的典型地质灾害的准确监测和预告，就要把已存在的数据和与相关数据联系起来，利用系统生成的分析和预警数据，发布灾害信息分析处理的结果。例如，发布到各个门户网站，把地质灾害预警信息向社会公众发布，通报地质灾害情况，从而使突发性地质灾害的应急处理能力全面提高[2]。

4 “一张图”在国土资源管理中的应用

“一张图”依托于互联网技术和计算机硬件，把各类专题数据，如国土资源中的土地资源、矿产资源和地质灾害当作基础，GIS共享服务平台当作支撑。它的主线是数据的应用发布和核心数据库管理，而它是资源共享的应用服务体系，是由标准的信息化规范体系和交换的数据体系结合而形成的。为了重新包装整个系统的地理信息服务、统计分析和属性查询、发布专题图件等服务，人们就要建立地政、矿政、测政、地质灾害四维一体化国土资源数据中心，为各级政府的日常国土资源管理工作提供强大的数据和服务支撑。例如，对于商品房登记发证流程来说，可以用第二次全国土地调查的数据展示土地登记业务，并通过图形联动来实现：将宗地的基本信息录入，由系统通过分摊系数自动计算出分摊面积，并生成相应的楼道表信息；将所需的记录通过权利人、土地座落以及地籍号等条件调出。同时，人们也可以将具体的地块通过统一的宗地代码直接定位，方便他人查看详细信息，将这块地的权属状况、地理位置，甚至是四至关系都清晰地展现[3]。

5 “一张图”的趋势和发展方向

5.1 将各类数据集中管理和整合

由于涉及到国土资源数据专题的种类非常多、分布的范围也非常广泛，再加上各类数据没有统一的标准，拥有相对独立且分散的管理平台，因此人们就要加快建成大整合、高集中、全共享的土地、矿产、地质防灾类数据统一管理平台。在进行第二次土地调查的数据分析时，人们基本上遵循了国家建库标准、坐标系和明确规范的图层属性结构文本，所以可以先完成土地利用、基本农田、土地确权登记等数据整合工作。

5.2 探索建设管理数据实时共享机制

业务审批产生了大量管理数据，如建设用地红线、采矿权登记、探矿权登记等，要想深化对“一张图”的应用和研究，就要建设数据共享服务平台，建立实时共享审批数据交换机制。要想提取审批信息，如建设用地、采矿权、探矿权等，就直接从已审批的案卷中提取并生成交换文件，要想实时共享几类审批数据，就要以FTP的形式统一市县局下载交换文件的方式[4]。

5.3 建设省、市、县三级数据库目录，形成信息共享机制

虽然各级数据中心都实现了数据的集中管理，但是各级数据的共享程度仍然非常低，如重复建设数据路、数据管理不一致、难以获取数据等，数据的共建共享将会因为这些问题得不到解决而受到制约。只有建立省、市、县三级数据库目录，将各级数据库目录的原数据标准进行详细定义，才能实现数据的高度共享，这有利于最大限度地减少数据库重复的整合工作，实现资源的共享。

5.4 探索建立和完善以“一张图”为基础的综合监管平台

要想做到科学有效的配置土地资源，那么在国土资源管理的方方面面，甚至是每一宗土地的审批和监管，都要做到对各个环节严密的监管。大量的管理数据会伴随“一张图”的不断深化应用而产生，而这些管理数据对管理和检查土地资源非常重要。只有首先对系统的功能进行梳理，并且调研需求情况，才能建好综合监管平台，并且建设的综合监管平台要适应国土监管业务的需要。

6 结语

通过对“一张图”的深化和应用，国土资源部门的办事效率和行政审批都得到了提高，业务办理人员的负担也相应减轻。同时，它也减小了行政审批的风险，所以人们说对“一张图”的深化和应用是一次“效能革命”。当然，它既然是一场革命，肯定就会推陈出新。因此，人们在关心自己的需求和科学开发系统的同时，可以通过制度强力推广“一张图”的应用。

1 秦庆伟.基于国土资源“一张图”的应用研究[J].中国西技，2015，（3）：30-32.

2 毕 曼.国土资源“一张图”核心数据库建设研究[D].西安：长安大学，2013.

3 刘西滨，蒋志欣.国土资源“一张图”基础服务平台研究与应用[J].浙江国土资源，2014，（8）：45-46.

4 高占普，李铁钢.浅谈“一张图”建设意义及思路[J].国土资源，2012，（10）：47.

Research on the Application of "One Map" Based on Land Resources

Fang Liting
(Guangzhou Baiyun District Land Resources and Planning Bureau, Guangzhou 510075, China)

The development of information, the Ministry of land and resources has had the new change in terms of information, such as the implementation of e-government, online approval, unified management of data by the data center business approval, by a map aided and electronic administrative efficiency supervision. Land resources information service platform is based on the "one map" of land resources is established, he put the data collection, early warning and forecasting,decision making and spatial analysis together, so that "managing, managing of mine, to disaster prevention can be achieved,which provides a basis for the allocation of land resources and planning.

a map; land resources; challenge

P208

A

1008-9500(2017)05-0086-04

2017-03-18

方丽婷（1984-），女，广东广州人，硕士研究生，研究方向：基于“一张图”管理模式的国土规划数据中心建设。