浅谈地方立法权扩容

张家发

2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了新修正的《中华人民共和国立法法》，在中国立法史上具有里程碑意义。综观该部法律，最具分量的改革方案莫过于拟将以往49个较大的市才享有的地方立法权，全面扩展至其余233个设区的市，这便是地方立法权的扩容，其力度、规模堪称空前。党的十八届三中、四中全会也分别指出：“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。那么，立法权扩容的意义在哪里、扩容后该如何进行操作等，成为许多专家学者关注的焦点。

1 较大的市立法权的现状

（一）较大的市立法权的由来

较大的市的立法权，是伴随着几次地方组织法的修改及立法法的制定逐步形成的。

1982年，在发挥中央与地方“两个积极性”思想的指导下，修订通过的地方组织法第二十七条首次对“较大的市”立法职能作出规定。1986年，再次修改地方组织法，将省会市和较大的市地方性法规草案的“拟订权”，修改为制定权，但需报省、自治区的人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时，又将较大的市的立法权扩大至经济特区所在地的市。

1984年至1993年，国务院根据地方组织法的规定，分四次批准了19个设区的市享有较大的市地方立法权。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，包括27个省会市、18个经国务院批准的较大的市（其中，重庆市在1997 年经全国人大批准为直辖市）以及4个经济特区所在地的市。

地方立法权从无到有、不断开放的变迁，呼应了市场经济背景下制度选择差异性的现实需要，也折射了公共治理方式民主化的理念进步。包括较大的市在内的地方立法实践，不仅调动了地方的主动性和创造性，也激活了立法全局。有统计表明，2000年立法法颁行后一年，全国共制定地方性法规603件，其中三类城市行使较大的市立法权所制定的达207件，占34.3%。较大的市的地方立法，弥补了国家立法过于原则的法制短板，丰富了城市治理的制度资源，推进了依法治市的历史进程，亦成为见证地方立法民主、效率、创新价值的重要窗口。

（二）较大的市立法制度存在的问题

从较大的市地方立法实践看，当前在立法体制中存在的问题主要有：

一是“较大的市”至今没有一个统一概念。“较大的市”这一概念在我国宪法中仅出现了一次，即第三十条第二款规定的“直辖市和较大的市分为区、县”。地方组织法第七条和第四十三条中规定的“经国务院批准的较大的市”中的“较大的市”是指经国务院批准而享有地方性法规制定权的城市，一般是经济比较发达，城市人口比较多的设区的市。而立法法第六十三条第四款则明确规定：“本法所称的较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”从宪法到地方组织法，再到立法法，三部宪法性法律文件对“较大的市”的涵义分别给出了不同的界定，使“较大的市”概念与宪法逐步实现了基本统一。

二是设区的市对立法权的诉求不断增加。国务院自1993年批准苏州、徐州为“较大的市”后，此后20多年再未作出新的审批。与此同时，许多城市因立法权的缺失，日益陷入“事权与立法权不匹配”的治理困境。立法权的缺失已经成为许多城市的治理瓶颈，严重抑制了其发展和活力。尤其是不少城市在国家或省级立法无法适应本地治理实际的情形下，转而制定大量“红头文件”，进行事实上的变相立法，虽然满足了一时急需，却频频侵入无权规制的领域，伤及法制权威，设区的市根据本地实际制定地方性法规的需求不断增强。

2 立法权扩容的意义

（一）可以更好地实现地方立法的目的。目前我国共有282个设区的市，多数设区的市面积都超过1万平方公里，绝大多数人口都超过百万，人口在500万以上的就有近百个，加之地理、经济、民族等因素，各设区的市的具体情况往往有很大差异，在地方立法的需求上也往往有很大不同。地方立法一个重要目的就是为了让各地依据实际更好地管理本地政治、经济、文化等事务，使各地都享有立法权无疑是实现立法目的的一个重要选择。

（二）有利于进一步推动我国法治建设。地方立法扩容适应改革发展的需要，是促进地方治理能力现代化的重要途径。党的十八届三中全会提出，凡属重大改革都要于法有据。从层级纵向角度来看，设区的市是我国经济发展和改革创新最具活力的区域，先行先试、突破体制机制障碍等一系列探索亟需法制的保障。赋予设区的市立法权对于全面深化改革，提高城市法治水平、管理水平都有着重要意义。此外，在一定程度上也解决了司法实践中的某些法律适用问题。

（三）有利于促进民主政治建设。赋予各设区的市立法权是实现保障人民民主权利、发挥地方积极性的重要途径。立法权扩容后，更有利于公民直接参与立法，使立法更体现民意。此外，从完善人民代表大会制度来讲，这种立法权的扩大，对“人大立法权”这一制度权利的具体化、实际的实施也具有积极的意义。

3 立法权扩容后的几点建议

立法法依法赋予设区的市地方立法权是我国法治建设的重大改革举措，而地方立法对于大多数设区的市来说还是一项全新的工作，为了稳步推进，预防地方立法权扩容后可能产生的风险。笔者认为要注意以下几点。

（一）实施步骤上，要明确划分标准，分批推进。科学制定授予设区的市地方立法权的标准，即明确哪些城市先开展，那些城市后开展。除考虑到人口数量、地域面积、经济社会发展等指标，新修正的立法法增加了立法需求、立法能力等指标，笔者认为在具体操作中应主要考虑：城市人大及其常委会和人大代表、人大常委会委员法案审议水平和能力；城市政府依法行政的水平和能力；城市居民对地方性事务和地方立法的认知与参与情况；城市政务公开发展水平；城市自治性行业组织和社会团体活动开展情况等。

（二）立法内容上，要体现地方特色，突出创新。新修正的立法法将较大的市立法权限规定为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。以环境保护立法为例，环境问题本身具有特殊性和公益性的特点，由于自然环境、人文环境等先天存在较大的差异，导致环境问题产生的原因和解决的方法、步骤有所不同，国家、省环境立法不能完全采用统一立法方式，对各地市具体的环境保护进行全面规范，需要地方结合本地客观环境条件立法。因此，要将国家法律的原则性和地方法规的特殊性结合起来，从而使对环境的保护能做到因地制宜，更好地促进可持续发展。此外，在制定地方性法规时，要从实际出发，不照抄照搬，有几条写几条。

（三）加强地方立法基础建设。要积极稳妥地推进民主政治建设，加大干部培训和法制宣传教育的力度，逐步提高公民特别是公务人员的法律素质，提高城市人大及其常委会和人大代表、人大常委会委员法案审议水平和能力，提高城市人民政府依法行政能力和政务公开的水平。新获得地方立法权的各设区的市可考虑以半年为限设定一个立法准备期，在此期间内建立机构，充实人员，组织业务培训，为即将开展的立法工作奠定坚实的物质保障和人力储备。

（四）建立地方性法规定期清理机制和有效期制度。有研究人员专门对深圳、广州、宁波等10个城市的地方性法规进行分析和调研发现，这些地方人大制定的地方性法规，经过5年仍然完全适应现实生活需要的，尚不足20%，实施3年内被修改或提议修改的即占1/3左右。相对于国家法律来讲，发展性或者说是不稳定性或许可以看作是地方立法的一个特点，地方立法要更好地适应地方现实需要，就不应该过于稳定和僵化。因此，各设区的市在制定地方法规时，可以考虑建立地方性法规的有效期制度和定期评估清理机制。

（五）尝试开展地方立法协作。地方立法权扩大后，由于各地情况的差异性，极易造成地方立法的分散化和碎片化，如各地对一些具有共性的问题规定不统一，甚至相互冲突，造成执法不公，不利于区域一体化的发展。因此，各相邻或者相近的市可以尝试就一定区域内的共性问题，如环境问题等采取半紧密型联合方式，由一市牵头组织起草，其他几个市予以配合或者由各市根据本市实际，独立进行立法，立法结果其他各市共享，以推动区域经济一体化，提高地方法规的实效。