论英国金融监管改革及其对我国的启示

摘 要：2008年由美国次贷危机引起的金融危机席卷全球，英国金融市场也遭受了很大的打击。应对金融危机，英国政府积极采取了各项措施来挽救金融市场，同时也在反思造成此次危机的原因。此次经历让英国认识到本国的金融监管存在组多问题，因此英国对金融监管制度进行了改革，将原有的单一的统一监管模式转变为双峰监管模式。这种监管模式旨在强化宏观审慎监管，防范金融系统的风险并保护金融市场稳定健康地发展。这次危机并没有对我国造成多大的影响，但这并不意味着我国金融监管体系是完备的，中国的金融监管体系仍需改革。而英国此次改革所得到的经验有很多值得我国借鉴。

关键字：金融监管；系统风险；宏观审慎；金融稳定；监管改革

1 改革前的英国金融监管系统及其在危机中暴露的问题

1997年之前，英国金融监管主要是以自律监管为主，政府则按照金融机构的类别进行辅助性监管。1997之后英国金融监管模式逐渐转变为统一的监管模式，尤其是2000年《2000年金融服务与市场法》的颁布，标志着英国从自主监管模式转变为法律监管模式。这部法律规定了金融监管的目标和原则[1]，同时还设立了一个依其授权设立并独立运行的非政府机构——金融服务局（FSA），以取代之前几个金融监管机构的监管职能。其监管目标清晰明确地规定在条文当中，这不仅为英国的金融监管提供标准，也使得法律监管比以往更容易执行，并且这部法律也是考量金融服务局行为的重要依据。此时金融服务局成为了英国单一的金融监管机构，由其承担着监管整个金融行业的职责，包括宏观领域和微观领域。

在这次金融危机中，英国政府不得不向几家银行提供紧急贷款来帮助它们度过此次金融危机提供的救助规模空前[2]。根据世界银行统计的数据，英国政府此次为其本国金融产业提供的救助资金总计多达1.2亿英镑，救助金额要高于其他国家[3]。这表明英国金融行业受全球性金融危机的影响巨大。而英国金融监管缺失也在此次危机中暴露出来。第一，金融服务局的承担着对整个的英国金融系统进行监管的职责，包括大到投资银行小到金融咨询师等方面的一切行为。金融危机中揭露出来的一个重要问题就是监管权力过度集中于一个统一的监管机构。同属于金融服务局的审慎监管和行为监管之间存在着利益冲突，宏观监管常常会被忽视，因此金融系统风险无法得到重视和有效的防范。第二，负责维持金融市场稳定的英格兰银行，仅具有有限的几项监管工具，而无法有效完成其职责，其在金融危机中应有的作用不能发挥出来。第三，英国政府不够重视宏观金融监管领域，没有任何政府部门被授权监管整个金融市场和维持金融行业稳定同时监管系统风险。第四，在微观领域方面，金融服务局的审慎监管也存在问题。在金融危机爆发前，金融服务局对系统风险进行预判时，过度依赖所谓的规则勾选框，而并没有更加深入的分析研究系统风险。第五，金融服务局作为单一的监管机构，权利过于集中，且监管单一，没有其他同级的监管者与其相互制衡时，容易滋生官僚作风并且效率低下。且当金融服务局在金融危机中无法及时发现金融行业存在的问题时，没有其他同级的监管机构能履行职能并填补它的缺失。第七，金融危机爆发时，各个金融监管部门（财政部、英格兰银行和金融服务局）之间缺乏有效的协调合作机制，且相互推卸责任，使得英国政府不能及时有效地应对金融危机。

2 金融危机后英国金融监管改革的内容及其特点

（一）英国金融监管改革的内容

金融服务局在金融危机中对金融系统的监管失败，使得英国政府决定重构金融监管体系。在这次改革中，英国政府废除了单一的监管机构金融服务局，取而代之的是一种包含宏观审慎监管机构和金融市场行为监督机构两个独立监管机构的双峰监管模式。英国从《2009 年银行法》开始重建英国的金融监管制度。这部法律规定了规定（1）英格兰银行。英格兰银行作为中央银行和货币管理局负责维护和加强金融系统稳定，并与其他金融监管机构（包括英国财政部、审慎管理局和金融行为管理局）一起对英国金融系统进行监管[4]。（2）金融稳定委员会。在英格兰银行下建立金融稳定委员会以维护金融市场稳定，处理可能危及整个金融系统稳定及危机更广泛的经济体系的系统性风险。此外还包括建立特别处理机制、加强金融相关部门权力以及改善金融服务补偿机制等核心内容。（3）审慎监管局。隶属于英格兰银行的独立监管机构审慎监管局主要负责促进其所监管的机构安全稳定的运行，确保被监管机构的商业活动不会对英国金融系统稳定性造成不良后果，同时减少被监管者的破产给金融系统的稳定性造成不利影响。（4）金融行为管理局。金融行为管理局主要负责对金融行业及市场的监管。金融行为管理局作为一个统一的行为监管者将监管所有金融服务的消费者，同时也对审慎监管局管理范围之外的金融公司有责任进行审慎监管。（5）金融监管机构间的协调合作机制。英格兰银行、财政部、审慎监管局以及金融行为管理局相互协作履行各自的职能。审慎监管局和金融行为管理局采取适当的措施配合英格兰银行实现其维持金融系统稳定的目标。英国改革后的金融监管模式分为宏观监管领域和微观监管领域两部分，金融政策委员会主要从事宏观领域的监管；微观监管领域，成立了审慎监管局和金融行为管理局，两个机构互相独立监管。

（二）英国金融监管改革的特点

英国此次金融监管的改革是应对金融危机所暴露出来的问题而进行的，从单一的监管模式向双峰监管模式的转变从一定程度上确实能改善金融监管的效率实现监管目标。因果此次改革的优越性体现在：（1）对监管目标更加重视。双峰监管模式下，各个监管机构是以监管目标的不同来建立的，因此各个监管机构能根据自身的监管目标来提高自身的监管技术，以便更好地实现其监管目标。（2）对监管机构之间相互协调的重视。英国此次金融监管改革的亮点就是金融监管机构之间的协调与合作，《2012年金融服务法》里就有对金融监管机构的协作责任予以明确规定。（3）更加强调宏观审慎监管和系统的稳定性。重视宏观审慎是各国应对金融危机后所达成的共识。英国此次金融监管改革也加强了宏观审慎监管，主要是由金融政策委员会负责。英格兰银行则负责监管金融系统的稳定性。（4）加强金融消费者利益保护的力度。金融消费者在此次的金融危机中也损失惨重，且无法得到相应的救济和补偿。为了提高金融消费者对金融市场的信心，在加强监管的同时必须提高保护金融消费者利益的力度。金融行为管理局则承担了保护消费者利益职责。

3 我国金融监管制度存在的风险

这次的全球性金融危机对中国影响比较小，有学者认为我国之所以能在此次金融危机中免受严重冲击的原因在于一方面是我国的金融市场相对较为封闭，未能与国际金融市场融合；另一方面则是我国的金融监管制度有较强的抵御风险的能力[5]。虽然，分业监管制度与我国当前的金融行业相适应，但是，我国能够在这次的金融危机中免遭重创的原因是中国金融行业较为封闭，并未对外完全开放，且金融市场过于严格的行政监管，使得我国金融市场并未完全与国际金融市场融合。因此，其避免了全球金融危机的扩散和渗透。因此，在肯定我国在金融监管方面取得的成就是，还要重视我国在金融监管方面存在的问题。

（一）金融法律制度不够健全。已经初步建成，随着中国金融市场发展迅速，以及金融市场的不断创新，当前中国已经初步建成的的金融监管法律体系并不能对金融市场进行有效监管，中国有越来越多重要的金融法律问题急需解决。尤其是2014年全国人民代表大会上，李克强总理所提到的包括影子银行、金融产品违约、政府债务以及系统性金融风险等金融问题，因此急需出台的相关的法律法规以解决这些问题。（二）忽视宏观审慎监管，对系统风险的监管力度不强。各国在这次的金融危机后达成的一个重要共识就是必须加强宏观审慎监管，以降低系统风险、维持金融系统的稳定。分业监管模式下，各监管机构均会强调加强对其监管领域的宏观审慎监管，但是一个能够对中国的整个金融行业进行宏观审慎监管及维护金融系统稳定和防范系统风险的监管者并没有真正在中国出现[6]。若对整个金融市场进行宏的观审慎监管，则难以防范系统风险维护金融市场的稳定性。（三）监管机构间的协调机制作用不强。我国分业监管模式下形成了一行三会的监管体制，2004年银监会、证监会、保监会公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，将“监管联席会议机制”提上了三大监管机构协调的工作日程。但是，从实践上来看，这三个监管机构并没有设立较高层级的监管协调组织，因此监管协调机制不能发挥相应的作用。（四）对金融消费者的保护力度不够。我国金融消费者保护体系存在诸多问题：一是欠缺相关立法；二是保护机构的设置不够完善也没有健全有效的纠纷解决机制；三是金融服务存在不公平现象；四是我国不具备完善的征信体系[7]。

4 英国金融监管改革对我国金融监管改革的启示

中国金融行业逐步对外开放，融入国际金融市场是中国金融行业的趋势，这就对中国的金融监管体系提出了更高的要求。英国在金融危机之后进行的金融监管改革对中国有着借鉴意义。

（一）兼收并蓄多种监管理念

我国的金融监管模式是机构监管模式。在这种监管模式下，各个金融监管机构均对其监管领域内的宏观领域与微观领域进行监管，这就容易产生监管理念冲突；并且中国金融行业逐渐由分业经营向混业经营发展，因此机构监管模式对混业经营存在着监管真空的问题。而在目标导向型监管模式下，这两个问题都能得到较好的解决，由不同机构分管宏观与微观领域，使二者不会产生冲突；不区分金融机构，从而更好的对混业经营模式实施监管[8]。我国要完善金融监管体系，就得先提高对监管理念的认识，然后再从监管理念出发构建并完善金融监管体系。英国的目标导向型监管理念有助于我国重新审视自身的金融监管体系。

（二）重视和强化宏观审慎监管

分业监管模式下各个机构职责明确，但同时也导致了各监管部门之间的信息和资源被切割，不能有效地对整个金融行业的发展形势作出综合性判断，也不能对跨领域经营的金融机构进行监管，因此在现在的分业监管模式的基础上建立专门机构进行宏观审慎监管势在必行[9]。英国金融监管改革后，在英格兰银行下设立了金融政策委员会专门负责宏观审慎监管。我国各个监管机构间虽然也建立了部际联席会议，但是由于种种原因未能发挥其应有的作用。英国的金融政策委员会的职能与我国的部级联席会议有众多相同的地方，英国对其金融政策委员会的职能和程序的规定也更加具体和明确。因此，我国可以借鉴英国相关经验来完善部际联席会议制度，将联席会议定期化和规范化，并且赋予会议简报和会议记录一定的法效力，使其能更加明确有效的协调各监管机构的工作，发挥其应有的作用。

（三）完善监管协调机制

各个监管机构间的监管协调是提高监管有效性的保障，监管不协调会导致各监管者之间不能及时共享信息，从而造成对金融危机处理的滞后而引发金融风险，所以必须加强监管协调。英国改革后的金融监管体系对监管机构间的协调与合作予以重视，并在法律法规中明确了各监管机构应当承担的协调合作职责。我国分业监管模式下，各个监管部门间必然存在相互协调合作的问题。因此，我国应完善各个监管部门之间的协作机制，就信息交流、定期会议的内容、次数以及对金融机构跨行业业务准入、风险监测和现场检查等监管合作事项建立具体的制度安排和协调机制[10]。

5 结语

世界上不存在这最佳的金融监管体系，只有最适合本国的监管体系。英国新的金融监管体系是针对金融危机中所暴露出来的问题，并根据自身的国情和金融市场状况所进行的，因此取得了很大的成效，但也存在局限性。我国在应对金融不断创新和发展以及分业经营逐渐向混业经营发展时，应根据自身的国情和金融市场状况，去借鉴外国金融监管改革的经验，以使得我国金融市场能够健康稳定长久持续地发展。

参考文献

[1]SIB. Report to the Chancellor on the Reform of the Financial Regulatory System[J]. Large Report，1997，（7）.

[2] IBTimes Staff Reporter. Northern Rock Borrowed ?25 billion from BoE [OL]（） ，2007.12/2016.09.

[3]Ed Farquharson and Javier Encinas.The U.K. Treasury Infrastructure Finance Unit： Supporting PPP Financing During the Global Liquidity Crisis[OL].

，2010.05/ 2016.09

[4]The Banking Act 2009： Special Resolution Regime， Bank Insolvency， Banking Administration， Financial Services Compensation Scheme， Inter-bank Payment Systems， Banknotes： Scotland and Northern Ireland， Miscellaneous， General，S226.

[5]李文泓，陈璐.美国、欧盟和英国金融监管改革方案比较：措施、展望与启示[J].中国金融，2009（20）.

[6]陈红.中国金融监管制度的发展历程及问题剖析[J].大家，2011 （23） .

[7]高田甜.基于金融消费者保护视角的英国金融监管改革研究[J].经济社会体制比较，2013 （3）.

[8]李扬，胡滨.金融危机背景下的全球金融监管改革[M].社会科学文献出版社，2010.

[9]胡滨.中国金融监管体制的特征与发展[J].中国金融，2012（9）.

[10]李凤雨，翁敏.英国金融监管体制改革立法及对我国的借鉴[J].金融与法律，2014（10）.

作者简介

赖三珍（1990-），女，福建漳州，研究方向：经济法学研究生。