解密中央追逃办

霍思伊

中央追逃办的工作机制是协调，这不仅包括与国内相关部门以及中央和地方的协调，还包括克服法律规定不同等障碍性因素，与相关的国家协调。

而中国在国际追逃追赃文件制定方面所起的引领作用，有利于为这一工作打开局面。

2016年11月15日凌晨，载着杨秀珠的AA263次航班顺利从美国起飞。

听到这个消息，在中纪委的一个办公区内，很多人轻吁了一口气，击掌相庆。在他们办公室的墙上，挂着“天网”宣传牌，仿佛是他们头顶悬着的巨大时钟。

这里是中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室（简称“中央追逃办”）。

从2014年以来，他们的精神就一直处于紧绷的状态。其日常工作的三分之一时间，都用来做与杨秀珠有关的事，打电话、开会、磋商。对他们而言，等待过程中的很多不确定性因素，让这一过程非常煎熬。

中央追逃办成立于2014年6月，由中央纪委、最高法、最高检、外交部、公安部、国家安全部、司法部和人民银行等八个成员单位组成。具体的工作，由中央纪委国际合作局承担。

成立

2005年，新西兰，聚德轩。

刘阳低调地坐在角落里，对正在进行的政治募捐已经习以为常。他穿着笔挺的西装，面色从容，领带严丝合缝地贴着衬衫。

刘阳是聚德轩的主人。在《新西兰先驱报》的报道中，刘阳被描述为一个富有、绅士、对参与政治运动满怀热情的中国富商。他在新西兰当地颇有名望，行事高调。

刘阳先后购下位于奥克兰市中心大都市酒店顶层的一半房产，价值240万新元（约1080万人民币）。法拉利、保时捷、宾利和宝马，是他出行的常用标配。他曾连续豪赌15个小时，一次下注额就高达10万新元（约合45万人民币）。他与新西兰政府高层也过往甚密。

在2005年新西兰大选前，刘阳曾分别向工党和国家党的候选人捐助5000新元（约2.3万人民币）。他的餐馆聚德轩，常被议员们用作募捐的场所，工党候选人霍建强、国家党的黄徐毓芳及行动党的王小选，都是这里的常客。

2008年，在黄徐毓芳等三名国会议员的书面支持下，刘阳获准入籍新西兰。然而，该国审计总长公署2013年发表报告，批评时任移民副部长琼斯批准闫永明（刘阳在新西兰的另一个名字）成为公民。该报告称，该移民部副部长批准闫永明入籍新西兰，是一个“草率”的决定。

新西兰内政部也一直在调查刘阳使用过的不同姓名，包括Bill Liu和William Yan。而中国人更熟悉他的另一个名字——闫永明，他也被称为“中国伟哥之父”。

2001年，闫永明辞去通化金马药业集团董事长一职，后携巨款逃至澳大利亚、新西兰等国。2002年4月，吉林省公安厅对闫永明以涉嫌职务侵占罪进行立案。

2013年，新西兰向中国反映闫永明案的情况，引起中方重视。据新西兰媒体报道，共有三位新西兰部长卷入了闫永明移民欺诈案。

事实上，闫永明事件是中央追逃办成立的一个引子。

从大的背景来说，中共十八大以来不断加强的反腐败力度，使得负责国际追逃追赃工作专门机构的成立，势在必行。

2014年伊始，中纪委书记王岐山多次在讲话中强调，反腐败工作，治标的同时也要治本，并表示“要加大治本的力度”。反腐专家李永忠分析指出，这种表述上的变化，说明中国的反腐，由治标逐渐走向标本兼治。

中央追逃办相关工作人员告诉《中国新闻周刊》，在国际追逃追赃方面，所谓标本兼治，就是要追回外逃人员，堵塞外逃渠道，而这些都需要不同部门之间的协作配合，需要建立一个可以统筹各部门资源的协调机制，使各部门之间实现高效的信息共享。

北京师范大学国际刑法研究所所长黄风，曾举例说明在国际追逃中部门配合的必要性，“比如，公安机关在办理追逃案件时，外国有关部门要求我们做出不判处死刑的承诺，按照我国法律规定，公安机关需要报给最高法院，由最高法院给出决定，而最终的相关承诺，要由外交部代表国家做出。”

2014年初，在第十八届中央纪委第三次全会上，中共中央总书记习近平就加强海外追逃追赃工作进行强调，他说，“国际追逃工作要好好抓一抓，各有关部门要加大交涉力度，不能让外国成为一些腐败分子的‘避罪天堂，腐败分子即使逃到天涯海角，也要把他们追回来绳之以法，五年、十年、二十年都要追，要切断腐败分子的后路。”

2014年5月29日，中央纪委会同多部门召开了一场国际反腐座谈会，与国际追逃追赃相关的部门悉数出席。第二天，中央纪委又邀请了7位专家学者，专门针对国际追逃追赃工作发表意见。

2014年6月，中央反腐败协调小组成立国际追逃追赃工作办公室。中纪委在机构改革中，把预防腐败室、外事局整合为国际合作局，承担中央追逃办的具体工作。

而在地方层面，成立省级、地市甚至部分县级追逃办，从中央到地方建立起一套完整的追逃追赃协调机制。据《人民日报》报道，截至2015年4月底，全国31个省区市和新疆生产建设兵团都已成立了省一级追逃办，成员单位一般有6到12家。

中央追逃办有关工作人员告诉《中国新闻周刊》，中央追逃办的主要职责有以下几项：研究提出反腐败追逃追赃政策建议和工作计划，协调安排国际追逃追赃工作;汇总分析外逃案件信息，组织开展重点个案追逃追赃;推动建立追逃追赃国际合作网络;协调和督促做好追逃追赃的有关基础工作。

协调

协调是中央追逃办的主要工作机制，这种协调从上往下可分为几个层面。

在最高层级上，在遇到非常重大的问题时，中央追逃办要向中央政治局常委会汇报工作。中共中央总书记习近平不仅在十八届六中全会、中央纪委六次全会、中央政治局常委会会议上对追逃追赃工作作出重要指示，还多次在重大多双边国际场合亲自推动。

其次，中央追逃办在中央反腐败协调小组的领导下开展工作。追逃办曾先后5次向该小组汇报工作。中央纪委书记王岐山多次主持召开该小组会议，要求把追逃追赃作为政治任务抓紧落实。

接下来一层的协调是中央追逃办自身的协调。通常是以召开会议的方式，对政策和案件进行协调。政策的协调会成员单位都要参加，案件的协调会，与案件有关的部门出席即可。

再一个层次的协调是中央和地方的协调。这不仅表现为在具体案件上的协调，还有将省级追逃办人员“请上来”，以及自己“走下去”。2016年4月26日至28日，中央追逃办组织成员单位和各省区市纪委副书记、追逃办主任共170余人，在北京进行了3天的培训。

中央追逃办还先后赴14个省督办案件，向省委省政府主要领导通报工作，同时与省追逃办人员一起，逐案研究该省的案件。

最后，中央追逃办还负责与国外执法部门和机构进行协调。

据中央追逃办相关工作人员介绍，该办的工作更多的是“搭平台，做好统筹”，而案件承办的主体责任则在地方，即主体责任在省委，主办责任在立案单位，协办责任是其他成员单位和有关部门。

他们对追逃工作总结了一句话：“对象在国外，基础在国内，关键在地方。”

而无论是中央还是地方，都需要追逃办的八个组成单位有效履行各自的职能，相互配合。

具体而言，最高法负责制定相关的法律文件或司法解释，研究提出对被遣返、引渡者的量刑意见和承诺，指导审判，并没收违法所得。

最高检的职责，是对外逃职务犯罪嫌疑人进行线索核查、立案、调查取证，并利用检务合作开展海外资产追缴、异地起诉。

外交部负责将追逃追赃纳入外交活动，代表中国进行有关公约、条约的谈判，并按照中央确定的政策和口径，开展对外交涉。

公安部负责对外逃人员进行边控、技侦和网侦等，运用国际刑警组织等全球网络，与相关国家开展情报交换和执法合作。

2015年6月8日，逃亡境外7年之久的北京市外逃职务犯罪嫌疑人孙新从柬埔寨被押解回国。这是“天网”行动公布百人红色通缉令后，北京市首个抓回的被通缉人员。2016年7月26日，孙新因挪用公款罪、贪污罪，被北京市第二中级人民法院一审判处有期徒刑14年零6个月，并处罚金20万元人民币。

另外，安全部负责必要时搜集外逃人员的信息，查找去向，掌握动态;司法部负责向有关国家提出司法协助请求;人民银行负责反洗钱监测、预警和调查工作。

中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室负责人、中央纪委国际合作局局长刘建超对《中国新闻周刊》说，八个部门要充分利用各自的优势，各自的渠道和手段，协作开展追逃追赃工作。

“这是制度优势。”刘建超说。

追逃

2016年2月1日，东加勒比海，小安的列斯群岛南部，火山岛圣文森特和格林纳丁斯，首都金斯敦郊区的一处住宅。

一阵急促的敲门声把付耀波吵醒。开门后，几位黑人警察向他出示了搜查令，说他涉嫌非法居留，需进行搜查。两名中国警察走到他身边，说“你应该明白怎么回事吧”。

付耀波没有想到，他都已经逃到了“真正的天涯海角”，中国警方还能把他追回。

他外逃16个月，曾13天内辗转五个国家。

“每天都在恐惧、病痛、想家的日子里煎熬着，自己也时常想，这样的日子还不如回国坐牢。我当即表示愿意回国接受调查。”付耀波在自己的忏悔录中说。

付耀波和张清曌分别是辽宁省本溪市劳动和社会保障监察支队案件审理科原科长和原出纳员。二人涉嫌利用职务便利，侵吞巨额农民工工资保证金，于2014年9月潜逃出境。他们先后逃到很多国家，最终于2016年2月，在有关国家警方配合下，于圣文森特和格林纳丁斯被捕。

相关办案人员对《中国新闻周刊》透露，追捕付、张的过程极其复杂，其中有很多惊心动魄。

付耀波的妻子有一个习惯，在网上下棋。出逃后的付耀波虽然思妻心切，却不敢和她联系，只能每天在网上看她下棋，陪她直到下线才去睡觉。

中方的办案人员很快锁定了每日在付妻的网络围棋室上定期停留的IP地址，经查询发现位于加勒比海地区，但无法进一步锁定其具体位置。

工作组连夜赶赴加勒比海地区。他们的第一站是加勒比海岛国巴巴多斯。在当地领馆的配合下，中方通过电信公司了解到该IP并非在巴巴多斯。第二站格林纳达也随后被排除。工作组根据相关的信息猜测，这个IP地址很可能位于圣文森特和格林纳丁斯，于是迅速赶赴圣文森特和格林纳丁斯，并在圣文森特和格林纳丁斯警方的配合下，成功抓捕付张二人。

据中央追逃办相关人员介绍，目前，中国国际追逃的手段主要有三种：引渡、遣返和劝返。

在中国无法对案件行使管辖权时，还可以让渡管辖权给外逃所在国，支持其依据本国的法律，利用中方提供的证据，对中国外逃人员进行审判。这种做法被称为异地起诉，往往作为引渡的替代方案。外逃人员被定罪判刑后，往往会被强制遣返。

截至2016年9月，中国已经与47个国家签署了引渡条约。这些国家大多集中在亚洲，且以发展中国家为主。在发达国家中，只有法国、西班牙、意大利、澳大利亚等少数几个与中国签订了引渡条约。而外逃贪官相对集中的美国、加拿大、新西兰等国，都没有与中国签署相关条约。在没有签订引渡条约的情况下，国家不具有引渡的义务。是否引渡以及在什么条件下引渡，完全由主权国家自主决定。

中央财经大学金融法研究所所长黄震在一篇文章中说，现代国家往往把引渡当作本国外交政策的组成部分，对于是否接受外国引渡请求，主要根据政治需要来判断。所以，两国关系的好坏往往成为引渡的一个重要标准。

而在引渡问题上，死刑的因素不可回避。黄震在上述文章中说，中国无论在与外国谈判签订引渡条约的过程中，还是在具体的双边引渡实践中，都会遇到对方提出的如何处理“死刑犯不引渡”的问题。

据中央追逃办相关工作人员介绍，目前中国在追逃中采取最多的方式是劝返，其次是遣返。

遣返，又称移民法遣返，是指由中国向外逃所在地国提供外逃官员的违法犯罪线索，以及伪造护照等虚假身份情况，让所在地国根据移民法规，剥夺外逃者的居留地位，并强制遣返至中国或第三国。

劝返，则是对外逃贪官进行说服教育，使其主动回国接受追诉、审判或执行刑罚。

根据外逃人员不同的认罪态度，中国会在法律框架内对其区别对待。如果其主动投案自首，会依法从轻或减轻处理，而对不愿主动回国，最后被遣返回国的外逃者，则会依法从重处罚。

刘建超说，虽然近几年国际追逃追赃的大环境比较好，中国国际追逃追赃的机制建设也更加完善，但国际追逃追赃对中国而言，依然是一个巨大的挑战。

其中一个挑战，是很多国家与中国在法律制度上有差异，证据的要求也不一样。

比如，在追逃过程中，中方必须要向外方提供可以证明外逃人员犯罪的完整证据链条。就国内证据来说，很多外逃人员外逃时间久远，证据链条断裂，搜集证据的难度很大。而对于国外证据，中方一般从非法移民和洗钱犯罪这两个角度进行取证。当外逃人员已经获得了移民身份时，就很难再从移民角度对其调查。洗钱犯罪的调查难度则更大。外逃人员经常通过地下钱庄转移资金，而中方很难确认具体的资金转移链条。

对违法所得证据的认定也存在难点。外逃贪官有时候会利用签订虚假商贸合同、借贷合同或者在境外注册空壳公司等方式，掩盖巨额资金的划转、取得或使用。这些人洗钱后，办案机关很难查明哪些是属于非法所得，因而很难向其他国家证明资产的非法性。

另外，黄震在上述文章中说，中国刑法对于犯罪分子的违法所得，采用“没收个人全部财产”。但有些国家对个人财产权有不同的规定，在冻结、扣押和没收自然人或法人资产问题上都有自己的条件、程序及证据标准，而现有的国际条约均强调，有关国际合作需在资产流入国“法律允许的范围内”进行。

针对这些问题，中国一方面加强和各国的执法合作，建立健全双边或多边的执法合作机制;另一方面建立外逃信息统计报告制度，从中央到省一级均建立外逃人员数据库，及时更新、动态管理，摸清底数。

据中央追逃办一位工作人员介绍，按照规定，在腐败分子外逃之后的24小时内，关于外逃人员的具体信息必须要层层上报，直达中央追逃办。新增外逃人员要及时加入数据库。外逃人员追回后，其名字要及时从追逃名单中删除。

基于追逃的困难，防逃变得非常重要。据中央追逃办相关工作人员介绍，中国目前的防逃体制，主要集中在三个方面：人、钱、证。

在“人”方面，主要是清理“裸官”。对那些配偶子女移居国外的国家工作人员加强管理，严格执行相关的护照管理、出入境审批报备等制度，并做好对个人有关报告事项的抽查核实。

在“钱”方面，主要是加强反洗钱和外汇管理工作，切断非法资金的外流渠道。为此，人民银行、公安部、最高法、最高检和国家外汇管理局等五部门，联合开展了打击利用离岸公司和地下钱庄向境外转移赃款专项行动。

在“证”方面，中组部会同公安部，开展了治理违规办理和持有因私出入境证照专项行动，重点对领导干部违规办理和持有证照情况进行清查，并对审批、保管环节负有责任的人员进行追责。

中央追逃办相关人员告诉《中国新闻周刊》，2016年1至11月，“天网”行动共从70多个国家和地区追回外逃人员908人，其中国家工作人员122人，“百名红通人员”19人，共追回赃款23.12亿元。

追赃

除了把外逃的“人”追回来，中央追逃办还要负责把“钱”追回来。

2014年8月，新西兰警方突袭搜查了闫永明在奥克兰的公寓，查封并冻结了他本人名下约4000万新元（折合1.6亿元人民币）的资产，其中包括一套超奢华公寓、一辆宾利汽车、几个有定期存款的银行账户，以及用于投资其他公司的资产。

此前，中方向新方提供了关于闫永明洗钱的相关证据，并通报新方，闫在中国的涉案金额巨大。

2016年11月12日，在中新两国执法部门的密切合作下，潜逃15年的闫永明回国投案自首。中方发表声明称，对闫追逃追赃工作，实现了“人赃俱获、罪罚兼备”的目标。

在此案中，新西兰将其所查封闫的4000多万新元与中国分享。据中央追逃办相关工作人员介绍，这种追赃方式属于“由赃款赃物所在国启动国内追缴程序，对赃款予以没收并返还”。

在闫永明逃至澳大利亚期间，澳方曾依据《2002年犯罪所得追缴法》，依法没收其转移至该国的部分赃款，并于2006年11月，将337.4万澳元（约合2159万元人民币）的没收赃款全部返还给中国。

除了由赃款所在国启动追缴程序外，另外一种比较常见的追赃方式是，通过双边刑事司法协助条约或引渡条约，进行追赃，即在开展引渡、遣返等追逃国际合作的同时，随附请求移交赃款赃物。

以“开平案”为例，中国银行广东分行开平支行三任行长余振东、许超凡和许国俊在1992年至2001年期间，先后利用职务之便贪污、挪用银行资金4.82亿美元，并将赃款通过洗钱的方式转移到香港、美国等地。

2001年10月12日案发后，上述三人分别潜逃至美国和加拿大，后均在美国落网。

2001年11月5日，中方首次依据《中美刑事司法协助协定》，向美国司法部提出查找在逃的犯罪嫌疑人、调取有关人员在美国的金融交易记录、冻结和扣押被非法转移到美国的资产等协助请求，并在后一项请求中特别提到了余振东在2001年10月15日从香港汇往美国旧金山的355万美元犯罪所得。

针对这355万美元，美国司法机关于2001年12月7日，依据中方提供的证据材料作出对余振东刑事扣押的决定，随后启动了民事没收程序。2003年9月23日，美方将这笔赃款以支票的形式退给中方。

另外，在资金转移的证据链条比较完整的情况下，中国也可以自己启动违法所得没收程序，进行追赃。

根据中国刑诉法第280条，违法所得特别没收程序，是指对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件，犯罪嫌疑人、被告人逃匿，在通缉1年后不能到案，或者犯罪嫌疑人、被告人死亡，依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的，人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。人民法院依据特别程序对该违法所得的追缴进行审理，并依法作出是否没收的裁定。

当中国的法院对境外的赃款赃物做出生效没收判决后，可以通过刑事司法协助渠道，请求赃款赃物所在国予以执行。

除此以外，由外逃人员自行退赃，以及通过境外民事诉讼方式进行追赃，也是两种常见的追赃手段。

中央追逃办工作人员说，由于是否积极退赃是审判量刑的考量之一，在大多数情况下，回国的外逃人员都愿意主动退赃。

而通过境外民事诉讼方式追赃中，最典型的成功案例，便是广东“开平案”。

余振东等人出逃后，中国执法机关和中国银行采取行动，在境外司法机关的协助下，通过刑事扣押或者民事保全的措施，对被转移的资金予以冻结。中国银行随后作为受害单位，在境外提起民事诉讼。最终，余振东等人转移到内华达州的大约90万美元，被美国法院判还中国银行。

刘建超说，追赃既是为了不让外逃人员享受到腐败红利，也是让国家的损失减到最低。

由于很多外逃分子是国家公职人员，如付耀波和张清曌，他们的赃款直接来自政府的财政账户。而一国政府（无论是中央还是地方）或者某一国家机关是否适宜以原告身份在外国法院提起民事诉讼，需要反复权衡，因为这种行为本身就意味着，该国自愿接受外国法院的司法管辖，并且放弃了自己本可享有的主权豁免，即一旦败诉，就要承担相应的法律责任，且不能在诉讼中针对其他当事人提出的反诉，以国家主权豁免为理由进行抗辩。

目前，中国一方面通过人民银行反洗钱监测分析中心，及时追踪资金的流向，并展开专项行动打击洗钱和地下钱庄。同时，也与新西兰、瑞士等40多个国家共同签署了一项税收信息自动交换宣言，同意自动共享与税务相关的海外账户信息。

根据这一宣言，全球最大的离岸金融中心瑞士，或将定期每年自动向40多个签约国政府传递瑞士银行客户的金融信息，这些信息包括银行账户余额、利息、股息和其他金融收入等。据了解，目前这一宣言仅仅是政治承诺，最快要到2017年才能生效。

除了上述金融情报交换机制以外，2016年9月，中国和加拿大签署了《中加关于分享和返还被追缴资产的协定》。根据这一协定，如果一方法院认定犯罪所得属于另一方或其境内的企业、个人合法所有，犯罪所得将依法“返还”。如果无法认定犯罪所得的合法所有人，一方没收后可依法与另一方“分享”没收资产，分享比例根据另一方提供的协助大小确定。这是中国在追缴犯罪所得领域对外缔结的首个专门协定。

2016年12月，刘建超赴巴拿马参加第17届世界反贪污大会。他在会上发现，资产追缴成为此次大会的重要议题，各国反复讨论避税天堂、资产返还、银行透明度等核心话题。

与会各国领导人纷纷向中国表示祝贺，对中方在国际追逃追赃方面所做的工作表示赞赏。

2016年9月4日至5日，G20各国领导人一致批准通过由中方起草的《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》。这一文件规定，对外逃腐败人员要做到在态度上“零容忍”、在制度上“零漏洞”，以及在执行上“零障碍”。

刘建超称，“零容忍”“零漏洞”和“零障碍”的原则已经成为国际共识，“在这方面，我们有意识地在国际社会起到了引领的作用。”他说：“这几年，我在国际反腐败会议上说‘老虎苍蝇一起打，已经不用解释什么是老虎，什么是苍蝇了。”