我国循环经济财税政策的问题与建议

姜国刚，张立刚，刘德光，何梅俊

（1.常州大学商学院，江苏常州213164；2.常州八益电缆股份有限公司，江苏常州213001；3.民进常州市委组宣处，江苏常州213164）

我国循环经济财税政策的问题与建议

姜国刚1，张立刚2，刘德光1，何梅俊3

（1.常州大学商学院，江苏常州213164；2.常州八益电缆股份有限公司，江苏常州213001；3.民进常州市委组宣处，江苏常州213164）

通过发展循环经济，可以提高资源利用率，即将废弃物转化为资源再次使用，以此来降低资源消耗和减少环境污染，实现可持续发展。对比发达国家循环经济的财税政策，从财政支出政策、税收政策、排污收费制度和法律法规4个方面对我国的循环经济财税政策进行了分析，提出了优化财政支出政策、优化税收政策、加大环保宣传力度、完善法律法规等对策。

循环经济；财政支出；税收政策；法律法规

循环经济与传统经济有所不同，传统经济简单的归纳为“资源—产品—废物”线性模式，而循环经济大体为“资源—产品—再生资源”循环模式，由此可以看出，循环经济是将“废物”看作“资源”，即对资源的一种再利用[1]。并且，循环经济是全面模仿自然生态系统的物质循环机制，以环境友好的方式利用资源，从而使经济活动向生态化转变。但是，就目前情况而言，我国循环经济的发展还不完善，尤其是经济从高速增长转为中高速增长的转型换挡期，更应注重经济增长的质量与效率。为了大力促进循环经济的发展，就需要政府应当更多、更积极地配合，从宏观的角度利用有效的财税政策起到激励的作用，实现科学的、可持续的、循环的经济发展。

1 发达国家循环经济财税政策简评

发达国家循环经济财税政策一般包括：（1）政府资助，来自公共财政预算，形式上可以分成贷款和赠款，在贷款上提供政策性银行的低息贷款或财政贴息[2]；（2）地方政府资助，主要包括项目补助或环境基金；（3）市政债券，以地方财政做担保发行，并免除所得税；（4）在税收方面加大设备折旧率，扩大抵税基数，减免固定资产税，免征土地税，并征收排污税费以及生态税[3]。

2 我国循环经济财税政策现状

2.1 财政支出政策

近年来，我国对循环经济的投入越来越大，用于支持生态园区循环化改造、“城市矿产”示范基地、循环经济的重大科技开发项目、餐厨废弃物资源化等循环经济项目，可以更有效地提高资金的使用效率，以此来鼓励开发节约资源的项目，达到发展循环经济的目的。

2.2 税收政策

为了鼓励企业节能减排，促进循环经济的发展，我国在所得税方面加大了对节能设备的税前抵扣比例，对生产节能产品的设备加速了折旧，对购置节能设备在一定额度内抵免了企业当年新增的所得税。在增值税方面，国家对一些节能设备和产品实施了减免优惠，对一些效果明显的产品，在一定时期内，实行即征即退措施[4]。在消费税、城镇土地使用税、房产税等也实行了相应的调节性税收政策，这在一定程度上保护了资源，达到了节能减排的作用，促进了循环经济的发展。

2.3 排污收费制度

在改革开放初期，我国就有了排污收费制度。排污收费制度的形成，让企业为了降低成本，提高利润，不得不使用节能减排的设备来进行生产，这就可以达到节约资源、保护环境的效果，并且由于相关法律的颁布，使得环境监督得到了进一步的加强，这在促进循环经济的发展方面起了十分重要的作用。

2016年8月29日，《环境保护税法》草案提请全国人大常委会首次审议，提出在我国开征环境保护税；草案于2016年12月25日获人大常委会通过，并将于2018年1月1日实施。广义的环境保护税指以环境保护为目的开征的各个税种的总称，狭义的环境保护税仅指排污税。我国环境保护税从内容看属于狭义的排污税。环境保护税法立足于“排污费改税”，对排放大气污染物、水污染物、固体废物和噪声这四类污染物，原则上按排放量定额征税。

2.4 法律法规体系

2009年1月1日起，《循环经济促进法》的正式实施，标志着我国循环经济进入了法制化的推动轨道，循环经济法规体系初步建立。2013年发布的《循环经济发展战略及近期行动计划》，标志着我国进入一个全面推动循环经济的阶段。此外，如2009年的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、2012年的《循环经济发展战略和近期行动计划》[5]、2015年1月1日起施行的《环境保护法》，以及《京津冀周边地区工业资源综合利用产业协同发展行动计划》等法律规章、相关的国家标准和一些地区指定的循环经济促进条例，初步形成了由国家法律、行政法规、部门规章和地方法规构成的循环经济法律法规体系。

3 我国循环经济财税政策现状存在的问题

3.1 财政支出结构不合理，投入总量偏低

除了直接用于支持循环经济发展项目的资金外，财政支出方面缺少其他的政策手段。目前，循环经济的财政支出在产业结构上处于失衡的状态，更注重的是工业方面的支出，由于工业污染环境的情况更加直观，对于农业、服务业的支持力度不够[6]。发展生态农业也是一种达到循环经济目标的有效方法。

我国用于循环经济财政支出的费用，与其他发达国家如德、美、日相比较而言是非常低的。此外，我国对于循环经济发展方面的财政补贴也比较少，并且仅仅限于研发和技术生产领域，在其他方面，如服务、销售、信息传播等方面几乎未有涉及。

3.2 税收政策发挥作用不充分

我国在循环经济的税收优惠政策方面缺乏多样性，主要集中于增值税和企业所得税这两个方面，并且优惠持续的时间不长，不符合企业发展循环经济的时间规律和周期。增值税调整范围有限，优惠政策只集中在循环经济的小部分，还有相当多的与循环经济有关的原料和产品未被列入税收调控体系。而资源税除与上述增值税一样，征税范围狭窄外，其采取的计税方法为从量法，这对那些大型消耗型企业基本没起到抑制作用。就消费税而言，其征税范围有限，虽一些高耗能、高污染的消费品还未纳入征税范围；同时消费税的税率偏低，在征收过程中未考虑到其带来的环境污染方面的外部成本，使其税收负担较低，且税收约束力不强。

我国尚未开征的环境保护税属于狭义的排污税，对保护环境的积极作用尚待观测。在广义环境税方面，我国还未设立适当的税种。国外已开通了向与能源环境直接相关的废气物进行征税，如德国的生态税、英国的气候变化税、欧洲的二氧化碳税（碳税）等。上述税种对能源消耗污染环境的行为进行了恰当的调整，能够有效地控制二氧化碳等废气的排放。

3.3 法律法规与专管机构不健全

虽然我国已经形成了初步的循环经济法律法规体系，但仍不够完善，特别是由于许多政府官员的观念转变不够，对循环经济的认识存在一定的偏差，因此还没有特别重视循环经济发展的重要性，这就使得立法的目的和现实的状况存在一定的差距。同时，由于涉及循环经济领域的政府部门较多，如发改、经信、环保、农委等部门均有涉及，相关的循环经济投入处于较分散的状态，监督机制不够健全。

4 完善我国循环经济财税政策的建议

4.1 优化财政支出政策

一是加大对循环经济的财政投入。可以对一些有利于环境的公共设施建设增加资金投入；对保护环境和节约资源的研究和技术，给予财政上的奖励；对从事资源回收、再利用的企业进行补贴，调动积极性，从而来促进循环经济的发展。此外，可以参考德国设立专项资金提供贷款的方式，对能有效保护环境的环保设施，提供低于市场利率的贷款利率和优于市场条件的偿还条件。同时，由于循环经济产业是一个具有挑战性的产业，其投资巨大且周期较长，短期内无法看到显著的成效，因此需要延长贷款的期限。

二是完善政府绿色采购制度。可以参考美国联邦政府和各州政府的情况，从消费性支出方面进行绿色采购，优先采购使用再生原料的产品。例如政府在采购纸张时可采购一定比例用过的废纸来进行二次利用，同时拒绝购买在生产环节中会严重造成环境污染和资源浪费的产品，如一次性筷子，为从事循环经济的企业提供需求的同时，影响整个社会的购买观念。

4.2 优化税收政策

一是调整税收的征税范围。我国目前的征税范围有限，过于狭窄，因此必须对其范围进行调整。我国可以参考欧洲国家的一些政策，引入新的税种，如生态税、二氧化碳税、气候变化税等。针对现有的税种，可以适当提高一些税种的税率来加大力度，也可以调整现有税种的征税结构，从简单的单一结构向复杂的多元结构转变。对于提供优惠的税收，应当适当调整其优惠条件，以此来促进节能减排，达到保护环境的效果。

二是完善税收的征管制度。税收部门应当加大宣传力度，利用各种渠道，让纳税人能够及时、准确、全面地了解有关循环经济税收方面的政策及办理税务的流程。同时强化征管制度，提高效率，并提供良好的服务。

4.3 加大宣传力度，培养环保意识

为了实现循环经济，仅靠政府的财税政策是远远不够的，还需要企业、个人的共同努力。应当通过各种渠道来加大有关循环经济的宣传与推广，在社会各行业开展节约资源、保护环境的活动；在学校开展绿色消费的讲座。通过个人、企业和政府的共同努力，促进循环经济的发展。

4.4 完善法律法规

可参考日本从基本法、综合法和专项法3个方面构建的循环经济法律体系[7]，我国可以结合国情，在国家层面建立多层次的立法体系，同时也可参考美国各州政府的举动，在我国各个地方政府，结合区域经济发展层次的区别，推行一些差异性的引导制度和法律法规。如发达地区强化税收约束机制和生态补偿机制，而欠发达地区则重点推进循环经济技术研发补贴和循环经济项目投资补贴，以此来鼓励循环经济的差异化趋同发展。

[1]Piciu Gabriela-Cornelia，Ipate Iudith，Bogdan Alexandru.New Theoretical and Practical Approaches of Im plem enting the Circular Econom y for the Preservation of Natural Resources [J].Procedia Econom ics and Finance，2015(22):124-130.

[2]Shu-Yuan Pan，M ichae l Alex Du，I-Te Huang，et al. Strategies on Im plem entation of W aste-to- Energy (WTE)Supp ly Chain for Circular Econom y System :A Review[J].Journal of Cleaner Production，2015(108):409-421.

[3]李平，罗建军.国外发展循环经济财税政策的比较研究[J].金融经济，2014(4)：14-16.

[4]彭佐红.我国企业发展循环经济的财税政策研究[J].财政与金融，2013(3)：62-64.

[5]王国印.论循环经济的本质与政策启示[J].中国软科学，2012 (1)：26-38.

[6]杨朝群.加快循环经济发展的财税政策研究[J].财政金融，2014 (9)：60.

[7]苗泽华，彭靖，苗泽伟.德日美英等发达国家循环经济模式的比较研究与启示[J].石家庄经济学院学报，2015(6)：38-43.

Problems and suggestions on fiscal and tax policies of circular economy in China

JIANGGuogang1,ZHANG Ligang2,LIU Deguang1,HEMeijun3
（1.Business School,Changzhou University,Changzhou 213164,China; 2.Changzhou BayiCable Co.,Ltd,Changzhou 213001,China; 3.Changzhou Municipal Committee of Democratic Promotion Association,Changzhou 213164,China）

Through the developm ent of recycling econom y,the utilization of resources can be im proved,and the w aste w ill be converted into resources,so that to reduce resource consum ption and environm ental pollution.This paper analyzes China's circular econom y fiscalpolicy through fiscalexpenditure policy,tax policy,pollution charging system and law s and regulations com pared w ith the developed countries,and put forw ard the counterm easures,including optim ization of fiscal expenditure policy,optim izing tax policy,increasing environm ental propaganda,prom oting environm entalprotection law s and regulations.

circular econom y;fiscalexpenditure;tax policy;law s and regulations

F205

A

1674-0912（2017）08-0006-03

2017－06－19）

江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“江苏省市域循环经济发展的财税政策支持体系研究”（2015ZDIXM028）；国家社会科学基金一般项目“区域经济差异视角下我国碳减排的政府环境责任与公众参与机制研究”（16BJL074）；江苏省“青蓝工程”项目资助［苏教师（2014）23号文］

姜国刚（1974-），黑龙江佳木斯人，应用经济学博士后，教授，硕导，研究方向：能源与环境经济、区域发展与产业竞争力。