突发事件应对法中公民权利与义务问题研究

王逸涛 吕娜

突发事件应对法中公民权利与义务问题研究

王逸涛 吕娜

突发事件应对法是我国第一部非正常状态基本法，该法的颁布在政府处置突发事件和维护社会秩序稳定方面具有重要作用。该法主要规定了政府在突发事件中的应对措施与义务责任，但对于公民在突发事件中的权利、义务与责任的规定较少，存在不完善之处。本文通过对《突发事件应对法》关于公民权利、义务条款以及国外紧急状态下公民权利义务规定的归纳总结，针对公民权利保障中公民权利保障不足、缺乏权利救济规定、公民义务规定较少且缺少履行义务途径、公民责任的相关规定不足且笼统这四个问题，提出一些浅薄建议，旨在提高公民参与突发事件应对的热情，保护公民权利，提高法律适应性，有助于突发事件高效解决。

突发事件应对法 公民权利 公民义务

1.突发事件应对法中公民权利义务的规定

1.1 公民权利保障

《突发事件应对法》中涉及公民权利的法条主要从四个不同的方面体现了该法对公民权利的保障，主要分布在总则、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等章节中，如：《突发事件应对法》第12条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”体现了该法对公民财产权的保障。从第49条规定的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取的应急处置措施中可以看出该法对公民生命健康权的保障。第44条第4款规定：“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理。”第53条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”体现了该法对公民知情权的保障。第61条第2款规定：“受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。”体现了该法对公民受救助权的保障。

1.2 公民义务规定

《突发事件应对法》中涉及公民义务的法条较少，主要从公民参与义务、报告义务、禁止性义务等不同方面进行了阐述，主要分布在总则、监测与预警、应急处置与救援等章节中，如：《突发事件应对法》第11条规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”体现了该法对公民参与义务的规定。第38条第3款规定：“获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织，应当立即向所在地人民政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告。”体现了该法对公民报告义务的规定。第54条规定：“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。”体现了该法对公民禁止性义务的规定。

2.紧急状态下国外法律对于公民权利义务的规定情况

2.1 公民权利保障方面的相关规定

对于公民权利保障方面，许多国际公约和国家法律都予以了明文规定。例如《公民权利与政治权利国际公约》第4条第1款规定：“在紧急状态发生时，公约的缔约国必须承担该公约所附属的义务，其限制公民基本权利的范围只能以紧急状态的紧急程度为限。”第2款：“在紧急状态下仍然不得克减的内容，即生命权、免受酷刑的权利、不被强迫为奴隶和服苦役的权利、不因无力履行约定义务而被监禁的权利、享有罪刑法定的权利、人格权，以及思想、良心和宗教自由。”《欧洲人权公约》第15条第2款列举了四项非克减人权，即生命权、免于酷刑和其他不人道或有辱人格的待遇或处罚的权利、免受奴役的权利以及免受刑事溯及追诉的权利。《美洲人权公约》规定了更为广泛的非克减人权。在该公约中，家庭权、姓名权、儿童权、国籍权和参加政府的权利均被规定为非克减人权。

《俄罗斯联邦紧急状态法》第28款规定：“紧急状态下的措施不应引起对个别人或居民群体的歧视，特别是对性别、种族、民族、语言、出版、宗教态度、信仰、社会团体属性及其它情况的歧视。”1984年在巴黎召开的国际法协会第61次会议上，一致通过“巴黎人权最低标准”，将16项权利和自由规定为不得中止或克减的人权，即法律人格权、免受奴役的自由、免受歧视的自由、生命权、自由权、免受酷刑的自由、公平审判权、思想、良心、宗教和信仰自由、禁止因债务原因而被监禁、少数人的权利、家庭权、姓名权、儿童权、国籍权、参政权、救济权。

2.2 公民权利救济方面的相关规定

对于公民权利救济方面，美国《州公共卫生紧急权力示范法》第605条规定：在公共卫生紧急状态期间，公共卫生当局如果认为某公民或群体患有传染病，该传染病对公共健康存在着严峻而急迫的危险时，可以将其隔离。如果时间紧迫，无须申请司法令状，公共卫生当局可直接将其隔离，时间不能超过72小时。如要延长隔离时间，必须向法院申请令状。被隔离人员有权向法院起诉，请求法院向公共卫生当局发出要求说明不解除隔离原因的裁决令。并且，被隔离人员有权就隔离场所的生活、医疗条件等向法院提出诉讼，要求改进。

法国《紧急状态法》第7条规定，凡受到紧急处置措施羁束的人，可以要求撤销该项措施。他的申请应提交咨询委员会。另外，受紧急处置措施羁束者得有权向有管辖权的行政法庭提出诉愿，指控对其采取的紧急处置措施的决定越权，行政法庭应在提出诉愿当月内作出裁决。倘提起上诉，最高行政法院应在上诉三个月内作出裁决，如果上述法院没有在规定的期限内作出裁决，对诉愿者采取的紧急处置措施停止执行。

2.3 公民义务及责任方面的相关规定

对于公民义务规定方面，加拿大《紧急状态法》第8、19、30条规定，在公共紧急状态宣告生效期间，总理认为必要时可以依照合理的原因授权或命令某人或某一类人中的某人提供必要的、他所能胜任的服务并给予合理的补偿，但如果该人违背这一命令或授权，将被予以罚款或监禁。

3.突发事件应对法中公民权利义务规定存在的问题

3.1 公民权利保障不足

纵观《突发事件应对法》我们可以发现其对公民权利保障的规定并不充分，对突发事件中维稳处突造成的公民权益限制与公民权利保障这对矛盾如何解决这一核心问题并没有进行阐述。例如上文提到的《突发事件应对法》第12条，突发事件中可以征用个人财产，这就说明为了处置突发事件需要，公民的财产使用权受到了限制，此时，需要维护的公共权益大于所损害的个人权益。但是，并不是所有情况下需要维护的公共权益都大于可能损害的公民个人权益，如果可能损害的是公民的生命健康权，那么就应对突发事件的应对方式进行重新选择。所以，如何保持处置突发事件时公民权益限制与公民权利保障这对矛盾处于动态的平衡，确保公民权益不受不合理的侵害是现存的问题；是否应明确规定公民在突发事件中不受侵犯的权利范围，该范围如何划定也是保障公民权利进程中亟需解决的现实问题。

3.2 公民权利保障中缺乏权利救济规定

纵观《突发事件应对法》中涉及公民权利的相关条款，我们能看出法律对于公民利益的保护。公民是国家的主人，对于公民权利的保护是法律应当考虑的重要因素，当然，仅仅规定权利保障条款是远远不够的，因为权利设置必然存在侵权问题，再到法律救济，没有法律的救济也就没有了保障的实施。纵观该法对公民权利保护的法律救济条款，不难看出，它是不完善的。我国法律救济包括行政救济和司法救济。救济途径有行政复议、行政诉讼、申诉等，救济方法有撤销、变更、赔偿或补偿等。《突发事件应对法》中仅第12条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”即公民财产权受到侵害时，应给予补偿，其他权利遭受侵害时并无规定公民可以采取何种救济途径和救济方法。

3.3 公民义务规定较少，缺少履行义务途径

纵观突发事件法对公民义务的规定，我们可以看出该法对此方面的规定是很少的，不及对公民权利保障方面的规定。突发事件应对的主力是各级政府和相关部门、单位，从这点出发，对公民义务的规定较少也是可以理解的。但从处置突发事件的整体上看，并非如此。公民是国家的主人，有义务在国家遭受侵害和危险时挺身而出，加之根据权利义务相称原则，在公民享有权利的同时应履行相应的义务。其次，突发事件应对法中并无明确公民履行义务的途径或有效的方式方法，造成履行不能、降低履行效率和参与热情等情况。所以，笔者认为应加强突发事件法对公民义务的规定，明确履行义务的途径，广泛发动群众的力量，使得事件更快更好地解决。

3.4 公民责任的相关规定不足且笼统

该法中，对于公民怠于履行义务的责任和处罚规定缺失，从而使得突发事件应对法对公民并无约束力可言，道德意识强的公民履行其义务，有些公民则袖手旁观并且与履行义务的公民一样无需承担责任，从而导致突发事件的应对缺少了公民有力的支持，也不利于法律权威的树立。没有追责和惩罚措施，就不能树立法律的威信，更不能督促公民履行其义务。另外，《突发事件应对法》第66条、67条、68条规定了公民在实施违反治安管理行为、实施造成财产损害行为、实施犯罪行为的情况下，依据《治安管理处罚法》《民法》《刑法》的相应规定进行处罚。虽然对责任条款进行了说明，但规定范围太大，太笼统，不详细，不明确。如果公民实施了某些阻碍突发事件处置的行为但并不触犯治安管理处罚法、民法、刑法的规定，法律便无法对其进行处罚。

4.针对问题所提出的完善措施

4.1 提高公民权利保障力度

公民权利保障应分为两个方面，一是由于突发事件可能造成的公民权利损害以及公民固有权利的保障，如公民生命健康权、救助权、知情权等权利的保障。现有的公民权利保障规定不足将会导致实践中主观不重视，客观不落实的困境，应当将更多、更全面的公民权利纳入突发事件应对法的保障当中，确保公民在生命健康、居住、饮食、卫生等方面的重要权利得到维护和保障。二是对于采取突发性事件应对措施而损害的公民权利的保障，例如对于因处置突发性事件而被征用的公民个人财产，在使用后应及时返还或对损坏财物进行补偿。但公民的某些至关重要的权利是无法进行补偿的，一旦造成损害，对于个人权益将会带来致命的减损，突发事件中公民权益限制与公民权利保障的动态平衡将会被打破。我国法律对于突发性事件中不得损害的公民权利的规定是空白的，可以借鉴国外相关法律的规定，明确规定公民的某些重要权利属于突发性事件中不得克减的人权，即明确规定公民在突发事件中不受侵犯的权利范围，如生命权、自由权、人格权、救济权、公平审判权等。

4.2 将公民权利救济纳入公民权利保障

立法中应当补充并完善突发事件中公民权利救济的原则、方式、条件、范围、程序及责任，改变仅有行政救济补偿的单一方式，增加法律救济的其他途径，并对救济的实施和标准做出详细规定，以便公民更好地实施权利救济。比如，在突发事件中，因政府相关部门的过错致使公民生命健康权遭受侵害的，公民可以对政府提起行政复议和行政诉讼，要求政府及时撤销或变更不当行政行为，并对自己遭受的损失进行赔偿。再如，对于第12条的补偿条款应增加补偿主体和实施标准等内容：公民财产被征用或者征用后毁损、灭失的，行为人所在的政府机关或部门应当给予补偿。补偿范围仅限于被征用的财产，补偿标准分为两类：对于可恢复的财产，应补偿当事人财产维修费和使用费，具体计费标准以当地维修部门和租赁部门开具的证明为准，当事人认为无需使用费的可以免除使用费补偿。对于财产无法恢复的，应以该财产征用前状态在当地的售价为准给予补偿。也可借鉴法国《紧急状态法》的规定，将公民的相关请求提请法院审理，由法院在规定的期限内作出裁决。

4.3 加大并完善公民义务规定的力度与途径

加大公民义务规定与完善公民参与途径应相互结合，互补互进。加大公民义务规定即增加对于公民义务履行的条款，将广大人民群众纳入义务主体，将更全面的义务赋予公民。另一方面，突发事件应对法中规定公民有参与突发事件应对工作的义务，但“参与”一词太为广泛，并没有规定参与的形式、途径、内容等实质要件，不利于公民参与到突发事件应对工作中。有必要对本条进行详细解释，明确规定公民参与途径。这样有利于公民有序、高效地加入到突发事件应对工作中，并有利于一些拥有特殊技能的公民发挥其特长，为事件的处理做出贡献。再者，应赋予公民一定范围内的应急权力，作为参与途径的一种有效方式。如某公民在某一专业领域研究深入，对该问题处理有丰富经验，应赋予其一定权力，如赋予其一定的指挥权。该建议可以通过行政委托制度予以实现，由政府相关部门给予公民行政委托，授予公民一定范围的权力，公民代表了政府进行事件处理。对处理的结果由政府负责，对因事件处理造成对第三人的损害，由政府承担责任，如该后果是由于被委托人个人原因造成且不属于不可抗力等免责事由，政府在赔偿后可向该被委托人追偿。如果实施该制度，可以大力调动公民参与突发事件积极性，并使得“民间高手”实质上加入到了事件处理当中来，理顺了法律关系，规范了法律责任，改变了群众对于突发事件“谁参加谁吃亏”的片面认识。

4.4 加强本法对于公民责任和处罚的规定力度

应加强本法对于公民责任和处罚的规定力度，可以借鉴加拿大《紧急状态法》的相关规定，不仅仅对公民实施了违法犯罪或者妨害治安管理行为进行处罚，更要对公民阻碍了突发事件处理的行为、没有履行公民义务的行为进行问责，并制定相应条款，详细规定处罚的种类和幅度。比如，对于没有履行或没有完全履行义务的公民或阻碍突发事件处理的公民，对其进行名誉罚、财产罚，视其行为的危害程度和主观情况，对公民采取警告、50至5000不等的罚款。如被罚款公民遭受突发事件侵害而无法缴纳罚款，可从轻处罚或限制其得到相应救济的权利。如公民行为较严重，侵害其他公民、法人或国家的权利，应追究其民事、刑事、行政责任。只有做到有法可依，才能做到违法必究，才能提高法律的权威，提高公民参与突发事件的积极性和自觉性，并有利于突发事件高效及时解决。

作者单位：中国人民武装警察部队学院

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