法治烟草建设新路径

阳兵

摘 要：党和国家正全面推进社会主义法治国家建设，法治烟草建设正在全国上下如火如荼开展，然法治烟草建设进展如何，成效怎样，烟草行业缺乏相应配套评估体系。建立科学合理的法治烟草指标评估体系尤为必要，科学、客观的评估法治烟草建设的基本动态，为法治烟草建设提供有参考价值的标本，以“法治GDP”引领法治烟草建设。

关键词：法治;法治指数;法治烟草

一、构建烟草“法治指数”意义

（一）引领法治烟草建设着力方向

烟草“法治指数”体系是法治烟草建设的“指挥棒”，通过烟草“法治GDP”的引领，推动法治烟草建设的有效开展。烟草“法治指数”体系通过若干一级指标、二级指标、三级指标对国家烟草专卖局及各直属单位、省级烟草专卖局（公司）、市级烟草专卖局（公司）、县级烟草专卖局（分公司）及行业内对应的其它企业在依法行政、依法生产经营、依法管理三个领域内进行客观、科学评估。一级指标、二级指标、三级指标，各个具体指标清晰可辨，且被赋予一定分值予以量化，从而将法治烟草的原则要求转化为易于操作、易于判别的具体标准，将法治烟草建设的要求分解、细化和量化，法治烟草的建设变虚为实、变抽象为具体，引领烟草行业各单位及其工作人员朝着一个共同的方向努力，形成推进法治烟草建设的内在驱动力。

（二）有效实施法治烟草建设过程控制

在全体行业内同仁的积极努力下，法治烟草的建设取得较大成效，但是我们也清醒地看到，在建设法治烟草的过程中出现了一些问题与阻碍，突出地表现在如下方面：其一，“口号化”法治烟草建设现象突出。部分单位和部门，尤其是相关领导干部法治烟草建设作为时髦的、假大空的口号，法治烟草建设工作停留于空喊口号，流于形式上。其二，“片面化”法治烟草建设现象出现。有些地方把法治烟草建设简单地理解为是上级部门的法治建设，形成了上级部门极力推进，基层部门“跟进有限”的片面化建设局面。最后，“盲目化”建设现象严重，多数地方的法治烟草建设缺乏量化的、可操作性的具体指标体系，盲目性比较大。

（三）综合衡量法治烟草建设成效

法治指标的认知功能，主要说明“是什么”，这是判明法律现象和法治实践水平的关键。认知功能表现在：可计量性;概观性;现实性。烟草“法治指数”实现烟草法治建设评估由抽象法治向量化评估方向的转变，能够科学评定烟草行业各地区、各级单位推进法治烟草建设的成效，可以作出恰当、准确的评估和定位，也可以对不同地区、不同部门的法治烟草建设成果进行排位，比较和彰显不同地区、不同部门建设法治烟草的努力程度及推进成效。烟草“法治指数”科学评价并指引烟草行业的依法行政、依法生产经营、依法管理。

二、烟草“法治指数”主要内容

（一）依法行政类

依法行政类指数主要是评估烟草专卖行政主管部门在烟草专卖行政管理中是否严格遵守国务院《全面推进依法行政实施纲要》和烟草专卖法律法规及其它相关法律法规规定。主要评价烟草专卖行政主管部门在行政许可、行政强制、行政处罚过程中是否以事实为依据，以法律为准绳，是否符合各项实体法律和程序法律要求。依法行政类指数的具体考核点为：执法主体合法，执法行为文明、规范，执法依据公开;执法责任制落实;执法评议、考核制度完善;执法监督机制健全;依法依规严格实施行政许可;行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、严格遵守法定程序，自由裁量公正、合理等。重点关注对烟草专卖行政主管部门及其工作人员的举报投诉、行政复议、行政诉讼败诉等严重违法违规行为。

（二）依法生产经营类

依法生产经营类“法治指数”重点评价烟草企业在生产经营过程中是否严格贯彻执行国家局“六个严禁、一个严控”相关政策，是否严格按照国家计划组织烟草专卖品的生产、调拨、销售，烟草专卖品的购进、销售、销毁、卷烟网上订货、客户信息管理、货源分配、客户服务和品牌培育是否严格规范，烟叶合同的签定是否自愿平等、合法合规，烟叶收购、销售、调拨、运输是否符合要求等。

（三）依法管理类

依法管理类“法治指数”重点评价烟草企业是否依法决策，是否严格执行单位党组议事规则、工作规程、“三重一大”决策程序、三项工作管理委员会议事规则等，重大决策、合同（尤其是劳动合同、涉外合同）、规范性文件是否事先审核，其实质内容是否合法，领导干部权力运行是否严格规范，员工劳动保障权、生命健康权、选举权、批评监督权等各项权益是否得到有效保障。是否依法规范劳动用工、财经秩序、招标采购领域，依法处理信访稳定问题。重大问题决策、重大项目投资、法律纠纷处理等涉及的重大决策事项，是否依法进行。

三、烟草“法治指数”评估

烟草“法治指数”评估主体可以设为四个层次：一是卷烟零售户、烟农、消费者等社会公众;二是地方政府法制部门、上级主管部门;三是企业一线员工;四是第三方学术机构、法官、检察官、律师等。评分权重可以参考余杭模式，适当向社会公众和第三方机构倾斜权重。在考评方式上，可以制定若干不同领域、不同侧重点的调查问卷，按百分制制定评分明细表，委托中介机构进行不记名评分，每年开展一次全面的“法治指数”考核评分。

参考文献：

[1]李华玫，李华胜.烟草“法治指数”体系之构建与基本路径.会议论文，2012.

[2]候学宾，姚建宗.中国法治指数设计的思想维度.法律科学（西北政法大学学报），2013，（05）.

[3]钱弘道.法治指数：法治中国的探索和见证.光明日报，2013，（04）.