张掖市农业水价综合改革成效与问题研究

王天雄

（甘肃省张掖市水务局，734000，张掖）

张掖市农业水价综合改革成效与问题研究

王天雄

（甘肃省张掖市水务局，734000，张掖）

农业水价；综合改革；成效；存在问题；对策

甘肃省张掖市属资源型缺水地区，随着经济社会发展，各种用水矛盾日益尖锐，突出表现为：用水总量与全市转型跨越发展的要求不相适应，水资源短缺与用水效率低的现状不相适应，地下水管理与地下水超采的现状不相适应，现行水价形成机制与水资源的稀缺程度不相适应。全市现行农业水价是2011年市政府批准的0.10元／m3的平均标准，水价与供水成本倒挂，水利工程维修养护经费匮乏，农业节水缺乏价格激励机制，既不符合水产品和水利产业的价值规律，不利于用水效率的提高，也不利于加快发展现代节水农业，农业水价改革势在必行。在充分调研的基础上，2015年市政府决定在全市六县区开展农业水价综合改革工作。

一、具体做法

1.充分调研，启动改革

2014年张掖市水务局组织各县区水务局主管农业水价改革的局长赴酒泉、武威考察学习水权、水价改革及地下水资源管理工作，包括机电井计量设施安装、地下水水资源费征收、农业水价调整、累进加价、末级渠系水价实施情况；组织相关科室和高台县水务局赴江苏、山西、陕西等地考察学习地下水资源管理情况；同时在各县区开展了地下水成本测算调研，为深化水权水价改革打下了基础。2015年4月经市政府常务会议研究通过《关于深化水权水价综合改革的意见》，下发各县区组织实施。

2.政府主导，部门配合

市委、市政府高度重视水利改革工作，先后6次研究部署水权水价改革工作，并专门召开全市水权水价综合改革会议进行系统部署；由市政府督察室牵头、相关部门参加，2次督察了各县区水权水价综合改革工作进展情况，并在市政府政务网通报了督察情况。2015年10月，市政府召开了全市水权水价综合改革推进会议。为了顺利推进水权水价综合改革工作，市、县区成立了由主要领导任组长，发改（物价）、财政、水利、农业、公安、电力等部门主要领导为成员的水权水价综合改革领导小组，严格实行领导负责制，强化协调、检查和督导工作。各部门明确职责，加强协调，通力合作，综合施策，全力推进水权水价综合改革工作。

3.制定政策，推进改革

市政府先后下发了《关于深化水权水价综合改革的意见》《张掖市地下水资源管理办法》《关于下达张掖市县级行政区2015年2020年2030年水资源管理控制指标的通知》《关于小型水利工程产权制度改革办法》《关于大力发展农民用水者合作组织的意见》，各县区政府制定下发了配套政策，为深化水权水价改革提供了政策支持。

4.广泛宣传，营造氛围

市县区水务部门充分利用广播、电视、网络、报纸等新闻媒体和会议、培训、散发传单、张贴标语、出动宣传车等形式，大力宣传水权水价改革的目的意义、任务目标、相关法律法规和方针政策。同时组织人员入村、入社、入户广泛宣传，让广大干部群众充分认识水权水价改革对保护水资源、促进节约用水、保障经济社会可持续发展的重要作用，争取社会各界和广大用水户对水权水价综合改革的理解、支持和广泛参与，为实现水权水价改革营造良好的社会氛围，保障水权水价改革平稳顺利实施。

5.化解矛盾，维护稳定

农业水权水价综合改革涉及群众的切身利益，群众难免有抵触情绪，个别地方出现群体上访，甚至出现破坏水利工程的现象。为此，各县区政府、相关部门、乡（镇）党委和政府主动进村、进户加强与群众的沟通，宣传党和国家政策，解除群众思想认识上存在的误区，疏导群众，化解矛盾，消除不稳定因素。同时以破坏水利工程的典型案件为突破口，惩治有关违法行为，教育广大群众遵法、守法。

二、实施情况

1.积极推进水权水价综合改革

列入全国农业水价综合改革试点县的高台、民乐两县率先开展水权水价综合改革，农业灌溉地表水水价、地下水水价、末级渠系水价均作了较大幅度调整。同时，两县在水权明晰，实行分类水价、累进加价，建立水价精准补贴、节水奖励机制等方面开展了积极探索，试点工作顺利通过省级部门的验收。此外，临泽县于2015年冬灌开始执行地下水0.1元/m3、末级渠系0.02元/m3的新价格标准；山丹县、肃南县水权水价改革方案分别通过县政府批复；肃南县地表水从2016年起一次调整到位，执行成本价0.235元/m3，地下水水价执行0.1元/m3；甘州区在2016年全面启动省级农业水价综合改革试点工作。

在全面深化农业水价改革工作的同时，积极推进水权改革工作，选择了民乐县洪水河、山丹县清泉、高台县骆驼城3个灌区开展水权综合改革试点工作，通过核定灌区用水总量指标，逐级分配到乡、村、用水协会组织、用水户，重新发放水权证，开展水权确权登记工作。

2.全力推进精准补贴和节水奖励机制

高台县政府先后制定出台了《高台县农业用水精准补贴资金使用管理办法 （试行）》《高台县农业节水奖励资金使用管理办法（试行）》。精准补贴和节水奖励的对象为农民用水者协会、新型农业经营主体及用水户。奖补方式采取以现金方式直接拨付补贴对象。2015年省财政下达补助资金100万元，县财政配套20万元，剩余资金通过超定额累进加价水费收入、地下水水费收入、高附加值作物水费收入等方式补贴。

民乐县政府出台了《关于在全县进行农业水价综合改革农业用水精准补贴与节水奖励的意见》，把省级财政补助资金100万元、县级财政配套28万元作为精准补贴与节水奖励资金，在全县范围内实行农业用水精准补贴和节水奖励，并采取农业用水精准补贴与农业产业结构调整、节水奖励与实施高效节水灌溉工程相挂钩的措施，进一步完善农业水价形成机制，建立价格激励机制，促进农业节水与农业水价调整同步进行。目前，首次审核发放精准补贴资金4.55万元、节水奖励资金29.72万元，社会反响较好。

3.推进用水合作组织建设

按照“一村一会”的要求，在现有协会的基础上，以村为单元覆盖所有面积，全面组建农民用水者协会。目前，全市共成立村级农民用水者协会768个，涵盖了全市农田灌溉面积。各县区灌区建立了农民用水者协会的各项档案，在民政局注册登记，申领组织机构代码证，设立银行末级渠系水费收缴专用账户，成为合法的民间组织。同时，健全完善协会章程和各类管理制度，逐步落实运行经费，把斗渠（包括斗渠）以下的工程管理权交给用水协会，协会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，建立“水管所（站）+用水者协会”的管理模式，充分发挥农民用水者协会在水权配置、水量分配、计划用水、推广高效节水灌溉技术等方面的作用。

4.推进工程产权制度改革

各县区开展小型水利工程进展调查摸底，对全市小型水库、中小河流及其堤防、小型水闸、小型农田水利工程、农村饮水安全工程、小型水电站、塘坝、机井、泵站建立了台账。同时，按照公共安全、公共利益和自管自用等3类小型水利工程划分和界定小型水利工程产权，进一步明晰了产权，建立健全了管护制度，落实了管护责任。

山丹县作为全国小型水利工程产权制度改革试点县，率先开展小型水利工程产权制度改革。在调查摸底的基础上，制定《山丹县小型农田水利工程管护体制机制改革方案》《山丹县小型农田水利设施产权界定和移交管理办法》。选择位奇镇芦堡村和东乐乡山羊堡村开展小型水利工程产权制度试点，对所属工程分类界定产权，严格资产评估。按照改革涉及的6个类型的水利工程进行分类，分别登记造册，经审核批准完成了签订合同、发放证书等相关手续。在试点取得经验的基础上，在全县范围内开展小型水利工程产权制度改革。2015年全县完成了小型水利工程产权制度改革，颁发了小型农田水利工程使用权证、工程所有权证。采取租赁、承包、股份合作、委托管理、用水合作组织等管理形式，采用集中管理、专业化和社会管理等多种管理模式，形成了水利专管机构和用水者协会相结合的小型水利工程管理体制。

三、取得的成效

1.水利工程良性运行

全市农业灌溉地表水水价由改革前平均0.1元/m3调整到运行成本价后，农业供水价格达到成本水价的75%，预计2016年水费收入可达2.33亿元，比水价调整前水费收入1.18亿元增加1.15亿元，增加97%；到2018年全市各县区执行成本水价后，预计水费收入可达3.11亿元，比水价调整前水费收入可增加1.93亿元，增加163%。水利工程维修养护、更新改造有了经费保障，彻底改变了水利工程维修养护无经费、效益衰减、管理落后的局面，促使灌区水利工程走上了良性运行的轨道。

末级渠系水费从不计收调整为按0.02～0.04元/m3计收，预计2016年可计收末级渠系水费3 100万元，全部用于末级渠系工程维修和用水协会管理费用，有效破解了小型农田水利工程“投入无着落、工程无人管、效益难发挥”的瓶颈，提高了小型水利工程管理水平。

水价调整前全市农业灌溉机井基本处于无序管理状态，地下水开采只计收4元/亩（1亩=1/15 hm2，下同）基本水费。水价调整后，首次按0.08～0.1元/m3计收水费。预计2016年全市可计收地下水水费近5 000万元，机井及地面灌溉工程维修养护有了经费保障，实现了工程良性运行,地下水资源有序管理。

2.促进节约用水

农业水价调整后，价格杠杆强化了群众的节水意识，促进了节约用水。灌区群众主动实行垄膜沟灌、垄作沟灌，按作物需水量灌溉，降低了灌溉定额；积极要求推广高效节水灌溉技术。2015年全市在制种玉米、蔬菜、瓜类、加工番茄、马铃薯及其他作物方面发展高效节水灌溉面积53.46万亩。经实测，膜下滴灌亩均节水200 m3，亩均增加经济效益150元；垄膜沟灌亩均节水110 m3，亩均增加经济效益75元；垄作沟灌亩均节水60 m3，亩均增加经济效益20元。水价调整后，全市农业用水量由水价改革前近3年平均23.5亿m3减少到22.28亿m3，减少了1.22亿m3，节水效益显著。

3.调整作物结构

农业水价调整后，灌区群众积极调整种植结构，水管单位大力推广垄作沟灌、垄膜沟灌农艺节水技术，提高农民科学用水技术水平。同时鼓励农户将高耗水作物调整为耐旱高效作物。2016年全市调整夏秋作物比例由水价改革前的26∶74调整为水价改革后的31∶69，粮食经济作物种植比例由73∶27调整为74∶26，达到合理配置水资源、节水增收的目的。

4.遏制地下水超采

张掖市目前地下水开采已处于接近允许开采量极限的状态，局部地区地下水严重超采，地下水水位大幅度下降，土地沙化荒漠化扩大，生态环境严重恶化。农业水价调整后，全市各县区在机井灌区安装水电一体的IC智能卡水表，采取“以电控水，水电联动”等方式管控地下水灌溉用水，全市农业灌溉机井提水量由水价改革前近3年平均5.59亿m3减少到4.38亿m3，减少了1.21亿m3，有效遏制了地下水无序开采和过度开采，缓解了生态环境恶化趋势。

四、存在的问题

一是末级渠系衬砌率低，老化失修严重。多年来，水利投资的重点是灌区骨干水利工程，田间配套的投入较少，末级渠系防渗衬砌率低。全市现状斗渠总长度6 939 km，已衬砌2 919 km，占总长的42.1%，其中老化失修1 560 km，占已衬砌的53.4%；农渠总长10 941 km，已衬砌2 837 km，占总长的25.9%，其中老化失修1 326 km，占已衬砌的46.7%。

二是计量设施不配套。末级渠系及机井计量设施配套率低。目前全市6 828条斗渠中绝大部分没有配备计量设施，农渠均未配备计量设施；现状10 142眼农业灌溉机电井中安装计量设施的只有2 295眼，占23%。由于量水设施不完善，水量无法精确计量，取水定额管理和按方收费存在一定困难，取用水的监督管理工作难以真正落实，缺乏实施最严格水资源管理制度的技术支撑。

三是用水精准补贴和节水奖励长效机制尚未建立。各县区用水精准补贴和节水奖励只是在水价调整期间实施，尚未建立长效机制，缺乏水资源永续利用的认识。

四是农民用水者协会运行不规范。工程、灌溉、财务等管理制度尚未建立，协会成员文化水平低，缺乏水利管理知识，不能做到科学管理。

五、对策建议

一是加大末级渠系建设力度。建设资金向末级渠系和高效节水灌溉工程倾斜，改善灌区基础设施条件，改善灌水条件。同时建立和完善多渠道投资农田水利建设的政策体系，为推动终端水价改革和水权配置到户创造条件。

二是加大量水设施的投入力度。以张掖市水务投资公司为投融资平台，广泛吸纳银行贷款、社会资金，加快节奏，建设量水设施。河水灌区斗渠口全部安装计量设施，实行按方计收水费；灌区机电井全部安装计量设施，采用IC智能卡和“以电控水、水电联动”等方式,准确计量,按方收费,有效控制地下水开采总量，逐步实现地下水采补平衡。

三是建立用水精准补贴和节水奖励基金，鼓励农民少用水、节约用水。通过水费、各级财政补贴等渠道筹集建立水利激励基金，对发展高效节水农业的农民用水者协会或用水户给予补贴、奖励，实现水价虽提但负担不增、用水减少但效益增加的目的。

四是规范农民用水者协会运行。全面规范农民用水合作组织建设，依法登记注册，建立和完善各项规章制度；推进农民用水者协会的标准化、规范化建设，加强培训，改善条件，调动农民积极性，充分发挥农民用水者协会在初始水权配置、定额管理、水量分配、节水灌溉等方面的作用。灌区水管单位加强用水协会成员的培训，派人指导协会开展工程维修和科学灌溉，扶持用水者协会正常运转，全面提高协会工程运行维护、用水管理、水费计收等方面的综合管理能力。 ■

[1]张允良，王绍民，王雷，等.宿迁市宿豫区农业水价综合改革实施路径分析[J].中国水利，2015（6）.

[2]王冠军，柳长顺，王健宇.农业水价综合改革面临的形势和国内外经验借鉴[J].中国水利，2015（18）.

[3]李晓鹏，张建勋.进一步推进宁夏农业水价综合改革的探讨[J].中国水利，2015（20）.

责任编辑 董明锐

S274+F045.3

：B文章编号：1000-1123（2017）01-0044-03

2016－05－28

王天雄，教授级高级工程师。