借鉴欧盟新版医疗器械法规引入医疗器械第三方评审机制的思考与建议

【作 者】李莹，樊瑜波,

1 北京航空航天大学生物与医学工程学院，北京市，100191 2 国家康复辅具研究中心，北京市，100176

借鉴欧盟新版医疗器械法规引入医疗器械第三方评审机制的思考与建议

【作 者】李莹1，樊瑜波1,2

1 北京航空航天大学生物与医学工程学院，北京市，100191 2 国家康复辅具研究中心，北京市，100176

为提升医疗器械审评效率和审评质量，欧盟通过第三方审评机构（公告机构）对医疗器械实施技术审评工作。2017年5月欧盟颁布实施了新版医疗器械法规，对负责医疗器械技术审评的第三方审评机构提出了更加严格和细致的要求。该文研究了欧盟新法规对第三方审评机构监管的最新要求，结合中国医疗器械技术审评现状，对我国引入医疗器械第三方技术审评机制提出相关建议。

欧盟新版器械法规；引入；第三方审评；建议

0 引言

为提升医疗器械审评效率和审评质量，欧盟通过第三方审评机构（公告机构）来实施医疗器械审评工作[1-3]。欧盟成员国医疗器械主管当局对医疗器械第三方审核机构采取相应的监管措施，包括第三方机构资质认证、申请和退出程序、人员资质能力要求、持续培训、监督检查等[4-6]。近年来，欧盟陆续出现的一些严重不良事件暴露出对医疗器械及公告机构监管方面的不足。为确保医疗器械的安全性和有效性，提升医疗器械技术审评质量，欧盟于2017年5月颁布实施的新版医疗器械法规（MDR）对公告机构提出了更高的要求，对其实施更严格的管理[7-8]。

我国目前有一些对欧盟新版医疗器械法规的研究，但对欧盟新法规下公告机构监管的研究还不多见。研究欧盟新法规对公告机构监管的最新要求对我国未来引入第三方审评机制、提升审评质量和效率以及确保医疗器械安全有效具有实用价值。

1 欧盟新版医疗器械法规对公告机构监管的核心要求

欧盟新法规与原医疗器械指令相比，成员国医疗器械监管主体发生了一定变化，包括主管当局、公告机构及管理公告机构的主管当局（national authority responsible for notif i ed bodies management）。后者负责对公告机构的资质、能力、符合性评定活动进行审查，通过持续监督和再评价决定公告机构的准入和退出。由于公告机构作为监管机构的延伸，代表主管当局行使部分监督权力，因此欧盟新法规对公告机构的监管更为严格。对公告机构的评定和监管由多国主管当局联合组成评估小组进行审核。管理公告机构的国家主管当局一旦认定公告机构不符合法规要求或未能履行义务即可中止、限制或撤销其资质。公告机构必须严格遵守欧盟新法规及附录VII（公告机构应符合的要求）[8]。与欧盟原医疗器械指令相比，欧盟新法规对公告机构的要求更为严格健全，主要体现在如下方面。

1.1 规范了对组织机构的要求

欧盟原医疗器械指令中虽然对公告机构组织整体要求有一定规范，但不够具体。为此，欧盟新法规对公告机构法律地位、组织架构、独立性及公正性、财务能力等方面进行了规范。要求公告机构建立明确的组织架构和职责分工，具有相应的经济实力和充足的专业人员。评定活动应确保独立性、客观性和公正性，严格保守机密信息。禁止将参与符合性评定的高管、评定人员和分包商的薪酬与评定结果挂钩。

1.2 增加了对质量管理体系的要求

欧盟原医疗器械指令对公告机构的质量管理体系没有专门要求。欧盟新法规增加了相关要求，公告机构必须建立适当的质量管理体系，子公司和分包商应执行相同的质量管理体系。主要内容包括质量管理体系的结构、方针及目标、评定和决策制定过程、评定程序的计划、实施和评估体系、文件和记录控制体系、管理评审制度、纠正与预防措施、投诉与申诉规定以及持续培训目标和要求等。

1.3 细化了对各类人员资质的要求

欧盟原医疗器械指令对公告机构人员资质的要求较为笼统，缺乏具体规定，导致公告机构之间专业能力差异较大。欧盟新法规规范了人员资质标准，明确了人员分类、任职条件、教育背景、专业能力和经验等要求。要求公告机构配备负责制定资质标准及授权评定的高管人员以及负责临床评价、产品审核、质量管理体系审核及最终审核和决策制定等专业人员。明确各类人员应具备的专业知识和经验技能。评定人员应熟悉欧盟法规框架涵盖的所有法规及指南，监督并记录评估人员资质及培训是否符合相关标准。不允许整体分包质量管理体系审核及产品审核。公告机构应对评定活动中所有内外部专家及分包商的能力进行持续评价和监督审核。

1.4 明确了对重点工作流程的要求

欧盟原医疗器械指令对于公告机构的工作流程没有具体规范，缺乏相应标准，在一定程度上影响了审评的质量。为此，欧盟新法规要求公告机构应建立工作规范及标准化操作流程以执行符合性评定。在资源分配方面，应确保符合性评定活动由经过授权并拥有相应经验和技能的人员实施，以确保评定活动的顺利开展。在符合性评定方面，对质量管理体系审核、产品验证、临床前评估以及临床评价评定等重要流程进行规范。在评估报告方面，要求评估记录完整，评估结论清楚。终审建议及最终决议由公告机构负责人签字后生效。在监管及认证后监测方面，公告机构应制定对制造商监管规范，确保每年对制造商进行一次监管审核。在延续认证方面，要求公告机构对已获批的质量管理体系、技术文件、评估证书及型式检验证书至少每五年进行一次再认证。

综上所述，与欧盟原医疗器械指令相比，欧盟新医疗器械法规对公告机构的组织机构、质量管理体系、人员资质以及重点流程等方面进行了更具体的规范，有利于提升公告机构开展医疗器械符合性评定工作的质量和水平。

2 对我国医疗器械审评现状的思考

我国医疗器械注册技术审评工作由国家和地方技术审评机构承担。境内第II类器械由省级食药监部门审查批准。进口及国产第III类器械由国家医疗器械技术审评中心（CMDE）负责技术审评后由国家食品药品监督管理总局（CFDA）批准[9]。经过20余年发展，我国医疗器械注册审查工作在借鉴国际先进经验的同时，结合我国医疗器械行业发展状况，逐步建立了我国医疗器械技术审评机制、框架及规范。在机构建设、管理水平、审评人员数量、专业背景、技术能力等方面取得了长足的进步。从技术审评任务量来看，2016年我国共批准医疗器械注册申请24 206项，经CMDE技术审评后由CFDA审批通过的注册申请8 653项，比上年增长14.9%[10]，审评员人均年审评工作量远超过美国及欧盟平均水平。然而，随着中国以及全球医疗器械行业的高速发展，医疗器械技术审评环节存在的一些问题也显露出来。我国医疗器械注册申请数量巨大，而审评人员相对匮乏，造成审评周期较长[11]。新技术、新产品不断涌现，部分审评人员专业背景及技术能力还需提升[12]。这些问题在一定程度上影响了医疗器械产品及时上市。

为推动我国医疗器械技术审评工作质量和效率的提升，确保医疗器械的安全性和有效性，加快产品上市进程，我国医疗器械主管部门正在加紧推动审评审批制度改革。2015年国务院《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》中指出，“将食药总局列为政府购买服务的试点单位，委托符合条件的审评机构、高校及科研机构参与医疗器械技术审评及临床试验审评工作”[13]。同时业内也逐渐出现引入第三方技术审评机制的声音。因此，研究借鉴国外医疗器械第三方审评机制及法规的最新进展，探索中国医疗器械第三方审评机制的政策设计并适时引入，有助于优化监管资源配置，提高医疗器械技术审评的质量和效率，促进全球法规协调并推动中国医疗器械行业的健康发展。

3 讨论和建议

欧盟医疗器械新法规中对第三方评审机构的详细要求对我国未来引入医疗器械第三方评审机制具有重要的借鉴意义。

3.1 对我国引入医疗器械第三方审评机制的框架性建议

3.1.1 修订现行医疗器械注册法规，为第三方审评提供法律依据

我国医疗器械法规尚未对第三方审评工作做出相关规定，目前开展第三方技术审评缺乏法律基础。建议修订《医疗器械注册管理办法》等相关法规，为医疗器械第三方技术审评建立法规基础。

3.1.2 探讨第三方审评机构的资质认证、申请和退出机制

为确保第三方机构审评工作的质量，建议参考欧盟新医疗器械法规对公告机构的要求，从机构准入条件、整体要求、人员资质、质量管理体系、业务流程、监管及退出机制等方面探讨制订第三方审评机制的相关标准。

3.1.3 研究适合第三方机构审评的产品类别、范围及职权

在引入第三方审评机制初期，建议仅将机理明确、技术成熟、风险较低、无严重不良反应并已颁布技术审评指导原则的部分II类医疗器械作为试点，进口及国产产品分别由国家和省级医疗器械主管部门委托第三方机构参与技术审评。对较高风险的II类及III类器械仍由原省级或国家医疗器械审评中心负责技术审评。积累一定经验后，逐步扩大第三方审评试点范围。建议第三方审评机构对审评结论具有建议权，最终审评结论由对口负责的省级或国家审评中心审核后决定。

3.1.4 研究第三方机构审评收费机制

2016年5月，国家食品药品监督管理总局发布《药品、医疗器械产品注册收费标准的公告》，规定了第II、第III类器械首次、变更、延续注册及临床试验申请的收费标准。此公告在规范注册收费行为、保障注册申请人合法权益的同时，也为引入第三方审评机制奠定了可操作基础。建议根据审评质量、效率以及国际通行做法，结合中国国情研究合理的医疗器械第三方审评收费标准体系。

3.2 对我国未来医疗器械第三方审评机构监管的建议

3.2.1 在组织机构上确保第三方审评机构的独立性、公正性和保密性

第三方审评机构应独立于医疗器械制造商、供应商及其竞争对手，确保在组织架构及财务上与相关各方无任何从属或利益关系。对第三方审评机构提出禁止性要求，不得作为医疗器械设计者、制造商、供应商、所有人或利益方的授权代表；不得参与任何可能影响审评独立性及公正性的活动；不得通过获取的机密信息牟取私利。

3.2.2 要求第三方审评机构建立适合的质量管理体系

第三方审评机构应根据中国法规要求，结合审评实际，健全质量管理体系并确保其有效运行。将风险管理的理念贯穿于审评全过程，制定相应的质量方针和目标，建立监督检查机制，持续提高审评质量。

3.2.3 规范第三方评审机构人员资质条件及培训要求

第三方审评机构应明确规定各类人员职责以及在道德、教育、专业、技术、能力等方面的资质要求。在专业背景方面，应具有与医疗器械审评工作相关的医学、药学、生物医学工程、统计等专业大学及以上文凭；在技术能力方面，要求熟悉中国医疗器械法规、标准、指南及相关监管要求，对医疗器械技术特点、风险管理及临床评价等核心内容具有深入了解；在经验要求方面，建议对特定岗位提出任职年限及实践经验要求；在教育培训方面，要求制定并实施初始及持续培训计划，定期监测并评估审评员的基本能力、专业能力和技术能力。

3.2.4 制订第三方审评工作规范及流程

第三方审评机构应根据中国医疗器械法规及指南制定重点环节的工作规范及标准化操作流程，尤其是研发和生产环节质量管理体系审核、临床前评价以及临床评价等重要审评环节，应明确审评范围、程序、职责及时限等。要求审评记录完整，评估结论明确，报告格式统一规范。还应制定审评工作评估及改进程序以及与国家及省级医疗器械监管部门沟通交流的相关程序。

[1] 刘洋, 王丽萍, 刘清峰. 发达国家医疗器械第三方技术审评综述[J]. 智慧健康, 2017, 3(2): 1-4.

[2] 张斯璐, 徐亮, 袁鹏, 等. 关于加拿大医疗器械监管的探讨[J]. 中国医疗器械信息, 2013, 19 (4): 20-26.

[3] 李爽, 宓现强. 澳大利亚医疗器械监管概述[J]. 中国医疗器械信息, 2009, 15(6): 46-48, 71.

[4] 常永亨. 欧盟的医疗器械市场准入与第三方认证的区别[J]. 中国医疗器械杂志, 2010, 34(1): 42-43.

[5] 刘清峰. 美国FDA第三方机构审核510（k）及启示[EB/OL].http://www.paper.edu.cn/releasepaper/content/201401-804.

[6] 李竹, 杨牧. 国际医疗器械监管机构论坛介绍[J]. 中国药事,2015, 29(11):1181-1183.

[7] 付强. 现行欧盟医疗器械指令及与新法规对比浅谈[J]. 中国医疗器械杂志, 2016, 40(3): 202-206.

[8] European Commission. Europe Medical Device Regulation (MDR)[EB/OL]. https://www.emergogroup.com/resources/regulationseurope.

[9] 国家食品药品监督管理总局. 医疗器械注册管理办法（CFDA局令第4号）[EB/OL]. http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0053/103756.html.

[10] 国家食品药品监督管理总局. 2016年度医疗器械注册工作报告[EB/OL]. http://www.sda.gov.cn/WS01/CL0051/171161.html.

[11] 何韦静. 我国医疗器械注册监管现状及审评体系建设研究[D].成都: 成都中医药大学, 2015.

[12] 宓现强. 国外医疗器械监管专业人才培养概况及对我国的启示[J]. 中国医疗器械信息, 2009, 15(3): 44-47.

[13] 国务院. 国发〔2015〕44号关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/18/content_10101.htm.

The Suggestion of Introducing the 3rdParty Review System by Reference of EU New Medical Device Regulations

【 Writers 】LI Ying1, FAN Yubo1,2
1 School of Biological Science and Medical Engineering, Beihang University, Beijing, 100191 2 National Research Center for Rehabilitation Technical Aids, Beijing, 100176

In order to improve the ef fi ciency and quality of medical device review, EU adopts the third party organization—Notify Body (NB) to review the medical device. EU promulgated and implemented new Medical Device Regulation (MDR) on May, 2017, claimed more severe and detailed requirements to the third party review organizations. This paper tries to provide suggestions on introducing medical device the third party review system in China by researching the new requirements of the NB in MDR and taking consideration of China current medical device technical review situation.

EU new medical device regulation, introducing, the third party review, suggestion

F203

A

10.3969/j.issn.1671-7104.2017.06.013

1671-7104(2017)06-0440-03

2017-08-29