中美对会计师事务所跨境监管冲突及对策分析

摘要：经济全球化和资本市场的国际化推动我国会计师事务所向国际化服务发展，也使国家的监管开始跨越国境。“中概股”风波引发中美对会计师事务所跨境监管冲突，剖析引发跨境监管的表层原因和深层原因，并提出解决跨境监管冲突的对策建议。

关键词：跨境会计监管；冲突；对策

经济全球化和资本市场的国际化推动了我国会计师事务所向国际化服务发展，也使国家的监管开始跨越国境。伴随着国内公司跨境上市的不断增加，各国对会计师事务所的跨境监管引发的管辖冲突越来越引起人们的关注。

1.“中概股”风波引发中美对会计师事务所跨境监管冲突

随着经济全球化和各国证券市场的开放，我国许多企业选择在境外上市，其中选择在美国市场上市的占多数（这里简称“中概股”）。按照法律规定，上市公司需要向公众定期披露经过会计事务所审计的财务报告。中概股公司的财务报告主要是由国内会计师事务所审计。随着多支“中概股”被指出财务造假，美国证券交易委员会（SEC）根据美国法律对涉嫌中概股企业进行了调查。在对中概股的调查过程中，SEC向包括国际“四大”会计师事务所中国分所在内的多家中国会计师事务索要审计工作底稿均遭拒绝。2012年5月9日SEC以德勤拒交东南融通的审计工作底稿为由起诉德勤上海会计师事务所。之后，同年12月又以同样理由起诉了安永、普华永道、毕马威、德勤及德豪这五家会计师事务所在中国的分支机构。2014年1月23日，SEC暂停四大中国所对美上市公司审计业务，并对大华会计所进行了谴责。虽然2015年2月初，SEC与中国“四大”的官司出现转机，中国政府就跨境会计监管问题与美国监管机构进行多次磋商，但是中美对会计师事务所的跨境监管冲突已在所难免，如果这个问题不解决，一方面，对于中国企业境外上市会带来障碍，另一方面，也会对美国境外公司来美上市的市场产生影响。

2.中美对会计师事务所跨境监管冲突原因分析

2.1 中美对会计师事务所跨境监管冲突的表面原因——法律上的差异

美国法律赋予SEC和PCAOB对在PCAOB注册的外国会计师事务所享有检查和查阅工作底稿的权利，而我国法律对工作底稿进行了保密保护。

2.1.1中国对注册会计师事务所的监管法律

工作底稿是会计师事务所在对上市公司进行审计过程中形成的全部审计工作记录和获取的资料，是注册会计师形成审计结论、发表审计意见的直接依据，是明确审计责任的主要依据，其内容上也侧面反映出被审企业的真实经营状况及商业秘密。因此，我国法律从不同层次上对工作底稿加以保护。

《中华人民共和国注册会计师法》第19条规定“注册会计师对在执行业务过程中知悉的商业秘密，负有保密义务”。《中华人民共和国保守国家秘密法》第30条规定，“机关、单位对外交往与合作中需要提供国家秘密事项，或者任用、聘用的境外人员因工作需要知悉国家秘密的，应当报国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门批准，并与对方签订保密协议”。《中华人民共和国档案法》第18条规定，属于国家所有的档案和本法第十六条规定的档案以及这些档案的复制件，禁止私自携运出境”。《中国注册会计师执业准则》规定“会计师事务所应当制定政策和程序，以满足安全保管业务工作底稿并对业务工作底稿保密的目的”。

《会计师事务所从事中国内地企业境外上市审计业务暂行规定》第5条规定“中国内地企业依法委托境外会计师事务所审计的，该受托境外会计师事务所应当与中国内地会计师事务所开展业务合作。双方应当签订业务合作书面协议，自主协商约定业务分工以及双方的权利和义务，其中在境内形成的审计工作底稿应由中国内地会计师事务所存放在境内。”第12条规定“ 中国内地企业与为其提供境外上市审计服务的会计师事务所应当严格遵守《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》（中国证券监督管理委员会 国家保密局 国家档案局公告〔2009〕29号）。中国内地企业境外上市涉及法律诉讼等事项需由境外司法部门或监管机构调阅审计工作底稿的，或境外监管机构履行监管职能需调阅审计工作底稿的，按照境内外监管机构达成的监管协议执行”。

我国对会计师事务所的保密义务、跨境监管合作中工作底稿的调阅，以及外国监管机构是否有权入境现场检查我国会计师事务所在法律法规上进行了较为详细的规定。我国对企业境外上市的监管实行母国和东道国同时监管原则，但在涉及公司争议方面实行了长臂监管原则。

2.1.2美国对会计师事务所的监管法律

安然事件所暴露出的财务造假问题促使美国在2002年颁布了《萨班斯-奥克斯利法案》（以下简称“萨班斯法案”），同时成立了PCAOB，作用之一在于加强对注册会计师和会计师事务所的监管。

萨班斯法案第106节对外国会计师事务所做出了如下规定，“任何为发行证券公司编制或提供审计报告的外国会计师事务所，应该遵循本法案及委员会和据此颁布的规定，且在方式和程度上应该等同于根据美国法律或州法律建立和运营的公众会计师事务所，除有例外”。“如果外国会计师事务所发表了意见或提供其他实质性服务，注册会计师事务所基于此签发了全部或部分审计报告，该外国会计师事务所将被视为已同意，当该审计报告受到调查时，会计师事务所应该向委员会或提供其与此相关的工作底稿，外国的会计事务所要服从美国法庭关于提供这些工作底稿的命令”。根据萨班斯法案，为在美上市的公司提供审计服务的会计事务所要在PCAOB注册，注册后要接受SEC和PCAOB的监管，为在美上市的外国公司审计的外国会计师事务所届不例外。

从法律上看，由于中国强调境外上市公司要遵守中国的法律，因此，与美国的法律会发生冲突，中美两国在对跨境上市监管法律上存在监管重叠。

2.2 中美对会计师事务所跨境监管冲突的深层原因——国家利益的冲突

中美对会计师事务所跨境监管冲突的深层原因在于各国在跨境市场上维护自身利益角度的博弈。由于各国的国家利益，在对外开放的市场中，各国保有自己的国家管辖权，而跨境监管的冲突就来源于一国管辖权的域外扩张和他国国家管辖权的冲突。对跨境会计师事务所的监管具有较强的国家主体利益色彩。在跨境上市中从事服务的会计师事务所对于上市公司的许多重要信息都有所掌握，甚至会涉及企业秘密、行业秘密，甚至影响到国家利益。因此，各国政府对为跨境上市公司服务的会计师事务所坚持自己管辖，要求会计师事务所遵循自己的监管标准，服从自己的监管措施。跨境上市使资本市场跨境发展，各个国家在整个全球市场却无法做到完全利益共享，对跨境上市的管辖权之争必然引发激烈冲突。由于对会计师事务所居民管辖和地域管辖的无法调和，任何一个监管机构都无法有效监管其管辖范围内的跨境会计活动。在跨境市场缺乏公认制度约束的情况下，各国政府都从自身利益出发制定监管政策，从而可能触及他国利益。

3.我国解决中美对会计师事务所跨境监管冲突的对策

3.1 在坚持维护主权和安全的立场下，立足信任，加强合作，实现等效监管

面对中美对会计师事务所的跨境监管冲突，中国应继续坚持维护主权和安全立场，以我国现在法律框架为依据，中国监管机构应尽可能避免美国单边主义的执法要求。同时，中国也应尽量采用“信任母国模式”，充分尊重对所在国主权的尊重，加强美国监管机构的合作，尽力实现等效监管。以等效监管的方式实现中美对会计师事务所的跨境监管合作不仅尊重了中国的主权和利益，也符合美国2007年声明的态度立场。

中美双方要解决跨境监管冲突问题，需要不断加强双边合作，双方可以通过以下方式来实现合作：一，双方积极对话，签署执法合作备忘录，开展会计审计跨境执法合作。二，双方互派观察员，就对方的监管程序和方法提出意见和建议，中美双方监管机构定期召开联络会议，及时沟通在监管中发现的问题以及需要注意的问题。三，明确合作模式。目前中美双方初步商定，以工作底稿出境方式对一家中国事务所开展检查试点，并在财政部专门成立了跨境监管合作工作领导小组。四，中国监管机构应在同美国进行监管合作过程中，发现两国监管的差异，改善并提高我国的监管水平。

3.2 积极倡导建立国际会计监管组织

跨境市场环境下会计师事务所的会计服务呈国际化发展，只有将跨境会计监管当成一种全球性的公共产品，才能让现有的监管突破国界的限制，让监管与会计服务同步延伸。但目前尚没有一个公认的统一的监管机构来提供并合理分配这种公共产品，各国只能独自承担监管职责。此时，任何一国监管机构都无法有效监管其管辖范围内的跨境会计活动，除非得到其他国家监管机构的协助。

市场的国际化推动监管的国际化，监管的国际化进程要求构建国际会计监管组织来协调跨境上市中存在的冲突问题。该组织的主要宗旨是保证会计信息的真实、透明，降低市场交易成本和风险，实现投资者和各国的共同利益。该组织的工作主要包括：（1）提供各国认可的统一的监管标准；（2）对各成员国的会计监管状况建立评审机制；（3）建立冲突解决机制，明确冲突解决的原则、程序和解决方案的效力；（4）会计师事务所的监管；（5）跨境监管的执法合作。

3.3 会计师事务所加强自身管理，强化质量控制体系

会计师事务所作为跨境上市的会计服务组织，就注重自身的建设 ，建立科学可行的质量控制体系，并严格按照质量控制体系加强自身管理，以注册会计师执业准则和道德规范约束自己，保持会计师事务所在执业过程中的独立性。同时，会计师事务所在国际化发展的过程中应重视对国际化会计专业人才的培养，提升跨境服务质量。

参考文献：

[1]孙铮.中国企业境外上市、会计准则趋同与会计审计跨境监管——由中概股风波谈起.新会计，2014-02-28.

[2]乔炜.会计监管的国际合作机制研究.财政部财政科学研究所博士论文，2012.

[3]曹军.中美跨境会计监管合作问题及对策分析.中国总会计师，2013（10）

[4]左箭.中美对会计师事务所跨境监管问题研究.财政部财政科学研究所硕士论文，2014.

作者简介：

胡显莉，讲师，重庆大学博士在读，研究方向：会计理论和经济法。