基于政策文本分析的科技政策评估模型和实证研究

袁志彬

〔摘要〕

政策评估是公共政策理论与实践的重要内容。目前的政策评估主要基于政策实施的进展和结果（与政策设定的目标相比）来进行。政策文本分析主要着眼于文本内容的挖掘和分析。本文初步建立了基于政策文本分析的科技政策评估的概念模型，并进行了实证研究。结果表明，这一概念模型简单有效，值得进一步完善和推广。

〔关键词〕

政策评估；政策文本分析；评估模型；实证研究

〔中图分类号〕D63-31〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2017）01-0056-04

一、政策评估的方法概述

政策评估是利用科学的方法和技术，依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向做出基本的判断，从而调整、修正政策和制定新的政策。

一般认为，政策评估既是对政策的效果、效益、效率和政策执行过程进行科学测量的过程，也是对政策的价值、目标、因政策执行而导致的利益分配变化等问题做出评估的过程。其中，前者是一个事实问题，后者是一个价值问题，事实问题的评估应主要基于技术理性和专业知识标准而进行，价值和利益偏好则应主要通过公众参与方式，运用公众知识予以评判。〔1〕

政策评估的目的是完善该项政策并为相关政策的制定提供借鉴的基本判断，选择政策评估模式除应考虑科学性、客观性、有效性、可行性等公认的选择依据外，还应该注意适用性、价值导向、简单易行和与相关者的沟通等问题。〔2〕

具体到科技政策评估，目前相关研究有：李永生分析了我国科技政策评估的作用、问题，并提出了相应对策。〔3〕匡跃辉梳理研究了科技政策评估的标准（效益标准，效率标准，效应标准，生产力标准）与方法（同行评议法，自我评定法，对比分析法，成本-效益分析法，统计抽样分析法）。〔4〕总的来说，目前我国的科技政策评估主要集中在对政策措施的实施情况进行评估，尚未回溯到政策文本进行分析评估。

二、政策文本分析的研究进展

文本分析就是从文本的表层深入到文本的深层，从而发现那些不能为普通阅读所把握的深层意义。具体来说，就是按照需要，对一系列相关文本进行比较、分析、综合，从中提炼出评述性的说明和判断。

目前，我国的政策文本分析的研究工作尚处于初步阶段。如杨正联通过公共政策话语文本的结构构成、语句有效性条件以及公共政策话语本身的系统性特征的理论考察， 初步构建了一个关于公共政策文本分析的理论框架， 参照这一理论框架， 可以对客观的公共政策话语文本做出学理层面的分析和理解。〔5〕汪涛等人首次提出了适合我国实际情况的科技政策文本编码和类定量化分析框架，并对1996-2007年间北京市科技政策进行了实证研究。〔6〕总的来看，目前的政策文本分析的研究尚没有形成规范的模式或模型，多数处于定量分析的基础阶段。

三、基于政策文本分析的科技政策评估模型及实证分析

目前的政策评估主要从政策实施的结果进行评估。即使是事先的评估也只是限于对政策的方案进行评估，尚没有系统规范的基于政策文本的评估方法。本人试图从政策主体、政策对象、政策目标、（目标）可行性、（措施）可执行性等5个维度构建基于政策文本的评估模型。

通常来说，政策是指公共政策。公共政策的定义很多，如政策科学主要的倡导者和创立者哈罗德·拉斯韦尔与亚伯拉罕·卡普兰认为公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。美国伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。司图亚特·S·那格尔认为“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所做出的决定”。概括来说，公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。

根据这一定义，公共政策首先必须具备公共目标、实施的主体和对象，其次还要有方案（实施手段等措施）。因此，本人提出的5个维度中，最核心的3个维度是政策主体、政策对象和政策目标，属于政策文本评估的第一层次。如果这3个维度有缺失，说明该项政策具有先天的不足。严格来说，缺乏这3个维度中的任何一个，都表明这不是一个完整有效的政策文本。可行性是政策目标的进一步深化和细化要求，（措施）可执行性是政策主体和政策对象中间的桥梁。（目标）可行性、（措施）可执行性这2个维度属于第二层次。可以简要地用示意图1来表示。

根据上述基于政策文本分析的政策评估模型，我们系统梳理了党的十八届三中全会（2013年11月）到2016年4月之间出台的有关科技体制改革中人才制度改革问题有关政策。为了更加清晰可见，我们把人才制度改革政策进一步细分为若干政策点，然后从五个维度逐一进行分析和研究，得到了初步的分析评估结果（详见表1）。

从上面的综合分析可以看出，10个政策点中在政策主体和政策对象方面都比较明确。但在政策目标方面出现一定的差异化，10个政策点中有9个具有中期目标，5个有近期目标（和中期目标可以交叉），均没有长期目标。在政策目标的可行性的维度中，具有较好可行性（有量化的可考核指标）的政策点只有3个，不足半数，其余的政策均为描述性的定性政策目标。在措施的可执行性的维度中，10个政策点中有7个具有好的执行性，3个具有一般的可执行性，表明改革政策中的措施可执行性指标总体尚好。

下面结合一个具体的科技政策案例进行分析。2016年10月13日，科技部、教育部、中国科学院、中国工程院、自然科学基金会、国防科工局和国务院扶贫办关于印发《科技扶贫行动方案》的通知（国科发农〔2016〕314号）。〔7〕该方案的政策文本包括指导思想、主要目标、重点任务和行动保障四个方面内容。

从政策文本分析来看，政策主体包括科技部、教育部、中国科学院、中国工程院、自然科学基金会、国防科工局、国务院扶贫办等部门；政策对象是贫困地区；政策目标是：到2020年基本形成贫困地区创新驱动发展的新模式，贫困地区基层科技服务能力得到明显增强，区域扶贫产业得到较快发展，人员科技文化素质得到较大提高，创新创业热情不断增强，内生发展动力大幅提升，创新驱动精准扶贫精准脱贫成效显著，（目标）可行性基本属于定性描述；（措施）可执行性方面，包括统筹推进（成立科技扶贫行动部际协调小组，定期召开会议，共同推进工作落实）、加大支持（各成员单位要将科技扶贫行动作为本单位的重点工作，运用部门职能和行业资源做好精准脱贫工作）、营造环境（各成员单位组织主要媒体及时向社会各界宣传科技扶贫行动的工作进展、扶贫成效和典型经验，营造全社会参与科技扶贫的良好氛围），目标的可执行性方面太笼统。同时，缺乏详细具体的举措。运用本文提出的基于政策文本分析的5个维度评估模型，具体评估结果见表2。

四、结论

本文运用我们提出的基于政策文本分析的科技政策评估模型对我国近三年来出台的有关科技体制改革中人才政策的有关政策点和最近发布的《科技扶贫方案》进行了认真梳理、分析和评估。结果表明，这一模型简单有效，有待今后在政策实践中不断进行完善和推广。这一分析模型既可以适用于评估过去出台的各类改革政策，也可以用于对即将出台的某一项具体政策进行发布前的预评估。经过这一模型分析评估后，可以及时有效发现政策的不足之处，及时进行完善和调整，有助于今后出台的政策更加科学、规范、有效。

〔参考文献〕

〔1〕赵峰，张晓丰.科技政策评估的内涵与评估框架研究〔J〕.北京化工大学学报（社会科学版），2011，（1）.

〔2〕王雪梅，雷家骕.政策评估模式的选择标准与现存问题述评〔J〕.科学研究，2008，（5）.

〔3〕李永生.我国科技政策评估：作用、问题及其对策〔J〕.科技管理研究，2011，（21）.

〔4〕匡跃辉.科技政策评估：标准与方法〔J〕.科学管理研究，2005，（6）.

〔5〕杨正联.公共政策文本分析：一个理论框架〔J〕.理论与改革，2016，（1）.

〔6〕汪涛，安暄.类定量化科技政策文本分析框架构建及北京市科技政策演进分析〔J〕.技术经济，2011，（6）.

〔7〕科技部、教育部、中国科学院、中国工程院、自然科学基金会、国防科工局、国务院扶贫办关于印发《科技扶贫行动方案》的通知〔EB/OL〕. http：//www.most.cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2016/201610/t20161025_128434.

【责任编辑：刘彦武】