全过程水利预算项目管理的实践与思考

钱水祥，王健宇，王怀通，关 欣，毕诗浩

(水利部预算执行中心,100053,北京）

水利财务与经济

全过程水利预算项目管理的实践与思考

钱水祥，王健宇，王怀通，关 欣，毕诗浩

(水利部预算执行中心,100053,北京）

强化水利预算项目管理，对于推进依法治水，深化水利改革，确保项目真实、合法和绩效具有重要现实意义。在深入各流域机构调研基础上，结合“十二五”水利预算管理“三项机制”实践，借鉴生命周期理论，通过归纳梳理和集成创新，提出“项目申报精心指导、项目审核严密公正、项目支付安全顺畅、项目采购依法合规、项目验收严格及时、绩效评价科学合理”的全过程水利预算项目管理新思路,并对其重点内容和初步成效予以阐述。针对水利预算项目管理存在的薄弱环节，主要从健全项目管理机制、理顺项目管理链条、完善项目管理专家库等入手，提出加强政策制度修订、业务财务衔接、中介机构考核管理等对策建议。成果具有较强的理论性和可操作性。

：预算项目；全过程管理；项目储备；绩效评价

党中央、国务院高度重视深化预算管理制度改革，财政部出台了一系列加强和改进项目支出预算管理的举措。水利预算项目财政投入大，耗用资源多，与国计民生关系密切。加强水利预算项目监管，对于推进依法治水，深化水利改革，确保项目真实、合法和绩效具有十分重要的现实意义。为不断提升水利预算项目管理水平，2016年水利部预算执行中心 （以下简称预算中心）课题组深入各流域机构，运用实地考察、个别座谈、调查问卷等方式开展调查研究，结合“十二五”水利预算管理“三项机制”的生动实践，通过总结归纳梳理和系统集成创新，提出全过程水利预算项目管理新思路。

一、理清思路：强化全过程水利预算项目管理

为进一步加强水利预算项目管理，提升预算项目管理科学化、精细化水平，经过不断探索实践，预算中心强化顶层设计，明确了预算项目编报、审查、支付、采购、验收和绩效评价等关键环节之间的相互关系和工作定位，既体现各工作环节是紧密衔接、不可分割的一个整体系统，又明确了各环节的重点和要求，借鉴生命周期理论，提出了全过程水利预算项目管理的思路，即“项目申报精心指导、项目审核严密公正、项目支付安全顺畅、项目采购依法合规、项目验收严格及时、绩效评价科学合理”。

根据项目生命周期理论，项目的生命周期一般包括立项决策阶段、实施阶段和完工后交付使用阶段。在项目决策阶段应整合项目上下游信息进行全面分析，并根据项目利益相关者的需求合理确定项目总体目标及其价值，对项目的设计方案进行全面评价及合理优化；在项目实施阶段，根据项目前期所确定的生命周期目标对项目实施全过程进行控制和监督；在项目完工交付使用阶段，对投资项目建设产生的经济、社会和环境效益等进行综合评价。因此，本课题结合水利预算项目特点，将水利预算项目全生命周期分为事前储备、事中实施和事后评价三个阶段。一是强化水利预算项目储备。做好预算项目申报前期指导培训，提升预算项目编制质量；认真组织预算项目评审，夯实预算项目前期论证工作。二是加强预算项目实施监督管理。严格开展水利预算项目国库集中支付、时序进度考核、动态实时监控及政府采购，保障水利资金使用序时均衡安全，实施绩效目标中期监控检查，规范水利预算项目实施内容。三是加强水利预算项目后评价。做实水利预算项目验收，提高水利预算项目成果质量；完善水利预算项目绩效管理，推动水利预算项目绩效提升。

二、事前储备：项目申报精心指导、项目审核严密公正

水利预算项目储备是水利预算管理的首要前提，是保证预算执行的基础，储备的项目是否科学、合理、可行，将直接影响项目实施及预算执行效果。

1.精心指导：加大宣贯答疑力度，着力提升项目文本编制水平

为做好年度预算项目储备，预算中心及各项目单位内部应不断强化对项目编报的指导答疑，精心做好服务指导。一是每年举办专题培训班，对各单位财务和业务人员进行专题培训，分析财政形势，讲解项目储备工作要求。二是做好各项答疑工作，明确专人负责对项目编报过程中遇到的各类问题进行答疑，促进各单位提升项目申报文本质量。

2.严格审查：严密公正实施项目审查，夯实预算项目管理基础

（1）合规性审查的原则、依据和内容

合规性审查必须坚持 “系统全面、突出重点、集中审核、集体会商决定审查结论”的原则。合规性审查的依据：预算项目管理相关办法和各分类项目支出管理办法、定额标准及支出范围等。合规性审查的主要内容：对新增项目和延续性项目的新增工作内容及经费的合规性、合理性进行审查，对存量项目及基层单位项目是否存在不合理工作内容及经费、项目文本格式及绩效目标指标填写是否正确等进行审查。另外，合规性审查必须坚持与绩效目标指标审查有机结合、同步推进，避免项目内容与绩效目标指标的割裂脱节。

（2）专家审查的原则、依据和内容

实施专家审查，旨在提升预算项目储备质量。专家审查必须坚持的原则：依法依规、实事求是、客观公正、严谨细致。组织专家审查应建立“财务搭台、多方参与”的工作机制，统一审查标准，从严把握尺度，科学核定工作内容，严格核减经费规模，认真讨论，民主决策，确保专家评审意见有理有据、真实可靠。专家审查的主要依据：预算项目管理相关办法和各分类项目支出管理办法、定额标准及支出范围等。专家审查的主要内容：判断项目立项依据是否充分，项目工作内容是否可行，项目经费支出是否合理等。

（3）建立沟通反馈和会商复议机制

合规性审查意见和专家审核意见应及时反馈各项目申报单位，应建立反馈沟通和会商复议机制，有效满足基层单位实际需求，着力提升水利财政资金使用效率。

三、事中管理：项目支付安全顺畅、政府采购依法合规

水利预算项目执行监督管理是保证项目资金使用安全的关键，直接影响财政资金使用预期绩效目标的实现。

1.强化预算执行考核，避免突击花钱

预算中心按照序时、均衡、安全、有效的要求，依据考核办法的规定，对部各直属单位预算执行情况逐旬统计、分月通报、按季考核，及时将预算执行进度上报部领导，并以表格、文件、短信等形式发送相关司局和直属各单位负责人，督促各单位加快预算执行进度。

2.预算支付动态监控，防范资金风险

预算中心设专人对部直属单位的国库支付信息逐笔审核，对监控中发现的疑点问题及时下发通知，对经核实认定的问题要求及时整改。每月撰写动态监控报告，并将监控结果纳入各单位预算执行考核。针对监控发现的问题，实时组织开展现场核查，督促有关单位对问题进行整改。

3.严格实施政府采购，确保公开透明

政府采购是节约财政支出、提高采购资金使用效益、强化宏观调控、推进反腐倡廉的重要手段。在政府采购预算编制环节，加强对各单位政府采购预算进行审核，做到应编尽编,编制合理，严禁超标申报采购预算；在政府采购计划审核环节，严禁超预算、超标准编制采购计划；在采购组织形式和采购方式实施环节，严格变更采购方式和进口产品审核。

4.开展绩效中期监控，实现年度目标

水利预算项目绩效目标中期监控是预算管理的重要环节。通过定期采集绩效运行信息并汇总分析，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。预算中心按照建立“预算编制有目标、预算执行有跟踪、预算完成有评价、评价情况有反馈、评价结果有应用”的全过程水利预算绩效管理的要求，引入专业中介机构和专家对部门试点项目绩效目标运行情况进行中期监控和评价，并将监控结果反馈项目单位，组织整改落实，确保项目年度绩效目标的实现，推动预算项目绩效管理从重 “事后评价”到重“过程与结果并重”的转变。

四、事后评价：项目验收严格及时、绩效评价科学合理

水利预算项目实施后的验收管理和绩效评价是实施科学化、精细化管理的重要内容，有利于落实项目单位支出责任，降低支出成本，提高成果质量；有利于发现资金使用和单位管理的薄弱环节，完善管理制度，改进管理措施；有利于深化水利预算单位各项改革措施落实，优化资源配置，发挥整体效益。

1.项目验收严格及时，验收结果注重应用

水利预算项目验收与预算编制、执行、监督、绩效评价共同组成预算管理的有机整体，是项目管理必不可少的重要环节。按照《水利部中央级预算项目验收管理暂行办法》的规定，预算中心在各二级单位自行验收基础上，组织有关专家通过现场抽查、实地查看、召开验收会等方式进行复验；对不符合验收条件或存在问题的项目，督促项目单位限期整改。对于全国水利普查项目验收、国家水资源监控能力建设（一期）等实施时间长、资金规模大的水利部重大项目，待项目整体完成后，统一组织项目整体验收。

2.绩效评价科学合理，评价结果注重应用

水利预算项目绩效评价是确保财政资金高效利用的重要工具。根据“过程管理与效果管理并重，财务和业务部门紧密协作配合”的原则，不断完善绩效评价管理机制，系统推进绩效管理工作。一是组织项目单位开展自评价。撰写项目支出年度绩效报告和自评价报告，整理相关佐证资料，对自评发现的问题及时整改。二是组织第三方中介机构开展现场复核评价。在二级预算单位自评价的基础上，组织第三方中介机构，通过比较法、数据核对法、公众评判法等方式，对各二级预算单位自评价的程序规范性、结论公正性、依据充分性等进行再评价，形成现场复核报告。三是组织相关专家对自评与复评结果差异较大项目实施抽评。在各单位自评价与中介机构复核评价基础上，预算中心组织相关专家，选取结果差异较大的典型单位和项目开展现场抽查，对绩效评价工作面临的问题进行讨论和答疑，并听取基层单位对完善绩效评价工作的相关建议。四是强化绩效评价结果的应用。正式向各单位反馈绩效评价结果，督促相关单位组织整改落实，确保年度绩效目标按期实现，推动水利绩效管理工作不断提升。

五、取得的成效：实现项目管理精准、均衡、安全、高效

通过强化全过程水利预算项目管理的实践，水利部在财政部考核的预算管理工作中持续多年获得一等奖好成绩。

1.项目储备强化立项精准规范，提升了预算项目编制质量

通过实施预算项目储备，一是强化了项目前期审查论证，对项目预算执行中可能遇到的风险因素和关键点进行超前论证，避免实施条件不成熟的项目纳入部门预算项目库；二是提升了项目储备的前瞻性，项目储备较预算申报提前一年，对不入库的项目原则上不予安排预算，使预算项目安排具有科学性和有效性，避免了仓促论证，杜绝了临时动议；三是提高了项目立项的精准性，优先将事关水利改革发展的中心工作、重点工作纳入预算项目储备范围，提高了预算安排对水利事业发展的保障能力。

2.项目实施强化事中监督管理，确保资金使用序时均衡安全

通过项目实施过程监督管理，一是建立了预算执行管理领导责任制，部机关本级和部属二级预算单位作为财政资金预算执行的主体，主要负责人亲自抓预算执行，对本单位预算执行负总责；二是提高了项目单位对项目管理的重视程度，将预算执行过程中的监督管理与具体奖惩措施挂钩，既包括优先安排项目预算、评先评优等奖励措施，又包括扣减预算规模、取消评先评优资格等惩戒措施，激励了先进，鞭策了后进，奖惩分明；三是保证了项目资金使用的安全，水利财政资金实现了横向到边、纵向到底、路径无障碍、监控系统运行自动预警的“全覆盖、全过程、全天候”监控，有效防范各种风险，确保资金运行安全；四是提升了项目实施过程的准确性，适时实施水利预算项目绩效目标执行情况中期监控，发现预算支出绩效运行和原定绩效目标发生偏离时，及时提醒，督促整改落实，确保项目实施有序推进。

3.绩效管理强化投入产出效果，提升了预算项目支出绩效

通过预算项目后评价，一是规范了预算项目的管理，水利预算项目验收时对项目组织实施情况、工作内容、工作进度等进行审查，将发现的实施过程中的问题进行及时反映，为下一步项目单位规范管理提供了宝贵意见；二是提升了预算项目的绩效，水利预算项目绩效评价对项目的投入、过程、产出、效果、服务对象或项目受益人满意程度、达到预期产出所需要的成本资源等进行评价，从多方面反映项目的实施效果，为推动提升预算绩效提供支撑保障。

六、困难与问题：水利预算项目管理面临新要求

近年在水利部党组高度重视和正确领导下，水利预算项目管理取得了显著成效。但面对新形势、新要求，水利预算管理仍有需要提升的地方。

1.水利预算项目管理的制度体系有待进一步完善

水利部预算项目管理相关制度不断完善，并在实践过程中发挥了重要作用，但与党中央、国务院对强化预算项目管理的新要求相比，一些政策还需适时更新、完善。同时，水利改革发展也面临新形势，水利预算管理相关政策仍需适时修订或补充完善。

2.预算项目管理中业务与财务部门沟通衔接不够

项目申报过程中，有的项目与水利发展的中心工作关联性不强，缺乏前瞻性。项目执行管理中，部分业务工作与项目支出进度不相匹配。项目后评价过程中，个别项目业务部门与财务部门缺乏有效衔接，影响绩效评价完整性。

3.预算项目管理的专家库及中介机构考核需加强

一方面，项目管理专家库仍需加强，部分项目专业性强，相关领域专家数量有限；在预算绩效管理中，既懂水利业务又懂预算绩效管理业务的复合型专家人数不多，有时出现专家选择困难等情况。另一方面，第三方市场发展较慢，存在中介机构成果质量参差不齐、个别中介机构廉洁自律规定执行不严等问题。

七、对策与建议：采取有效措施解决突出问题

为系统全面解决上述水利预算项目管理面临的困难和问题，课题组认为：应健全项目管理机制，理顺项目管理链条，完善项目管理专家库；以职能业务为先导，以项目管理为主线，以信息平台为纽带，有机融合业务管理与预算管理，分工把口，紧密配合，加强中介机构考核管理，不断凝聚项目管理合力。

1.健全项目管理机制，加强政策制度修订

根据《财政部关于进一步做实中央部门预算项目库的意见》等相关政策要求，在总结水利部门预算项目管理实践经验基础上，抓紧修订《水利部预算项目管理储备暂行办法》《水利部中央级项目支出预算管理细则（试行）》《水利部中央级预算项目验收管理暂行办法》《水利部部门预算绩效管理暂行办法》等多项水利预算项目管理办法，贯彻落实预算管理最新精神，着力解决水利预算项目管理的实际困难和突出问题。

2.理顺项目管理链条，加强业务财务衔接

应理顺和明确财务主管部门与业务司局的关系和职责。在项目储备环节，进一步明确财务和业务部门职责分工，由业务部门提供项目清单，对工作内容进行具体说明，列出工作要点，以此作为项目储备的重要参考，财务部门在此基础上对项目经费进行审核。在项目实施环节，建立业务为主、财务监督的合作机制，由业务部门负责按照项目实施方案有序推进各项工作，财务部门做好相关的服务和监督，确保资金使用安全高效。在项目后评价环节，有机衔接业务管理与预算管理，由财务部门牵头组织开展后评价，业务部门从自身业务角度配合完成相关工作。

3.完善项目管理专家库，加强中介机构考核

进一步完善水利财务、业务专家库，整合现有资源，建立相对完整、统一的水利财务业务管理专家库，优先将既有专业业务技能又懂预算管理相关工作的复合型人才选拔入库；制定相应政策，确定专家分类、明确专家范围、规范专家库的使用管理等。建立中介机构甄选机制和工作绩效考评机制，通过问卷调查、电话回访等方式对中介机构的履职尽责和廉洁自律情况进行再评价，将评价结果作为选择中介机构的重要依据，选择信誉好、经验丰富、业务能力强的中介机构参与预算项目管理。

综上所述，强化全过程水利预算项目管理，关涉“精准、均衡、安全、高效”目标实现，对于推进依法治水、深化水利改革具有重要意义。针对实践中发现的水利预算项目管理制度体系有待完善、业务与财务部门沟通衔接不够、预算项目管理专家库及中介机构考核需加强等问题，可以从健全项目管理机制、理顺项目管理链条、完善项目管理专家库等方面入手，着力加强政策制度修订、业务财务衔接、中介机构考核管理等，有助于进一步提升水利预算项目管理水平,从而更好地服务于水利部党组关于新时期节水、治水、管水、兴水、护水等重大方针政策措施的落地落实。

[1]中央文献研究室，中国外文局.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].2013.

[3]财政部.关于进一步做实中央部门预算项目库的意见[R].2016.

[4]财政部.关于加强中央部门预算评审工作的通知[R].2015.

[5]财政部.关于推进预算绩效管理的指导意见[R].2011.

[6]钱水祥.政府投资项目全生命周期绩效审计评价模型研究[J].社会科学战线，2014（4）.

[7]郝振平.政府预算执行审计的目标分析[J].审计研究，2009（2）.

[8]宋常，赵懿清.投资项目绩效审计评价指标体系与框架设计研究 [J].审计研究，2011（1）.

责任编辑 张金慧

Practice and consideration of whole process management of budget in water conservancy project

Qian Shuixiang,Wang Jianyu,Wang Huaitong,Guan Xin,Bi Shihao

Strengthening project management is of great significance to manage water in a lawful manner,deepen water sector reform,and ensure validity and benefits of budget project.Based on studies and investigation in river basins,a new approach of whole process management that emphases guidance before project application, strict and justice project evaluation,safe and smooth disbursement,standardization of procurement process,strict and timely in project acceptance,and scientific performance evaluation,has been adopted by referring life cycle theory and summary of practical experiences accumulated during 12th Five-Year Plan about water budget management.Considering the weak points in management of budget project,it is suggested to improve the mechanism of project management,straighten project management chain and build expert database,take practical measures such as revision ofpolicy and regulations,improve business financialcohesion and evaluate performance of intermediate bodies.The practice lays a theoretical base for further application of this approach.

budget project;whole process management;project reserve;performance evaluation

TV+F275.5

：B

：1000-1123（2017）10-0044-04

2017-04-18

钱水祥，副主任，研究员。

水利部2016年度调研课题。