长治市立法保护辛安泉饮用水水源地的特点解析

程 飞，武举国，李福翠，田 昊

（1.山西省长治市水资源管理委员会办公室，046000，长治；2.长治市第十四届人民代表大会法制委员会，046000，长治）

长治市立法保护辛安泉饮用水水源地的特点解析

程 飞1,2，武举国1，李福翠1，田 昊1

（1.山西省长治市水资源管理委员会办公室，046000，长治；2.长治市第十四届人民代表大会法制委员会，046000，长治）

长治市辛安泉是山西省第二大岩溶泉，为全国重要水源地之一。长治市启动了首批地方性法规《长治市辛安泉饮用水水源地保护条例》的立法工作。本文从立法的针对性、及时性、系统性和可操作性方面，解析了长治市立法保护辛安泉饮用水水源地的特点，旨在推进水源地保护工作的“于法有据”。

水资源；立法；辛安泉；饮用水水源地；水污染；长治市

随着经济社会发展，水源地安全问题日益突出，饮用水水源地保护成为共同关注的话题。诸多学者结合饮用水水源地保护规划、饮用水水源地安全保障达标建设等工作，针对国内的重要流域或典型片区进行了饮用水水源地现状调查评价及保护探讨，更有许多学者研究和解决饮用水水源地保护立法的健全、完善以及执法问题，将饮用水水源地保护提升到法律保障层面。

结合山西省长治市实际，加强辛安泉饮用水水源地立法保护已成为非常重要与迫切的议题。长治市启动了《长治市辛安泉饮用水水源地保护条例》（以下简称 《条例》）的立法工作。从地方立法工作部署、专题调研、《条例》草案以及立法说明，可以看出长治市立法保护辛安泉饮用水水源地的工作具有针对性、及时性、系统性和可操作性等特点。

一、立法的针对性

辛安泉是山西省第二大岩溶泉，泉域面积10 950 km2，涵盖长治市除沁源县之外的其他12个县（市、区），以及晋中市的榆社县。辛安泉水量丰沛，水质优良，泉水集中出露于潞城市、黎城县、平顺县三地交界的浊漳河河谷地带。长治市饮用水水源地建设在这一区域的潞城市辛安泉镇西流村，由长治市供水总公司在此提水，供水范围包括长治市主城区，长治市郊区马厂镇、故县，潞城市城区和管道沿线村庄以及长治县县城，供水区域约80 km2，覆盖人口约80万人，是长治人民的“生命泉”。2011年长治市辛安泉水源地被水利部列入全国重要水源地名录。

此次立法，《条例》中明确“辛安泉饮用水水源地”是指长治市在潞城市辛安泉镇西流村辛安泉排泄区建设的城镇集中式饮用水水源地。《条例》适用于辛安泉饮用水水源地保护区和辛安泉域范围内的水环境、水资源保护及相关管理活动。

二、立法的及时性

1.立法条件初成

根据 《中华人民共和国立法法》和山西省十二届人大常委会第二十三次会议决定，长治市被赋予地方立法权，可以在对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的事项制定地方性法规。已颁布执行的《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《饮用水水源保护区污染防治管理规定》《山西省水资源管理条例》《山西省泉域水资源保护条例》等法律法规对饮用水水源地保护已作出了相应的法律规定。在国家和山西省法规体系建设层面，目前已经颁布施行的诸多相关法律法规主要是在水利工程建设、水污染防治、水资源保护等方面。上海、浙江及山西大同等省市近年先后出台并施行的饮用水水源保护条例，为长治市辛安泉饮用水水源地保护立法提供了借鉴。中共长治市委、市人大、市政府在水源地的水资源保护、水污染防治、水生态修复与水环境治理等方面做了大量积极的工作，为水源地保护立法积累了实践经验。社会公众对保护长治市“生命泉”辛安泉的呼声和要求也越来越高，为水源地保护立法创造了良好的社会氛围。

2.保护形势紧迫

①辛安泉泉水流量呈总体减少趋势。降雨补给是影响泉水流量的主要因素，随着降雨量的减少，辛安泉泉水流量总体呈减少趋势。1956—1979年，全市平均降雨量为606 mm，泉水平均流量为10.1 m3/s；1980—2000年，全市平均降雨量为537 mm，泉水平均流量为8.58 m3/s；2001—2014年，泉水平均流量仅为4.51 m3/s。

②辛安泉地下水水位呈下降趋势。辛安泉岩溶地下水开采量由1980年的0.03 m3/s发展到2014年的3.4 m3/s，已占其可开采量 （7.22 m3/s）的47.1%.岩溶地下水开采量的逐年加大，导致辛安泉地下水水位呈总体下降趋势。1997—2012年，年度降幅为0.12~0.39 m。2013—2015年，经过山西省、长治市两级政府开展的“地下水水位止降返升”“关井压采”专项工作，辛安泉地下水水位有所回升，年平均回升约0.52 m。

③辛安泉地下水水质在一定程度上受到污染。多年来辛安泉水源地水质一直达到地下水环境质量Ⅱ类水以上标准，符合国家饮用水标准。但在其水质评价中氯化物、硫酸盐、氨氮、总硬度、矿化度等一些指标显现出增高的趋势。

④水源地水生态环境遭到不同程度的破坏。水源地农业生产使用化肥、农药，水产养殖业投放饵料，农村生活垃圾随意堆放等，从点到面对辛安泉水源地水质造成了直接影响。泉域重点保护区部分河段开发水上漂流等旅游项目，修建码头、酒店等附属设施；水源地部分林地被占用，致使天然湿地面积大幅度减少，水源涵养林地大面积退化等因素严重破坏了水源地原有的生态环境。

三、立法的系统性

1.法律法规为指导

我国新立法法第七十二条第二款明确指出“设区市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”；水法第六条、第十四条、第三十条分别从水污染防治、城乡局面生活用水、水长期供求规划等方面做出了要求；环境保护法第二十九条从生态红线保护层面对“重要的水源涵养区域”要求采取措施予以保护，严禁破坏；水污染防治法第三条中提出“优先保护饮用水水源”，第七条明确国家可通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域的水环境生态保护补偿机制，第五十六条写明国家建立饮用水水源保护区制度；《水污染防治法实施细则》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》就保护区的划分及相应的管理办法作出了具体指导。《山西省水资源管理条例》和《山西省泉域水资源保护条例》更是有针对性地给出了河湖水库、水源河源、泉域生态、划定保护等方面管理工作的法律依据。

2.制度细则相配套

①建立辛安泉饮用水水源地分级保护制度。根据水源地保护实际需要，沿用环保部门划定的辛安泉饮用水水源地一级、二级保护区，划定辛安泉饮用水水源地准保护区，同时考虑水利部门划定的辛安泉域重点保护区范围。根据各级保护区的范围，以及区域水文地质特点对水源地水质、水量产生的影响，禁止各种类别的行为活动，制订不同级别的保护措施。

②建立饮用水水源地保护区禁止行为细则。根据有关法律、法规，围绕水源地保护的目标，明确水源地各级保护区禁止行为，在准保护区内禁止：a.直接或间接向水域排放不符合国家及地方规定排放标准的废水；b.利用渗井、废弃矿井、废弃井孔等排放工业废水、生活污水和矿坑水；c.孔隙水、裂隙水和岩溶水混合开采；d.衬砌封闭河道底板；e.法律、法规规定的其他禁止行为。在二级保护区内除禁止准保护区内禁止的行为外，还应当禁止：a.新建、改建、扩建炼焦、化工、炼油、冶炼、电镀、皮革、造纸、制浆、印染、染料、放射性及其他排放污染物的建设项目；b.设置垃圾填埋场、油库、危险化学品仓库以及有毒有害废弃物贮存、堆放场所；c.新建规模以上畜禽养殖场；d.可能对饮用水水源地造成危害的其他行为。在一级保护区和辛安泉域重点保护区内除禁止准保护区、二级保护区内禁止的行为外，还应当禁止：a.新建、改建、扩建与供水设施、防洪设施和保护水源无关的建设项目；b.网箱养殖、畜禽养殖；c.旅游、游泳、垂钓、水上训练等活动；d.农业种植使用农药、化肥；e.其他危害一级保护区水环境安全的行为。政府法制部门将根据以上禁止行为配套制定细则。

③建立辛安泉岩溶水区域限批制度。主要是根据山西省人民政府关于加强地下水管理与保护工作的有关精神，对辛安泉饮用水水源地水量保护的一项制度性措施。实行区域限批制度，明确各县市区岩溶水开采控制指标，严格控制辛安泉岩溶地下水开采。对岩溶水取水量已达到或超过控制指标的县（市、区），暂停审批新增岩溶水取水；对岩溶水取水量接近控制指标的县（市、区），限制审批新增岩溶水取水。

④建立辛安泉取水用途管制制度。主要是根据水利部关于加强水资源用途管制的指导意见，将保障城乡居民生活饮水作为水资源用途管制的第一目标，按照优水优用的原则，加强取水用途管制，对于辛安泉域水资源保护具有重要作用。拟在条例中规定：经批准的取用辛安泉岩溶地下水的单位或者个人，须依照取水许可规定的条件取水，不得超出核定的取水量，不得转供水。未经批准不得擅自改变取水用途，确需改变的需经原批准机关批准同意。饮用水水源地水量不足时要限制其他行业取用岩溶地下水，优先保障城乡居民生活用水。

⑤建立饮用水水源地水质水量监测制度。加强水质水量监测是保护水源地、保障饮水安全的重要措施，需要明确环保、水利及水源地供水单位关于水质、水量监测的职责和工作。拟在条例中规定：环境保护行政主管部门做好饮用水水源地保护区环境质量和水质状况的监测；水行政主管部门做好辛安泉域岩溶地下水水位、水量、水质的长期观测，健全监测网络；住建部门监督指导水源地供水单位做好供水水质、水量的监测，定期向水利、环保主管部门报送监测数据；有关单位和个人应当予以配合。

⑥建立饮用水水源地突发水污染事故应急机制。确保非常状况下水源地安全，需要明确市县政府及其有关部门以及水源地保护区内用水企业事业单位，在突发水污染事故情况下的工作职责和应急处置机制。拟在条例中规定：饮用水水源地保护区和辛安泉域范围内市县两级人民政府应制定突发水污染事故应急预案，落实预警、预防机制和保障措施，提高突发水污染事故防范和处理能力。辛安泉饮用水水源地供水单位应当制定突发事故供水安全保障应急预案。

四、立法的可操作性

1.章节设置完整

《条例》拟设五章共41条，依次分别为总则8条，保护措施15条，监督管理5条，法律责任12条，附则1条。其中，总则包含了立法目的和依据、适用范围、保护原则、政府职责、监督管理和部门职责、辖区负责、宣传教育和公众参与。保护措施中明确了专项规划、保护区划界设标、准保护区、二级和一级保护区禁止性规定、保护区内已建污染项目处理、严格取水许可、规范凿井行为、取水许可前置条件、取水量控制、水质水量监测、水源置换、优先保障、防治污染、污染事故应急处置。监督管理中强调了政府职责、水利部门职责、环保部门职责、住建部门职责和其他部门职责。法律责任中规定了环境保护行政主管部门针对建设项目、毒害固废、养殖旅游项目等禁止行为及应急预案违规行为的处罚措施，水行政主管部门针对混合开采、水面活动禁止行为及取水许可、凿井违规行为的处罚措施，以上两部门针对干扰、破坏监控设施及监测设备行为的处罚措施，农业行政主管部门针对使用化肥禁止行为的处罚措施，实施人员失职处理和执法保障。附则中设置生效时间条款。

2.职责措施明确

《条例》围绕辛安泉饮用水水源地保护的目标和任务，列明了水源地各级保护区，明确了水利、环保、住建等相关部门的工作职责，提出了水源地保护的各项保护措施以及保护区各类禁止行为相对应的处罚措施；强调了水污染防治、取水许可管理等行政监督对辛安泉饮用水水源地产生的保障作用，促进了水资源论证、辛安泉域水资源影响评价等管理制度更好发挥积极作用；加强了饮用水水源地水质水量监测，增强了全社会保护水源地的法律意识，将能达到长治市立法保护辛安泉饮用水水源地的目的。

五、结语

拟出台的《长治市辛安泉饮用水水源地保护条例》是长治市首批启动的地方实体性法规之一，对辛安泉饮用水水源地进行立法保护，将为水源地保护工作提供有力的法律支持，推进水源地保护工作的“于法有据”，促进各项保护措施落到实处，保证水源地水质和水量良好状态，保护水源地生态环境，利于群众饮水安全和身体健康，为长治市经济社会可持续发展提供保障。同时，长治市此项立法工作的针对性、系统性、及时性和可操作性明显，预期能够切实发挥地方首批实体性法规的旗舰效果，为今后长治市地方立法工作及其他地方的水源地立法保护工作提供宝贵经验和实施参考。

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责任编辑 车小磊

Characteristicanalysison how to conserveXin'an Spring drinking watersourceby legislation in Changzhi City

Cheng Fei,Wu Juguo,Li Fucui,Tian Hao

Being the second largest karst spring,Xin'an Spring in Changzhi City has been listed as one of the main water sources in China.The city has initiated the legislation process for Regulations on Protection of of Xin'an Spring Drinking Water Source within the first group of local bills.Main characters that underpin the legal protection of city's drinking water sources are examined in order to promote law-based water source protection.

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TV213.4

：B

：1000-1123（2017）10-0041-03

2016-12-28

2017-05-10

程飞，高级工程师，博士，从事水资源规划及利用工作。